事业单位法人治理结构概念解析

查竞春

建立和完善事业单位法人治理结构是分类推进事业单位改革的重要内容之一，纵观已经出台的相关文件，对此项改革的基本原则、目标任务、方法步骤等均提出了指导意见，但在改革动员过程中，仍发现一些部门和单位的工作人员对事业单位法人治理结构的概念缺乏深入理解。本文在阐述改革背景及基本内容等的基础上，对“事业单位法人治理结构”及其分解等词汇进行解析，供交流参考。

一、事业单位法人治理结构改革的背景

传统事业单位管理体制脱胎于高度集中统一的经济管理体制，一般由承担社会管理职能的政府相关部门通过直接举办事业单位的方式来提供公共服务。这种政事一体的模式，一方面加强了政府部门对事业单位的行政控制，由其负责安排事业单位任务、决定事业单位重大事项、统一调配事业单位资源；另一方面，事业单位在组织形式、管理方式、人事制度等方面“行政化”十分突出，基本上仿效行政机关的首长负责制和科层制，由主管部门任命的事业单位负责人集决策者、执行者以及内部监督者等多种角色于一身。由于主管部门基本采用行政化的管理方式对事业单位的业务和运营进行控制，事业单位也习惯了依赖行政指令和按照行政化机制开展工作，使事业单位与行政部门之间形成了鲜明的支配和依附关系，政事不分、管办不分，行政部门难以集中精力于公平公正地行使行业管理职能，事业单位也未真正实现独立运作，既缺乏自主权和灵活性，也缺乏根据社会需要调整自身活动的积极性，跟不上公众日益增长和多元化的公共服务需求。同时，对事业单位的监督以行政监督为主，缺乏公众、员工和其他利益主体的参与，未能形成有效的社会监督和各种权力之间的相互制衡，造成事业单位的行政主导与内部人控制并存，不利于实现事业单位的公益目标。上述问题已经严重影响了政府提供公共产品和公共服务的质量和效益，影响了现代公共事业的发展，从中央到地方对此进行改革的呼声都很高，这已成为各地深化事业单位改革的主要动因。

二、事业单位法人治理结构概念剖析

（一）事业单位的概念及特征

《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第411号）规定，事业单位是为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在实际操作中，事业单位不全都是社会服务组织，有一些事业单位主要为国家机关提供技术支持、后勤服务或其他辅助服务，不直接对社会提供服务。但只要是事业单位，就应具有以下特征：一是一种社会组织，作为组织体而非自然人存在；二是具有社会公益目的，直接或间接地为社会公益目标服务；三是具有非营利性，不论单位收入主要来源于财政拨款还是服务收入，其收支结余只能用于事业发展或上缴财政，不可用于分配给个人、投资者或其他组织；四是其举办主体是国家机关或具有国有资产支配权的其他组织，后者包括国有企业、参照国家机关管理的群团组织等。上述第二至第四个特征，将事业单位与以营利为目的的企业以及不以营利为目的但举办主体具有非国有性质的民办非企业相区别。

（二）法人的概念及特征

《民法通则》规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人应具有以下特征：一是一种社会组织，作为组织体而非自然人存在；二是依法成立；三是具有民事权利能力和民事行为能力，包括有必要的财产或经费，有自己的名称、组织机构和场所等；四是能够独立承担民事责任，即独立享有民事权利，承担民事义务。

在我国现行法律体系下，法人主要分为四类，包括企业法人、机关法人、事业单位法人和民办非企业法人（含社团法人），其中事业单位法人指具备法人特征的事业单位。事业单位作为国家机关或其他组织利用国有资产举办的社会公益组织，一般均具有上述第一和第二特征，第三特征也大多具备，但在现行事业单位管理体制架构下，事业单位部门所有、行政化管理色彩浓厚、用人权和财产权等管理运行自主权未充分保障等因素，造成事业单位独立性不强，即使是已经办理事业单位法人登记的诸多事业单位，也未能完全具备上述第四特征，难以称之为真正意义上的法人。使事业单位成为真正的法人，是事业单位法人治理结构建设的重要目标之一。

