改革旅游管理体制 促进旅游业发展

向 鹏

（延安大学西安创新学院，陕西 延安 710048）

一、旅游管理体制的三种模式及其特点

目前，国际旅游业公认的依据市场与政府关系而划分的旅游管理体制有三种，分别为：政府主导型，政府干预性，市场主导型，三种模式各有优劣，要视具体情况而定。

1、政府主导型旅游管理体制

政府主导型旅游管理体制是指，旅游业发展进程是国家规定和计划的，旅游业发展各项事务是由国家统一决策的。政府主导型旅游管理体制具有旅游业发展秩序性，业内竞争环境小等特点。但是，政府主导型旅游管理体制由于忽视了市场竞争的因素，导致旅游业发展实力受到制约，国际竞争能力差，如果长久实施政府主导型旅游管理，还会造成旅游业内部的人员工作效率低下，服务水平下降等。

虽然，从今天我国旅游业发展水平来看，政府主导型旅游管理体制有很多弊端，但是这种旅游管理体制的存在是十分必要的。一是，当一个国家旅游业发展水平非常低时，政府主导型其实可以理解为政府大力支持旅游业发展，并将推动旅游业发展提高到国家战略层面。二是，当一个国家旅游业发展水平处于中低端水平时，其服务水平和内部章程处于没有活力的混乱阶段，通过政府主导型旅游管理，可以实现旅游业内部制度迅速建立起来，帮助旅游内部建立完善的规程。三是，当一个国家旅游业发展水平不高时，国内旅游业面对激烈的国际旅游竞争根本无法站稳脚跟，此时政府主导型旅游管理体制可以人为设置门槛，提高外国旅游同行进入本国旅游业的难度，保护本国旅游业的发展。我国上个世纪50年代到80年代初期都是实行的这种制度。

2、市场主导型旅游管理体制

市场主导型旅游管理体制常见于国外发达资本主义国家。市场主导型旅游管理体制是国家并不对旅游业发展进行干预，完全依靠市场的供求、竞争进行自发调节。市场主导型旅游管理体制具有有效利用资源，实现资源的合理流通，提高经济效益，通过竞争促进旅游业整体发展具有十分重要的作用。但是，市场主导型旅游管理体制也存在着完全垄断，寡头垄断的可能，并且人为操控旅游市场，提高自己的利润率。

市场主导型旅游管理体制存在于市场经济高度发达，旅游业发展水平较高的国家。市场主导型旅游管理体制中，管理方由政府变为行业组织，比如，旅游行业协会。这些协会通过多个市场主体共同制定行业目标，并且由集体统一制定规章制度，因此这些协会在行业内部权威性非常大，而且由于这些旅游协会一般采取的是推荐和竞争制度，因此这些协会内部个体的管理组织透明度较高。

3、政府干预性旅游管理体制

政府干预性旅游管理体制是目前我国旅游的管理体制。一是，政府干预性旅游管理体制克服了政府主导性旅游管理体制对旅游发展的制约，通过市场的竞争和供求关系，提高了市场主体的积极性，同时通过多种分配手段，实现了资源的合理配置。二是，政府干预性旅游管理体制克服了市场主导性管理体制中的监督问题。市场主导性管理体制大多依靠具有权威的协会进行管理，这些协会的成员复杂，虽然具有一定的监督性，但是缺乏强制性，这使得监督效果大打折扣。

政府干预性旅游管理体制将市场无形的手与政府调控有形的手结合起来，互补长短，实现了优势互补。首先，尊重了市场规律。市场是个无形的手，市场供求和资源调配都具有其本身的规律，是不依靠个人意愿而改变的。其次，发挥了政府的宏观调控。政府的宏观调控对于理顺旅游业内部发展秩序，协调发展成果具有十分重要的作用。

二、我国旅游管理体制存在的问题以及促进旅游业发展的改进方向

1、我国现行的旅游管理体制存在越权问题。

（1）越权问题产生根源

我国旅游业发展过程中存在很多政府越权问题。政府越权问题产生的根源是我国旅游管理体制正处于政府主导型向市场主导型转变，政府干预性旅游管理体制尚不健全。具体来看，主要是有两个原因：一是，我国旅游业发展转型过程中，政府定位不到位。旅游业转型过程中，政府由主导者，指挥者变为服务者，提供信息者，部分政府没有正确把握定位，因此，部分政府旅游管理部门没有看清楚自己的职责，对自己的角色并没有定位好，出现了该作为没有作为，不该作为的时候盲目作为，特别是一些公职人员以权谋私，用手中的行政权力帮助不法分子扰乱旅游市场秩序；二是，我国旅游发展转型过程中，很多的旅游企业都是从政府各级部门剥离出来，缺乏市场观念。我国部分旅游企业是从政府各级部门中剥离出来的，企业内部人员成分复杂对市场竞争缺乏必要认识，特别是部分旅游企业的领导层。这些旅游企业领导对市场竞争不清楚甚至部分人员还出现了畏难情绪，因此这些人利用法律和市场监控空子，大打擦边球，通过“人情”和“脸面”这种不正当的手段获取企业旅游业务。

