试析农村土地流转中矛盾纠纷问题现状及对策

王健

（曲阜师范大学，山东日照276826）

随着农村剩余劳动力的大量转移和城市化进程的加快，土地进入市场进而进行规范有序的流转成为当下土地承包户的必然选择。“农村土地流转特别是承包经营权的流转有利于土地价值的实现，促进农村产业结构和就业结构的变化，进而可以提高土地效益和土地利用率，”①转变农业种植结构，也是适应我国城市化和工业化道路的必然选择。

一、土地流转基本概念及类型

土地流转的实质是指土地承包经营权流转，即拥有土地承包经营权的农户在不改变土地所有权权属和土地用途的前提下将土地承包经营权全部或部分转给其他农户或经济组织行使一定权利的民事法律行为。在土地流转过程中要坚持不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益等三项原则。土地承包经营权的流转在实践中主要有转包、出租、互换、转让、股份合作等五种基本形式。

转包是指土地承包方将全部或部分土地承包经营权在一定期限内转给同一集体经济组织内的个人或经济组织从事农业生产经营的民事行为。

出租是指土地承包方将全部或部分土地承包经营权在一定期限内租赁给他人从事农业生产经营活动。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。

转让是指原土地承包方将土地承包经营权全部出让给他人或经济组织从事农业生产经营活动。转让后，原土地承包关系终止，承担的相应权利和义务也同时终止。

互换是指土地承包方之间为了一定需要或其它原因，对于在同一集体经济组织内的承包地进行交换，同时相应承担的权利和义务关系也相应变更。

入股是指土地承包方将自己的承包地作为股权，自愿进行农业合作生产经营，或是入股成立股份公司或合作社等，农户土地作价为股权，并按时获得一定收益。

二、农村土地流转过程中的矛盾纠纷现状及产生原因

一是因政策变化引起的矛盾纠纷。随着国家对农民政策扶持和惠农措施逐年加大，特别是在国家取消农业税并发放种粮补贴款后，农民从土地上获得的收益也逐年增多。但在实施惠农政策前，许多农民就将土地转包他人或以入股等方式进行流转，流转金普遍不高，面对着现有政策对种粮农民的优惠待遇，许多将土地进行流转的农民出现反悔行为。此时，得到土地的农户或经济组织往往会出于自身利益的因素考虑，不愿意返还土地或是增加流转金数额，往往造成较为显著的矛盾冲突。

二是土地性质改变引发的矛盾纠纷。国家对基本农田保护是一贯严格并予以坚决制止随意改变用途的。但在实际中，“土地流转过程中，承包人改变土地用途，破坏性流转突出”②有些农户承包的土地随着近年来城市化发展和房地产市场火爆行情，许多原有近郊甚至在公路主干道两侧的农田走向土地市场，有些承包方私自改变原有土地用途，造成土地既使在流转期到期后，无法再进行耕种。既使已经改变性质的流转土地有时可以通过合法手续获得通过，但往往与原土地承包方相互间补偿标准出现失衡，甚至原土地承包方在不知情的情况下土地就被转让出去，作为土地实有者却无法获得应有的补偿，引发矛盾问题。

三是集体土地流转收益不均产生的矛盾纠纷。在村集体中，往往会预留一部分机动地，包括一些村集体拥有的山林、荒滩、道路、河流等集体资源、资产，在大面积的土地流转过程中，村集体往往会获得较高的收益。由于现有村民自治制度中的权力不透明化现象在我国广大农村地区依然较为普遍，集体土地流转收益往往得不到合理的分配，造成矛盾纠纷问题的出现。

另外，在土地流转过程中，由于合同签订不明确、土地界限不明、土地调整混乱造成土地经营权证不统一等问题的存在，“还由于部分基层干部缺乏对土地承包、土地流转政策法律等方面的正确认识，在具体操作过程中，难以正确执行国家的政策及法律，引发了各种土地纠纷。”③但多是个案，只要通过合适调解途径或是司法程序往往会得到较圆满的解决。

三、农村土地流转过程中的矛盾纠纷解决措施探析

一是要做好流转土地主体确认，严防因主体不明造成无效土地流转行为的发生。做好流转土地的主体确认对于在发生矛盾纠纷处理过程中有至关重要的作用。根据《农村土地承包法》等相关法律规定，承包方是本集体经济组织的农户，而且县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。然而，土地流转是民事法律行为，流转的客体是作为用益物权的土地承包经营权，还应当符合《物权法》之规定。既然村集体以家庭为一个单位发包，按成员数平等分配土地面积，那么，农户内部各成员实际上是按份享有土地承包经营权。在土地流转过程中就要把握好对权益共有人的利益保护，在土地流转过程中尤其要做好对土地主体确认，可以减少许多不必要的麻烦。对于有些集体所有土地更要严格遵循相关法律规定，坚持以《村民委员会组织法》和《土地管理法》有关规定。对集体内部土地资源进行对外流转，要经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡镇政府同意。因此，在土地流转过程中，要严格遵循相关规定，作为村集体土地的流转要严格遵循相关法定程序。

二是针对政策变化引起的矛盾纠纷问题，要采取灵活性方式予以对待。主要表现在粮食直补款的归属问题。作为一项惠农政策，国家和政府初衷是为了鼓励种粮农民而实施的。对于粮食直补款项的性质，目前并没有一个明确的说法。“从本质上来讲，粮食直补款是国家为了增加农民收入给予农民的一种行政补贴，属于公益补助。”④但到底补助款应该是原土地承包方为标准还是现种粮人为标准，存在较大争议。但大多数倾向于现土地实际耕种人所有，政策出台的初衷是对种粮农户的种粮补贴，提高种粮积极性设立的，既然原土地承包方不愿意种植粮食，理应当由实际耕种者所有。在该项政策出台之前，土地流转的价格往往过低，但随着国家惠农政策的不断出台，这时原土地承包方往往会出现心理不平衡。根据《合同法》公平原则，适当提高流转金水平，让原土地承包方提高收益，避免出现大的矛盾问题。

三是要强化对土地流转工作的监管力度，严格避免流转过程中的不当行为。首先针对村集体预留的机动地和其它集体资产资源的流转，要严格按照《村民委员会组织法》和《土地管理法》等法律规定，严防流转过程中的“暗箱操作”，对于违反相关法律规定的村集体负责人要坚决予以严惩。其二要进一步加强土地流转信息服务中心建设。要建立土地流转信息平台，建立土地流转过程的的竞争机制，提高流转土地价格，尽最大可能让农户受益，并积极引导广大农户通过多种方式参与土地流转，争取最大收益。其三还要加强对土地流转过程中矛盾纠纷化解机制建设。在乡镇政府一级通过专业化矛盾纠纷调解组织，坚持矛盾纠纷排查调处工作，防止出现大的过激行为的发生。

注 释：

①刘晓霞，周军.我国土地流转中存在的问题及其对策[J].当代经济研究，2009，（10）：64.

②梅福林.我国农村土地流转的现状及对策[J].决策参考，2006，（10）：46.

③吕晓燕. 农村土地承包纠纷不容忽视[J]. 调研探索，2004，（8）：32.

④涂遥，付聪.农村土地承包经营权流转纠纷问题研究[J].求实，2010（7）：82.