西方国家政府流程再造的理路及启示

赵继兴

（安徽省固镇县委党校政治法律教研室，安徽固镇233700）

西方国家政府流程再造的理路及启示

赵继兴

（安徽省固镇县委党校政治法律教研室，安徽固镇233700）

西方国家在工业革命和工业化大生产来临之后，前工业社会由通才组成的组织进行的工匠式生产被专业化分工的官僚科层制组织进行的大规模生产所替代。专业化分工的官僚科层制组织形式同时在商业机构和政府部门蔓延，这保障了工业化大生产的工作效率，也使政府得以应对工业社会日益增加和复杂化的政府管理事务，但也带来了部门间沟通协调困难、灵变性不足、对顾客需求关注不够的问题。受业务流程再造影响的政府流程再造正是针对官僚制组织这些缺陷而进行的改革，并取得了一定的成效。当前我国地方政府在建设服务型政府和进行行政审批制度改革的过程中也在推行政府流程再造，理清西方国家政府流程再造的理路可以为我国当前的政府流程再造提供有力的启示。

政府流程再造；官僚制；分工；服务型政府

组织是关于目标的共同体，通过组织成员之间的分工与合作，可以达到聚合和放大的功能，进而实现组织目标。可以说，分工构成了组织放大功能的源泉。在英国著名经济学家亚当·斯密的劳动分工理论和德国著名社会学家马克斯·韦伯的官僚科层制理论的指导下，专业化分工的官僚科层制成为了工业社会政府的组织形式，取代了前工业社会的工匠式生产，进而提高了组织运作的效率，使政府得以应对工业社会日益增加和复杂的政府管理事务。然而随着后工业社会的来临，官僚制的缺陷与不适应性日益凸显，由此引发了西方国家20世纪70年代末以来以抨击官僚制为核心的行政改革运动。其中，受企业界业务流程再造（Business Process Reengineering, BPR）影响的政府流程再造（Government Process Reengineering,GPR）成为行政改革运动的一部分，并在提高组织行政效能、提升政府公共服务水平、提升公民满意度方面取得了显著成效。分析西方国家政府流程再造的理路可以为我国当前的政府流程再造提供有力的启示。

一、从由通才组成的组织到专业化分工的官僚科层制组织

现代社会的发展同时也是组织专业化分工不断发展的历史。“无论是商业还是政府组织最初都是由一些通才领导的小规模的行业类型的单位，它们逐渐发展成为庞大的、分割的、零碎的官僚机构，这种官僚机构以各种各样的划分为特征：劳动的划分、专家的划分、管理层次的划分、生产者和顾客的划分，等等。”[1]21从前工业社会到工业社会，人类社会占主导地位的组织形式也经历了从由通才组成的组织到专业化分工的官僚科层制组织的变迁。这一组织形式的变迁使人类社会的组织效率大大提高，使工业化大规模生产成为可能，也使政府得以应对工业社会日益增加和复杂的政府管理事务。

一直到19世纪40年代，美国经济基本上都是通才一统天下的局面。这个时期大多数人仍旧还在农场里劳动，而农场主几乎掌握所有的劳动技能，因为他们要亲自干所有的或者近乎所有的工作；在商业领域，通才的商人占据了统治地位，他们负责实施所有的商业活动，从购买商品到财务会计到实地交易，无所不包。这些通才商人有一个典型特征即与他们的顾客保持直接的、密切的联系，因而了解顾客的需求，并能够对顾客的需求高度负责，根据不同顾客的偏好和品味来提供商品和服务。此时的政府也是由一小群通才人物掌控。1800年的一个典型的联邦政府部门是由部长在职员和少数几个机构的协助下进行管理的，在当时不存在所谓的办公署和中层管理人员，专家也是寥寥无几。这种简单的政府结构源于美国人对政府天生的怀疑态度和当时政府事务的简单。这种由通才组成的组织不管是在经济领域还是在政府管理领域都基本与前工业社会相适应。

