关于完善粮食补贴政策的几点思考

王瑞泽

[关键词]粮食补贴；财政负担；类型

2004年以来，中央相继出台了免征农业税、粮食直补等一系列重大政策，充分表现了国家解决“三农”问题的决心，体现出对农民和农业的关心与支持。实行粮食直补，将流通环节补贴调为生产环节补贴，农民从中直接受益，农业生产能力进一步增强。粮食直补政策成为最受欢迎和最具影响力的支农惠农强农政策。

一、实施粮食补贴政策的基本成效

1.提高了农民从事农业生产的积极性。农业生产是周期较长、效益较低的大产业。我国长期以来对农业都采取支持和保护态度，有一套农业补贴办法。以往通过粮食购销企业对农民进行价格补贴，由于存在压等压价等现象和行业不正之风，农民实际上很难从中受益，而且国家利益损失较重。现在直接补贴改变了以前通过补贴流通环节的间接补贴方式，取而代之的是直接惠及农民、支持农民。这种看得见摸得着、数额较大的实惠，对农民的激励作用是巨大的，从而提高了从事农业生产特别是种粮的积极性。

2.推动了粮食购销市场化。我国粮食的购与销都在向市场化方向不断迈进，但是速度相对较慢，效果不甚明显。其主要障碍是：国有粮食购销企业长期以来存在政企不分问题，原因是企业承担着间接直接服务、补贴农民等政府职能，并造成企业对补贴的依赖性不断增强。因此，要真正实现购销市场化，并使国有粮食购销企业继续发挥主渠道功能，就必须把国有粮企塑造成具有主动性的市场主体。粮食直接政策补贴改变了间接补贴方式，取消了粮食收购最低保护价政策，国有购销企业不再承担按照保护价敞开收购农民余粮的义务（政府也不再对国有购销企业进行超储补贴），能够按市场规则自主经营、自负盈亏、自我约束、公平竞争。因此，粮食直接补贴的实施，促进了粮食购销市场化和粮食购销主体多元化的顺利推进，加速培育和完善了粮食购销市场。

3.减轻了粮食财政负担。国家以财政投入建立粮食风险基金，通过国有粮食购销企业执行敞开收购农民余粮政策，支撑粮食储备制度和粮食收购保护价制度的落实，最终实现粮食安全和粮食市场稳定两大政策目标。但是，由于收购和销售的价格形成机制不同，加之长期存在一些体制性、深层次性原因，国有收购企业连年亏损、库存增加，粮食风险基金的投入增多，中央和地方财政负担加重。实行直接补贴方式，把粮食风险基金的用途调整为主要用于对种粮农民直接补贴，支持粮食储备，稳定粮食市场等。这就改变了补贴流通环节效率损失严重的局面，把风险基金的大部分资金得到了有效利用，并且也并没有额外增加财政负担。

4.加速了农业补贴政策与国际惯例接轨。农业是安天下的产业，对农业实行补贴政策，是各国保护和促进农业发展的通行做法。在世界贸易组织的农业协议框架下，我国原来实行的保护价收购、顺价销售等粮食购销政策都属于透明度不高的“黄箱政策”，与国际的通行惯例不相适应，容易产生纠纷。而对种粮农民实行的直接补贴，属于农业支持性的“绿箱政策”，不会直接影响农业的贸易和价格，容易被大多数国家所认同，有利于我国粮食产品参与国际市场竞争。

二、粮食补贴政策及执行中的主要问题

尽管粮食直补政策效应明显，但政策本身不完善，且执行过程中出现这样那样的问题，因而应当引起我们的重视。

1.补贴类型过多，不利于农业农村政策的施行。如按补贴对象范围，分为对种粮农民的补贴、对良种的补贴、对农业机械的补贴等；如按补贴到户，又分为按计税面积补贴、按种植面积补贴等。纷繁复杂的补贴类型表明，我国的直接补贴政策目标界定不清。由于不同的补贴类型会产生不同的政策效果，农民的受益范围和受益程度也会存在较大的差异，并且影响国家整体农业农村政策的有效运作。