（2）如何解决越权问题，促进旅游业发展

要想促进我国旅游业发展就必须要解决政府越权问题，让企业真正作为市场竞争主体，接受市场竞争的检验，进而淘汰落后企业，做大做强一批具有国际竞争力的国内旅游名牌企业。因此，必须要做好以下几点：一是，要明确政府角色。政府要及时转变思想观念，从领导者，指挥者转变为服务者。必须要严禁部分地区的旅游管理部门实行一套人马多套牌子的做法，既是管理者又是经营者的行为，将政府职能与市场完全分离。首先，政府角色的定位要依靠政府内部人员素质的提高，只有政府内部人员树立公共服务意识，才能真正做到服务角色的转变。其次，只有理顺政府职能，进行政府机构改革，才能从制度上做到政府角色的转变。二是，要建立完善的社会主义市场经济制度。我国具有中国特色的社会主义市场经济制度尚没有真正建立起来，因此，我国旅游业发展过程中面临着产业布局不合理，管理不合理，调控不能落实等情况。因此，政府必须通过多种手段，加快完善旅游业的市场经济制度。

2、明确我国旅游管理思路

旅游业作为国民经济的重要部门，对拉动国内需求，促进经济发展具有十分重要的作用。旅游业作为一个综合性产业，涉及到了国民经济的众多部门，比如旅游六要素中的：食、住、行、游、购、娱，每一个要素都联系着非常多的产业。因此，我国应该扶持旅游业发展，特别是当前经济危机背景下。但是，我国旅游业内，对于我国旅游业发展水平程度以及应该采取哪种旅游管理模式进行管理尚没有获得统一的共识，因此，我国现行的旅游管理思路并不明确。目前，我国旅游业发展迅速，旅游业已经成为了国民经济重要的支柱，但是在地区分布还有较大差异，目前，我国旅游业开发大多都是自然资源开发，人文资源开发较少，甚至出现了衰落，比如主体公园的没落。通过开发当地的自然环境资源获取经济效益，是目前我国典型的旅游业发展方式，而在这个过程中，由于忽视了环境保护，使得自然资源得到了非常大的破坏，旅游资源不能持续利用。因此，明确我国旅游管理发展思路是非常必要的，应该主要从以下三点做好工作：

（1）建立具有统一职能的管理机构

明确我国政府管理发展思路，建立完善的具有统一职能的权威的管理机构是非常必要的。一是，这种机构必须要完善。管理机构的职能必须完善，能够将旅游业发展涉及到的其他部门纳入到管理当中。当然这只能在理论上实现，实际中，由于旅游业发展涉及到的行业众多，不少行业都是国民经济重要的发展部门，因此根本不能产生上下级关系。因此必须确保内部职能全面。管理机构应该有管理旅游业发展过程中涉及到的职能部门，并且保证这些部门可以正常工作。只有这样才能实现管理机构的完善。二是，保证管理机构的权威性。保证管理机构的权威性可以提高管理机构等级。我国现行机制下，只有提高管理机构等级，才能真正做到机构的完善，否则机构的各项事业无法打开，国家可以通过提高国家旅游局的行政等级以及最高负责人的行政等级来实现这点。

（2）建立完善的监督机制

明确我国政府管理发展思路就必须要做好监督工作，建立完善的监督机制。完善的监督机制不仅仅是指政府内部监督，更重要的是社会监督。社会监督可以从公众诉求的角度帮助政府明确旅游发展管理思路。社会监督主要包括两种：行业监督和业外监督。行业监督主要是指旅游协会和组织的监督。旅游协会和组织一般是自行组织，对旅游业发展具有良好的见解，可以从专业角度对旅游业发展过程中出现的问题进行预见和提出解决办法，因此，我国政府旅游管理思路必须要积极吸收不同旅游行业的意见，通过分析评估，进行旅游发展思路完善。业外监督，主要是旅游者的监督，由于实践情况的不同，旅游者往往处于旅游的最前沿，因此，对旅游业发展过程中出现的问题最先知道，最早了解，因此旅游发展思路必须要经常听取旅游者代表的意见，只有这样才能真正做到旅游发展思路的明确。

（3）实现政企分开

明确我国政府管理发展思路就必须做到政企分开。目前，我国还存在政企不分现象，特别是经济上存在联系，造成了对旅游业发展思路的严重干扰。部分政府部门特别是部分内部人员利用权力谋求私利，一是，部分职能部门偏重国企，特别是从内部剥离的旅游组织，因此，将部门内部的相关旅游福利，不看市场报价和竞争，直接出售给国有旅游组织，这种行为既给了贪污腐败温床，也无形中为私企设立了门槛和玻璃门。二是，部分职能人员，利用职权，侵犯私人旅游组织权力。这些政府人员为了更好的谋求利益，自然不会也不乐意明确政府管理思路，成为了明确政府思路的绊脚石。因此，我国政府在发展旅游业问题上，必须要实现政企分开，从客观角度评估旅游业发展。

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