随着生产力的发展和工业革命的到来，前工业社会这种由通才组成的组织进行的工匠式生产显然无法达到工业化大规模生产的要求。为了保障工作效率，组织的专业化分工成为一种必然要求，专业化分工的官僚科层制组织形式同时在商业机构和政府部门蔓延。随着19世纪中后期的到来，工作的本质发生了巨大的变化。整体的全盘的工作设想和实施演变成为劳动力的分工和零碎分割的最细化的劳动。生产者和顾客之间以及企业所有者和管理者之间分离了，现代专业化分工的官僚科层制将人们归入了不同的部门和科室，并将他们划分为管理人员和普通工人。之前不存在的监督其他管理人员工作的中层管理人员和告诉部门经理应当做些什么的参谋专家到19世纪50年代末出现了。

最早对分工进行理论阐释的是英国著名经济学家亚当·斯密。他在1776年出版的《国民财富的性质和原因的研究》中表达了劳动力分工的观点。他在一个专门制造大头针的工厂研究了两种类型的生产形式：工匠生产和将工作分割为细小的、狭窄的任务的团队生产，结果表明那种细化了劳动分工的团队生产表现出了比工匠生产高得多的生产效率。“科学管理之父”弗雷德里克·泰罗以提高劳动生产率为中心提出了工作定额原理、标准化原理、管理职能专门化原理、劳资双方密切合作原则和例外原则。[2]24，25法国杰出管理学家亨利·法约尔提出了其著名的14条原则，其中第一条原则即为劳动分工的原则。在实践领域，亨利·福特在福特汽车公司建立的第一条生产流水线和艾尔弗雷德·斯隆在通用汽车公司创立的部门组织结构推进了专业化分工的发展，建立了大规模生产的组织体系。官僚科层制理论由被称为“组织理论之父”的德国著名社会学家马克斯·韦伯提出。韦伯在分析了组织的三种权威即传统型权威、个人魅力型权威和法理型权威的基础上提出只有法理型权威组织是进行理性化管理的，并形成一个官僚科层制的组织结构，因而是最理想的组织形式。官僚科层制具有以下特征：（1）有明确合理的职能分工；（2）有明确的职务等级序列；（3）有明确可行的规章制度；（4）有明确正规的书面文件和档案制度；（5）有非人格化的组织管理；（6）有专业的培训机构。[2]30韦伯认为，官僚科层制由于具有精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠的特点，在形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看它已经达到了最高的完善程度，因此，官僚科层制是实施统治和管理的所有形式中最合理的形式，可以广泛适用于各种管理形式和大型的组织，包括国家机构、企业、教会、学校、军队和各种团体等等。[2]31韦伯的官僚制理论是公共组织理论发展过程中的一个里程碑，可以说至今也没有一个理论范式可以完全代替和超越它，当今社会中的组织形态或多或少都带有官僚制的色彩，其中政府组织的官僚制色彩最为浓厚。诚如韦伯所认为，采用官僚制组织形式的政府具有技术上的无比优越性，凭借专业化分工达到了很高的效率，迎合了工业社会社会化大生产和行政管理事务日益增加和复杂化的客观需要。正如黑堡宣言为官僚制辩护时指出的那样：“美国有许多行政奇迹，完成许多重大成就与建设，例如，打赢两次世界大战、帮助人民度过经济大恐慌、完成兴建全国连续的高速公路系统、登陆月球等等。”[2]这些行政奇迹的取得与专业化分工的官僚科层制带来的高效率是分不开的。