2.补贴标准的差异悬殊，农民反应强烈。政府在安排财政资金投入和核定粮食风险基金包干基数时，考虑的因素不同，导致粮食风险基金包存在较大的差异。具体到确定直接补贴的基金数额时，没有合理的依据标准，基本上是根据财政支付能力来确定，而不是根据补贴的需要来安排预算。加之我国各地需要补贴的粮食种植面积、生产数量、商品量差异很大，这种总体财力水平和需补贴粮食量之间的地区差异共同决定了补贴标准的巨大差异性。在目前多样性的信息传递方式下，农民可以很快地了解到这种差距，容易对政策的公平性产生不满，对政策的有效运作产生非常不利的影响。

3.管理体制运行不畅，补贴效率偏低。粮食直补政策的全面实施，涉及财政、农业、粮食和银行等诸多部门，政出多门、协调困难，加之寻租活动的实际存在，粮食直补工作运行成本高、时间长，粮食直补资金是有损失的。我国农民数量庞大，要将粮食直补资金全部按时足额发放到农民手中，过高的工作成本无形中也降低了补贴资金的运行效率，对财政部门的工作也带来了巨大的压力。

4.农民对粮食补贴政策心存疑虑，担心可持续性。粮食直接补贴政策在实施的初期对保护农民利益和发展粮食生产都起到了很大的促进作用。粮食直补时一项惠农强农政策，但各地由于没有统一的依据，存在许多不规范的地方。发展粮食生产和保护农民利益是一个长期过程，因此解决这些问题的政策也需要有一定的持续性和稳定性，只有这样才有助于政策效果的持久发挥。大部分农民常常提出的一个问题就是：这样的政策明年会不会改变。由此可知，农民对政策持续性的预期是不乐甚观的。

三、适时调整粮食补贴政策的建议

1.健全农业生产基础设施的长效投入机制。我国粮食生产不稳定，在很大程度上源于农业基础设施建设滞后，抗御各种自然灾害的能力较弱。增加农业基础设施建设投入，是提高粮食综合生产能力的重要基础。因此，要尽快建立农业基础设施建设投入的长效机制，实施“千亿斤粮食产能工程”等大项目，加大对小型农田水利建设投入，不断增强粮食综合生产能力。要建立以各级政府为主体的投入机制，处理好产销区的利益平衡关系，积极鼓励和引导、龙头企业、农村合作组织以及种粮大户等各类社会资本参与投资合作。

2.健全利益倾斜和补偿的长效政策机制。一是通过制定农业补贴条例，使粮食直补政策由短期政策变为长期政策，以保持其稳定性和连续性。二是要进一步深化粮食流通体制改革，加强粮食宏观调控，搞活粮食市场流通，更好地发挥市场机制的调节作用。三是政策要向主产区倾斜。四是稳定种粮的收益预期。最低收购价能给农民一个稳定的价格预期，又能使政府引导市场粮价走向，是调控粮食价格的重要手段。应在总结落实最低收购价政策经验的基础上，进一步完善最低收购价政策，并且发挥出应有效益。

3.健全粮食生产抗御风险的长效市场机制。农业是弱势产业，粮食生产面临自然与市场双重风险。为此，应尊重自然规律和经济规律，建立粮食生产抗风险的长效机制，提高种粮农民抵御自然和市场风险的能力。应加强农业产业体系建设，大力推进粮食产业化经营，建立龙头企业与农户之间利益共享、风险共担的经营机制。应通过制度创新，建立粮食生产的风险规避和损失补偿机制。加快大宗粮食作物的保险试点，按照政府引导、企业参与、农民投保、市场运作的原则，努力开拓适合我国国情的政策性农业保险业务。应健全粮食期货市场，在完善现有粮食期货交易运行规则的基础上，逐步增加粮食期货品种，规范市场交易行为，发挥期货市场的价格发现和风险规避作用，粮食生产抗御市场风险的能力。

总之，我们要树立新的理念，大胆改革创新，全面抓粮食直接补贴政策的调整与完善，真正发挥政策的导向、扶持作用，进一步增强农民种粮积极性，推动粮食购销的全面市场化，提高农业综合生产能力，保障经济社会快速健康发展。

（编辑/刘佳）