从社会管理到社会治理：理念与实践

曹建萍

党的十六届六中全会提出创新社会管理以来，社会各界对社会管理的关注日益升温，不少地方提出社会管理的新举措，成为新形势下社会管理创新的有益尝试。笔者认为，要破除社会管理的难题关键不在于如何对社会进行管理，而是如何让社会达到治理。

一、社会管理与社会治理的区别与联系

对社会管理概念的理解，《中国大百科全书·社会学卷》指出，在市场经济条件下,社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。[1]从这个概念可以看出，社会管理的重点在管，管理的目标是促进社会系统协调运转，管理的主要实施者是政府和社会组织，管理的主要手段是组织、协调、服务、监督和控制五个职能。在当前社会组织还不发达的情况下，社会管理的实际实施者变成了各级政府。

无独有偶，我国学者俞可平教授认为，社会管理是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理。[2]这一定义明确指出当前社会管理的主体是政府。这一方面是由于我国尚未完全从计划经济体制转变为市场经济体制，传统的政府管理职能依然部分存续，这使得在当前的社会管理中还存在官僚化、专权化、隐秘化和低效化的情况；另一方面，社会组织缺乏相应的法律保护，存在很多合理不合法、言顺名不正的情况，到目前为止还没有一部关于社会组织管理的基本法律，使得社会组织的地位得不到官方认可，也造成很多社会组织在社会管理过程中心有余而力不足。由此，本文从客观实际出发，引用俞可平教授给社会管理下的定义来概括当前中国国情下社会管理的含义。该定义不但解读了诸多政府官员对社会管理的理解，而且成为当前社会管理问题的理念根源。一些领导者和管理者把社会管理仅仅理解成“官”对“民”的管理，把人民群众仅仅当成被管理的对象，严重忽视人民群众在社会管理中的主体地位和主动性、积极性的发挥。由此导致“强制型管理”、“高压式管理”等现象，甚至引发社会成员与政府部门的严重对立。[3]

什么是社会治理呢？“治理”的概念兴起于20世纪末，按照联合国全球治理委员会（CDD）的界定，治理是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”[4]，俞可平教授认为社会治理，包括政府对社会的管理和社会公众对社会事务的自治。他认为，社会自治是人民群众对基层公共事务的自我管理，其管理主体是社会组织或民间组织，它是一种非政府行为，是基层民主的重要实现形式。并且，社会管理与社会自治是社会治理的两种基本形式，是一体之两翼。两者相辅相成，不可或缺。片面强调社会管理忽视社会自治，就会造成公共权力过度扩张，损害公民的基本民主权利。反之，片面强调社会自治而忽视社会管理，就会带来社会秩序的失控，影响社会稳定。因此，我们两手都要抓，既要加强社会管理，也要推进社会自治，这样，才能达到国家的长治久安和良好的社会治理局面。

二、中国国情下社会治理的必然性

（一）我国国体和政体的要求

我国宪法第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”也就是说，除了非被依法剥夺公民权，我国公民人人拥有管理国家事务，管理经济和文化事业以及管理社会事务的权力。这就要求政府让权于民，从“大政府，小社会”转变为“小政府，大社会”，突出政府的服务职能，强调社会的自治功能。

（二）市场化与信息化的要求

经过三十多年的改革开放，我国的市场经济体制逐步确立。市场经济体制对政府体制的基本要求是政府小型化、效能化，即要求建立“小政府、大社会”的现代政治体制和社会自治体制。[5]市场经济要求产权的明晰和经济主体的自立，而产权主体的独立和经济主体的自主是个人独立和自由的先决条件。也就是说，市场化为社会自治提供了可能；同时强化社会权利和自治能力，很关键的一条就是积极推动多元市场经济主体的建立，使社会的微观经济活动摆脱行政权力的直接干涉，真正转到市场基础之上。因此，我们说市场化进程对社会自治提出了要求，同时社会自治能力的提升也促进市场经济的发展。市场化和社会自治两者相辅相成，互相促进。

信息化时代的到来，也要求处于转型期的中国政府转变传统的社会管理方式。在传统社会，社会管理者主要是通过信息不对称的方式来实现低成本、高效率的社会管理。然而，在当前信息大爆炸的时代，人们可以通过多种途径获取所需的信息，传统的社会管理模式已经不再适用。这时，管理者与公众之间信息的分配已经比较对称，管理者在信息资源把控方面的优势已经不复存在，试图通过信息的不对称而实现的社会管理遭遇到前所未有的危机。处于场中央的管理者与公众的交锋一触即发，几乎每个管理者都感受到了集体凝视和挑战的压力。在这种情形下，靠政府单方面对社会的管理已经无法继续维持社会的安定团结和良好发展，而需要引入社会自治来构建一个全新的社会治理模式。