二、从官僚科层制到政府流程再造

专业化分工的官僚科层制尽管使政府有能力管理日益增加和复杂化的行政管理事务，并取得了不错的行政管理业绩，但与此同时，专业化分工的代价也是巨大的。首先，官僚科层制只解决了专业化分工的问题和上下级之间的关系问题，而没有解决平级之间和交叉之间的关系问题，因此过于细化的分工使部门之间沟通和协调困难，导致政府机构四分五裂、职责重复和推诿扯皮。其次，过多的规章制度和刻板的程序导致组织运行僵化，缺乏灵变性，束缚了组织成员的创造力。美国国防部的军事基地建设管理手册有400页，军队用房管理的规定手册有800页，军队文职人员的人事管理手册有8800页。一位美国国防部将军估计国防预算的1/3浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事情。正是这位将军把军事基地建设管理手册从400页减少到4页，把军队用房管理手册从800页减少到40页。[3]8美国采购部门的一位负责人曾描述道：“如果你采购了什么东西，但却没有按照采购程序办事，那么审计员就会让你在市议会面前向公众承认过错，并接受指责。曾经有一位管理者，在当时情况比较紧急的情况下自己掏腰包买了60美元的水槽，为市政府省了一大笔钱，可事后他要求偿付时，却遭到了公开指责。”[4]4繁杂的规章制度和刻板的程序由此可见一斑。最后，过于细化的分工导致生产者与顾客相分离，在企业界表现为生产者只关注自己手中的工作，对顾客需求的关注度明显比不上前工业社会的工匠式生产；在政府中表现为政府文官只对规章制度和上级命令负责，而不是对公民负责。这就导致顾客只能得到劣质的服务，不得不忍受拖沓迟延、低劣的质量、诸多借口以及不负责任行为的发生。

随着后工业社会的来临，官僚制的优点和它曾经取得的业绩在它越来越明显的缺陷和不适应性面前黯然失色，成为包括政府在内的各种组织问题的症结所在，由此引发了西方国家20世纪70年代末以来以抨击官僚制为核心的行政改革运动。官僚制曾经取得的辉煌似乎一去不复返了，官僚制反而变成了众矢之的，成为了人们抨击的焦点。首先兴起于企业界的业务流程再造后来在行政改革运动中被引入政府部门，引发了政府流程再造。业务流程再造理论于1990年由美国著名管理大师、原麻省理工学院教授米歇尔·哈默（Michael Hammer）先生首先提出，随即成为席卷欧美众多国家的管理革命浪潮。业务流程再造最先应用于制造型企业，这体现了人们对生产流程的根本性的重新思考，同时也是西方发达国家对已经运行100多年的专业化分工细化及组织分层制的一次反思和大幅度改进。1993年，米歇尔·哈默与咨询专家詹姆斯·钱皮（James Champy）在《企业再造——经营管理革命的宣言书》（Reengineering The Corporation）一书中，正式对业务流程再造作了如下定义：流程再造工程是对组织的业务流程作根本性的思考和彻底重建，其目的是在成本、质量、服务和速度等方面取得显著的改善，使得组织能最大限度地适应以顾客、竞争、变化为特征的服务环境。业务流程再造的模式是：以作业流程为中心，打破金字塔状的组织结构，使组织能适应信息社会的高效率和快节奏，适合员工参与管理，实现组织内部上下左右的有效沟通，具有较强的应变能力和较大的灵活性。[5]161业务流程再造是在从生产者导向社会向顾客导向社会转变的过程中企业反思专业化分工的科层制组织结构的举措，以克服官僚科层制组织部门间沟通协调困难、灵变性不足、对顾客需求关注不够的缺陷。