（三）治理的概念解析

治理的概念来源于西方，在国内外已经公布的法律条文中，尚无规范统一的概念解释。治理的原意是控制、引导和操纵，近三十年来其内涵不断丰富，被多个学者从不同的角度进行解释，在社会经济领域和与国家公共事务相关的许多语境中广泛运用。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义颇具代表性和权威性。该委员会1995年发表的《我们的全球伙伴关系》对治理的定义如下：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

归纳起来，治理应具有以下特征：一是持续的管理过程，过程之中各种正式与非正式的规则和制度均发挥作用；二是权力主体多元化，既包括公共机构、私人机构，也包括两者不同形式的联合；三是强调决策与权力的分享，注重同时兼顾多方的诉求与利益，主要通过多元主体的合作、协商、伙伴关系、确立共同目标或相互承认的目标等方式实施管理，较少运用政府权威自上而下地实施强制、命令与控制。上述特征，也将治理与管理相区别。与治理不同，管理的主体较单一，一般是掌握组织内部权力的成员；管理的权力运行一般是自上而下，被管理者缺乏对管理者的有力约束；管理强调下级对上级的服从，一般通过干预具体事务来实现管理目的。

（四）结构的基本定义

结构是组成整体的各部分的搭配和安排。使用结构一词，说明以下几点：一是该主体是一个整体，由多个部分组成；二是各个部分之间存在差异和联系；三是各个部分的搭配和作用方式，会对整体产生重要影响。

（五）事业单位法人治理结构的概念

“事业单位法人治理结构”，作为事业单位、法人、治理、结构四个词的有机组合，可以理解为使事业单位法人有能力行使权利、承担责任、进行有效治理的组织架构和制度安排。组织架构是对权力分配的界定，包括理事会、管委会等多种形式的决策权力机构，单位领导班子或管理团队组成的执行机构、监事会或内部民主监督与外部监督相结合的监督机构等多个部分的组成及其分工协作。制度安排是对权力运行的规范，如决策程序、激励约束机制等。

（六）事业单位法人治理结构与其他法人治理结构的异同

法人治理结构是法人组织为达到治理的目的而形成的组织架构和制度安排，无论是事业单位法人、企业法人、民办非企业法人还是社团法人，都存在法人治理结构问题。因为在法人制度下，无论何种法人组织，都可能存在所有权与运行控制权的分离，如公司的所有权属于出资人、股东，控制权却属于以总经理为首的管理运营团队；事业单位的所有权属于全体人民群众，控制权却往往在于主管部门及事业单位的领导层，客观上都存在所有权与控制权的分离。所有权与控制权分离，所有者委托控制者代替其负责法人组织的管理运营，由此产生了委托代理关系。有委托代理关系，就会有委托人和代理人的利益区别，再加上委托人和代理人之间的信息不对称，就需要建立既能保证委托人利益，又能对代理人有效约束和激励的机制。目前理论界普遍认为，法人治理结构是解决所有权与运行控制权分离及委托代理关系问题的有效制度安排。因此，无论是何种法人组织，其法人治理结构都具有以下共同点：一是理论基础相同，即治理理论；二是要解决的问题相同，即解决委托代理引发的问题；三是治理机制相同，即决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约。

但由于事业单位的特殊性，使事业单位法人治理结构与其他法人治理结构之间存在着本质区别：在属性上，事业单位是公益属性，法人使命是公益服务，后者一般是私利属性，如企业法人使命是实现营利，社团法人使命是实现本社团及其成员的最大价值，民办非企业法人的使命虽大部分属公益服务，但常常受到发起人使命的影响和制约；在理念上，事业单位围绕公共利益，最大限度弱化所有权概念，一旦投入，社会所有，大众所有，不再是出资、捐助者所有，而企业法人主要围绕财产所有权，依资本大小决策，社团法人和民办非企业法人虽同样需要弱化所有权，但实际上存在着出资人、捐助者利益及其对决策的影响问题；在组织设计上，事业单位决策层中应主要体现社会公众利益，社团法人和民办非企业法人主要体现利益相关者的职责和权益，企业法人则主要体现所有者利益。