（三）执政党纲领和宗旨的要求

中国共产党的党章明确指出，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。可以说中国共产党自诞生以来都是抱着崇高的理想，希望能够全心全意为人民服务，以朴实的作风赢得广大人民群众的支持，通过艰苦卓绝的斗争赢得执政党的地位。在当前新的社会形势下，拥有八千多万党员的中国第一大党，有必要也有义务整治党风，严肃党纪，在新时期彻底改变官僚作风，在做好基础服务的前提下，还权与民，发挥人民群众的智慧，实现人民群众的自治，推进社会治理。

（四）公民社会成长的必然

公民社会，是国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。[6]伴随着市场经济发展的不断深入，人们的个体意识和权利意识普遍觉醒，更加注重自身作为一名中国公民在社会中扮演的角色，众多非政府组织、非营利组织成立并不断壮大，说明我国的公民社会正在茁壮成长。王绍光和何建宇把未登记的组织和免于登记的群众团体都测算在内，估计全国的社会组织是813万家。[7]公民社会的成长，一方面是广大人民群众权利意识的觉醒，另一方面则必然伴随着社会组织的发展壮大。所以，我们可以预期，在不久的将来，社会组织对社会事务的自我管理会越来越多，社会自治的实践也会越推越广，最终形成政府管理和社会自治和谐共存的社会治理新格局。

三、现阶段我国社会治理的有益尝试

十六届三中全会将社会建设和管理放入“五个统筹”之中，使其成为落实科学发展观的必要方面和必然要求。十六届四中全会把加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新作为构建和谐社会的重要内容和必要措施。十六届六中全会进一步强调了创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全社会管理格局。党的十七大重申了要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。这些举措从中央层面推动了社会管理体制的创新。各个地方政府积极响应党中央的号召，陆续出台了加强社会管理和促进社会组织建设的相关文件。

在政府自身的社会管理创新方面，2010年10月，由中央政法委、中央综治委确定了35个市、县作为全国社会管理创新综合试点并召开了综合试点工作推进会，在全国范围内掀起了一场社会管理创新的风潮。紧抓社会管理的主要环节和瓶颈制约，围绕服务民生等重点工作，积极探索建立新的管理体制和运行机制，创造了一大批新的经验和亮点，促使社会管理向管理精细化、服务具体化、平安保障科技化方向转变。

在推动社会组织参与自治方面，根据民政部发布的2011年社会服务发展统计公报，社会组织呈现出良好的发展势头，不管是社会团体，民办非企业单位还是基金会，其数量在过去的一年里都有较为显著的增加。全国范围内社会团体增加了有近一万个，增幅为4.0%，民办非企业单位增加了6000多个，增幅为3.1%，基金会增长最快，增幅达到18.8%，从2010年的2200个增加到2011年的2614个。这一方面离不开党和政府对社会组织建设的重视和支持，另一方面也少不了广大社会成员对社会组织的认可和响应。

在社会自治实践方面，成功的案例有山东省新泰市的平安协会，它总结了相关的实践经验，提出了“人民治安人民办，社会稳定社会管”的管理理念，并在新泰市政府的大力支持下在全市得以推广，逐渐形成了一个自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的社会自治模式。温州的社会组织比较发达，成为社会自治的主力军，不但促进了相关领域的自我管理，提升了本行业、本领域的规范性和合理性，而且影响着政府相关政策的制定，形成了社会自治和政府管理的有机结合。

在当前社会管理创新的大背景下，社会管理逐渐走向社会治理。现阶段社会管理的创新举措越来越多，社会组织的发展也越来越壮大，社会自治的成功案例不断涌现，这为我们消除社会矛盾提供了思路，为建设和谐社会指明了努力方向。在建设和谐社会的道路上，政府一定要认清社会管理的本质，重点不在管，而在于理，理顺社会关系，促进社会自治。因为社会自治在利益协调、诉求表达、矛盾调处和保障每一个公民合法权益方面有着自己独特的功能和魅力。

[1]中国大百科全书.社会学卷1 M2.北京:中国大百科出版社，1991:301-302.

[2]俞可平.更加重视社会自治.人民论坛.2011（ 2）.

[3]包心鉴.我国社会管理面临的困境和体制的创新.理论视野，2011（ 3） .

[4]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系.伦敦:牛津大学出版社，1995:23.

[5]袁祖社、王晶.市场经济与中国特色市民社会自治：社会权利的自主逻辑.内蒙古社会科学（汉文版），2001-9.23卷（ 5）.

[6]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境.中国社会科学，2006（ l） .

[7]王绍光、何建宇.中国式的社团革命:对社团全景图的定量描述.载高丙中等主编.中国公民社会发展蓝皮书2008.北京大学出版社，2008.