业务流程再造的思想后来在行政改革运动中被引入政府部门以改革问题丛生的官僚机构，引发了政府流程再造。拉塞尔·M·林登认为美国公共机构问题丛生、面临信任危机的根源在于现行的公共机构是在19世纪工业化的结构上建立起来的，这些支离破碎的机构无法满足当今顾客的需要：及时、便利、多样化、面向客户。[1]序言只有引入业务流程再造、建立无缝隙政府、给顾客提供无缝隙服务，才能为公共机构改革提供独一无二的载体，才是改革的根本之道。当今顾客导向社会的发展迫使人们去探讨顾客的需求和期望，用无缝隙组织来扬弃和再造官僚机构，与顾客保持密切的、直接的联系，为顾客提供他们需要的个性化服务，更好地满足顾客的需要。在把专业化分工的官僚科层制组织转变为无缝隙组织的过程中，需要流程再造的思维方式和工具。“再造”就是在诸如全面质量管理等创新力不能及的情况下，挑战那些建立官僚机构的重要观念，从根本上对整个体系进行重新设计，围绕过程和结果，而不是职能或部门展开工作，从而使组织充满新的活力。[1]译者序由此可见，政府官僚机构通过政府流程再造创建面向顾客、服务公民的创新性组织，以满足顾客的无缝隙要求，提升政府的绩效和公共服务质量。拉塞尔· M·林登在《无缝隙政府：公共部门再造指南》中以弗吉尼亚州夏洛特维尔市商业许可证申请为例说明了政府流程再造给公民带来的便利。原来市民们必须出入三个不同的部门，上上下下好几层楼，即便是一切顺利这个过程平均要2天时间。而经过政府流程再造后，市民只需接触一个部门的一个工作人员，填写一张表格，过去至少要2天才能拿到的商业许可证，现在只用15分钟—30分钟的时间就能完成。从这个例子可以看出，政府流程再造可以显著提高政府行政效能、提高政府公共服务质量，给公民带来极大的便利。而这些正是专业化分工的官僚科层制组织在当前面临的软肋。

三、西方国家政府流程再造的理路对我国的启示

上文中的业务流程再造和政府流程再造正是针对官僚制组织这些缺陷而进行的改革，并取得了一定的成效。当前我国地方政府在建设服务型政府和进行行政审批制度改革的过程中也在推行政府流程再造，理清西方国家政府流程再造的理路可以为我国当前的政府流程再造提供有力的启示：

（一）我国在政府流程再造中需吸纳官僚制的精髓，加强制度化规范化建设

西方国家属于先发内生性现代化国家，而我国属于后发外生性现代化国家，在许多方面存在“历时性与共时性”的问题。西方国家可以从容地一个一个面对现代化发展中的问题，而我国面临的现代化发展中的问题往往交织在一起，这就增加了解决的难度。西方国家是在官僚科层制充分发展的基础上开始政府流程再造的，过多的规章制度和刻板的程序已经导致组织运行僵化，束缚了组织成员的创造力。与之相比，我国政府机构运作中存在的则不是官僚科层制过分发展的问题，而是官僚科层制不足的问题。在很多方面，我国行政权力运行还没有书面化的、固定的程序或流程进行规范，或者即使有固定的程序或流程也大多流于形式，得不到贯彻执行。在我国行政权力运行中人治因素还普遍存在着，法治因素、制度因素还显不足。因此，我国在推行政府流程再造中还需要吸纳官僚制的精髓，如明确可行的规章制度、“对事不对人”的非人格化的组织管理等等，进一步加强制度化、法治化、规范化建设，这就是“共时性”的表现。当前，我国有些地方政府就在朝这个方向努力。例如，2009年，江苏省各级行政机关在省政府办公厅的统一指导下开展了行政权力网上公开透明运行工作，分行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、其他类行政权力共五类对全省各级行政机关的行政权力进行了清理，编制了行政职权目录，其中包括权力名称和权力的法定依据，编制了行政权力运行流程图，建立了行政处罚自由裁量基准。在全省各级行政机关的门户网站上都设有行政权力网上公开透明运行的专题板块，对上述信息进行了公开。江苏省推行的行政权力网上公开透明运行工作实际上就是在政府流程再造的过程中加强制度化规范化建设，将每个政府部门拥有的行政权力事项及其运行流程固定化、制度化。为了保障运行流程的贯彻落实，防止其流于形式，江苏省正是在行政权力网上公开透明运行的基础上推进电子监察系统建设，加强对权力运行的监督。