三、事业单位法人治理结构改革需重点关注的内容

由事业单位法人治理结构及其四个分解概念的解析可知，推进事业单位法人治理结构建设，既要符合事业单位和法人的特点，也要体现治理的思想和要求，还要注重完善组织架构和权力机制，考虑结构中各部分的分工与相互作用。结合当前事业单位管理体制机制中存在的问题，可推演出此项改革需重点关注的以下内容：一是要充分体现事业单位的社会公益性，避免事业单位成为追求自身利益或举办者利益的组织。公益性是事业单位的本质属性。当前，由于监管不到位、信息不对称、事业单位自主权扩大后导致的片面追求自身发展，偏离公益目标的情况多有发生。建立事业单位法人治理结构的重要任务是在事业单位内部通过搭建决策层、执行层、监督层分权制衡的组织架构，最大限度地避免“内部人”控制，通过主管部门的公平监管以及吸收外部人员、社会代表参加理事会、监事会，不断完善监管体系和自我约束机制，发挥内部监督与外部监督的作用，有效遏制事业单位不合理的趋利冲动，确保其公益属性。

二是要使事业单位成为独立享有民事权利，承担民事义务的法人，厘清其与举办主体以及政府相关职能部门之间的关系，增强其作为独立法人进行管理运作的能力。事业单位建立法人治理结构后，应通过明确理事会的决策地位，把政府部门对事业单位的具体管理职责移交给理事会，使政府部门集中精力于制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，一视同仁地依法加强对行业内所有服务单位包括事业单位的监管，不再干预事业单位的内部具体管理。事业单位则应在内部决策权与执行权适度分离的法人治理构架下，进一步激发活力，通过完善激励约束机制，用活、用好事业单位用人用工、收入分配等自主权，调动员工的积极性、主动性和创造性，提高提供公益服务的效率和质量，逐步实现自我管理、自我约束、自我发展。

三是要切实体现治理的思想，兼顾多方的诉求与利益，特别是在理事会等决策过程中，更多采用协商、合作、确立共同目标等方式，减少使用强制性与行政化的管理手段。一方面，要充分吸收外部人员和社会代表参加事业单位理事会，扩大参与决策和监督的人员范围，在促进决策科学化、民主化的同时，体现和表达各方诉求。另一方面，通过建立并运行事业单位法人治理结构，使事业单位与其他公益服务提供主体一样独立运行、公平竞争、有序发展，既使事业单位在竞争中增强活力和竞争力，也可更好地调动社会力量参与兴办公益事业的积极性与主动性，促进公益服务新格局的形成和公益服务市场的健康有序发展。

四是要注重法人治理结构各部分的搭配与安排，通过决策、执行、监督三大机构的设计，以及有效的分工、制衡与协同，推进决策与权力的分享，保障事业单位法人地位及其功能作用的有效发挥。在具体结构模式上，应赋予事业单位根据其职能、组织运作特点进行大胆探索的权力。无论哪种模式，理事会或管委会作为事业单位的决策权力机构，其人员组成、主要职责、议事规则、决策的执行与监督等如何设计与操作，如何处理好与事业单位主管部门的职责权限分工，都是法人治理结构能否切实发挥作用的关键。在法人治理架构下，事业单位执行层或管理层的人选产生、任命程序、考核激励机制、职责权限及其履行方式等，也应有全面而具体的考虑。监督机构的设计，既可以是专门的监事会，也可以是内部职工参与和外部监督相结合的多种形式。三大机构作用的发挥，不可避免地会冲击到原有的事业单位管理体制和运行机制，冲击到主管部门的角色作用，以及机构编制、组织人事、财政等综合管理部门职权及其具体事权运作方式的调整。因此，事业单位法人治理结构的建设，不仅需要事业单位及其主管部门改革创新，也需要上述部门的改革创新和配套支持，其全面而有效的推进，将在改革事业单位体制机制的同时，有力地促进整个政府公共服务职责履行方式的调整与变革。