（二）我国在政府流程再造中需关注部门间协调的问题

官僚科层制的组织形式很好地解决了专业化分工和上下级之间的关系，但是没有解决平级之间和交叉之间的关系，因此部门间的协调较为困难。随着当今社会的发展，涉及多个部门的事务越来越多，并将成为一种常态，官僚科层制在部门间协调上的缺陷会日益凸显。2008年的三鹿奶粉事件等食品安全问题就是一个例子，政府各部门利益化，有利益的事务各个部门争着管，遇到责任各个部门相互推诿扯皮。在清晰界定各部门职责权限的基础上加强部门间的协调才能有效地管理社会事务，不留下管理的真空地带。在当前我国行政审批制度改革中推行的并联审批就是加强部门间协调、从而方便企业公民办事的范例。在传统的串联审批下，企业和公民需要分别跑多个部门，甚至是同一个部门的多个处室，而且各个部门的审批方式还不一样。经过流程再造后的并联审批中，企业和公民只需到主批部门进行办理即可，其他事项由主批部门组织进行联合审批，通过抄告协办部门和协办部门按时反馈的方式完成并联审批。并联审批通过加强部门间的协调配合，大大方便了企业和公民办事，使其免于在多个部门之间辗转。拉塞尔·M·林登在《无缝隙政府：公共部门再造指南》中列举的弗吉尼亚州夏洛特维尔市商业许可证申请的例子实际上就是串联审批经过政府流程再造为并联审批的范例。由此可见，加强部门间的协调配合不仅有利于有效地管理社会事务，而且有利于方便企业和公民办事。

（三）我国在政府流程再造中需贯彻公民导向的理念，强化服务意识

无论是业务流程再造还是政府流程再造，其中一个重要的推动力就是生产者导向社会向顾客导向社会的转变。政府与公民之间的关系用顾客这个隐喻不甚恰当，因此我国在政府流程再造中需贯彻公民导向的理念，尤其是在建设服务型政府的大背景下，各级政府机关及其工作人员坚持公民导向、强化服务意识应是题中应有之义。长期以来，受计划经济体制审批管理型政府的影响，我国政府机关及其工作人员存在“重管理轻服务”的倾向。在计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，这种思想意识仍然不同程度地存在着，妨碍了建设服务型政府目标的实现。在公民办理各种业务中，政府机关较多地从本部门本岗位出发，很少从方便公民办事的角度出发考虑问题，对于繁琐的办理程序认为是理所应当的。政府机关大多不同程度地存在“门难进、脸难看、事难办、话难听”的现象，甚至还存在“吃拿卡要”的腐败现象，严重损害了政府形象。在当前我国的政府流程再造中，转变政府机关及其工作人员的观念，强化其服务意识，使其树立公民导向的理念是非常重要的。当前我国有些地方政府正在探索一些制度和措施促使政府机关工作人员强化服务意识。例如，从2010年开始，无锡市发改委建立了项目审批意见反馈制度，实行“一审批一反馈”。行政服务中心窗口在发放项目受理表的同时，发放行政审批意见反馈表，在项目审批结束后，窗口负责收回意见反馈表并反馈纪委监察室。审批意见反馈制度让公民对机关工作人员的工作和服务进行评价，通过主动听取公民的意见促使机关工作人员强化服务意识。

[1][美]拉塞尔·M·林登.无缝隙政府：公共部门再造指南[M].汪大海,吴群芳,等，译.北京：中国人民大学出版社，2002.

[2]张建东，陆江兵.公共组织学[M].北京：高等教育出版社，2003.

[3][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁，等，译.上海：上海译文出版社，2006.

[4][美]戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].谭功荣，刘霞，译.北京：中国人民大学出版社，2002.

[5]齐二石.公共绩效管理与方法[M].天津：天津大学出版社，2007.

（责任编辑：吕增艳）

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1008—7974(2013)03—0043—05

2013—03—25

赵继兴（1963-），安徽蒙城人，主任，助理讲师。研究方向：政治学与行政学。