精神病人的社区治安防控

陈慧君，王沁荔

(中国人民公安大学治安系，北京100038)

《中华人民共和国精神卫生法》于2012年10月出台，这部法律制度引起了社会各界的广泛重视。根据中国疾病预防控制中心2009年初公布的数据，我国各类精神疾病患者在1亿人以上。另有研究数据显示，我国重性精神病患者人数已超过1600万［1］。据公安部门统计，2010年我国由精神障碍者引发的刑事案件已达6万起，并呈逐年递增趋势。海口精神病人刘亚林杀童案、广东精神病人陈建安弑兄案、四川精神病人廖娟娟杀妹案等等这些血淋淋的案例都从某种程度上说明了公安机关在对精神人的社会危害行为防控能力上的不足。如何对精神病人的社会危害行为进行防控已经成为公安工作亟待解决的一大难题。

一、精神病人社区治安防控的范围

司法部门管辖范畴内的“精神病”的概念主要来源于刑法学上的“精神病”概念，刑法学上使用精神病概念的目的在于说明和解决病人的有关法律能力等问题，

通常的精神司法鉴定是在犯罪行为出现后为了验证主体的刑事责任能力而进行的，而社区治安防控中的“精神病”的概念主要用于帮助公安机关确定哪些人群对于社区的治安秩序有明显或者潜在的危险，两者目的不同，因而范围也有所不同。

目前，公安机关开办的精神病院收治的对象并不完全是刑法学中定义的精神病人。根据《公安部印发〈全国公安机关第一次精神病管治工作会议纪要〉》(公发﹝1988﹞5号)的规定，公安机关管理的精神病管治院收治的对象包括:“(1)有杀人、放火、强奸、爆炸行为的;(2)严重扰乱党政军机关办公秩序和企事业单位生产、工作秩序的;(3)严重扰乱公共秩序、交通秩序，危害公共安全的;(4)当众出丑，有伤风化的;(5)影响社会安定，造成严重后果的。”公安机关在其知晓情况的前提下，多将经过专业医疗机构诊断、有过肇事肇祸史或被认定有着严重肇事肇祸倾向的精神病人作为防控对象，而对于尚无肇事肇祸以及未被公安机关知晓的精神病人，一方面，公安机关尚无有效的获取信息的途径，另一方面，由于尚无明确的法律法规对如何将其纳入重点人口管控或者尚无其他具体的治安防控措施规定，公安机关在实际工作中无法对其进行有效防控或采取其他管理措施。

目前列入公安机关管理范围的仅为肇事肇祸型精神病人，但是精神病人是否肇事肇祸本身是不确定的，如果仅在精神病人肇事肇祸后将其列入管理对象，已经失去了治安防控的意义。因而我国公安机关管辖范围内的“精神病人”应在精神医学中广义“精神病人”定义的基础上融入非医学的考量标准，即将具有精神病发病潜质并有可能对于社会治安造成不良影响的人群纳入精神病人的范畴，也就是将公安机关管辖范围内的“精神病人”定义为“由于生理或心理原因而对社会治安秩序造成或可能造成影响的一切人员”，包括:(1)被医疗机构鉴定为患有精神医学定义的精神疾病，或有精神疾病史的;(2)具有不良性格因素，且行为表现明显的，例如，对某种事物过分偏执、有某种强迫倾向和表现、极端孤僻或暴躁、有施虐或受虐倾向、极端沉溺或执着于某种不良爱好等;(3)遭受过重大打击或心理创伤，拒绝接受心理帮助或经过帮助后无明显效果的。前一类可又被称为“鉴定型精神病人”，后两类可统称为“非鉴定型潜在精神病人”。

二、精神病人社区治安防控的难点

我国公安机关对于精神病人的管理工作现状总体来说不容乐观。基层公安机关在具体的实际工作中，由于存在管理制度不完善、管理对象基数大、防控信息难以共享、警力和经费不足等实际困难，公安机关在管理的过程中困难重重。

(一)管理制度不完善

从个体的角度来说，目前，我国对于精神病人实施管理的主体包括卫生、公安、民政等多个部门，但是其中多数部门并没有建立自身相应的、完善的管理制度，这就导致了自身管理工作的混乱。从整体的角度来说，公安机关对于精神病人的管理工作的出发点在于维护社会治安秩序，但由于管理对象具有特殊性，公安机关在实际工作中需要同卫生、民政、司法等其他多个部门进行沟通和协作，这也必然要求要有完善的规章制度作为框架支撑，而现阶段缺少相应的制度来将多个管理主体的工作进行聚合，这就引发了在管理过程中的诸多问题。

就目前而言，我国对于精神病人的管理所依据的法律规范相对较为分散，且多以原则性法条为主，对于具体的管理对象、管理主体或者实施措施缺乏系统性的陈述。例如，在对肇事肇祸精神病人的强制医疗方面，我国《刑法》第十八条规定“由政府对肇事精神病人进行强制医疗”，但法律却对于在具体实践中到底由哪级政府的哪个行政职能部门实施没有做出明确规定。虽然有的地方法规规定了由公安机关决定肇事精神病人的强制医疗，如《北京市精神卫生条例》第三十一条:“精神疾病患者有危害或者严重威胁公共安全或者他人人身、财产安全的行为的，公安机关可以将其送至精神卫生医疗机构，并及时通知其监护人或者近亲属。”但是在全国范围内，缺少对管理主体的统一规定，这就为尚未制定地方精神卫生条例的地区带来了管理工作的主体不明确的问题，造成管理困难。同样，我国对于管理对象的范围的界定也存在类似的情况，以上两点导致了各主体在管理过程中常常困惑于“是否应该由我来管”和“他是否属于我来管”等问题，管理交叉、管理空白等混乱的现象长期存在，公安机关作为特殊的管理主体，也因此在治安防控工作中遇到了巨大的困难。

(二)防控对象基数大

早在上世纪末，北京安定医院精神疾病司法鉴定科通过对1984年至1996年共13年间的1515例精神病刑事鉴定案分析曾得出结论:在接受刑事被告精神鉴定案的1515例中，患有精神疾病者1248例，约占82%。而这些精神病人所实施的社会危害行为，以侵犯人身、侵犯财产和妨害社会管理秩序三者为主，共占94.1%。而如果精神分裂症患者实施社会危害行为，发生人身伤害事件的可能性将会在50%以上［2］。显然，精神病人的存在不仅仅是当前我国产生重大的公共卫生问题和社会问题的隐患，而且是影响社会治安问题的隐患之一。目前我国仍处于社会转型时期，诱发精神疾病因素不断增多，如生活节奏加快导致的社会普遍心理紧张、期望与实际的落差造成的心理失衡、社会两极分化带来的仇视情绪等等，种种因素使得当前我国精神疾病患者人数不断攀升。中国疾病预防控制中心精神卫生中心2009年初公布的数据显示，我国各类精神疾病患者人数在1亿人以上［3］，但公众对精神疾病的知晓率不足50%，就诊率更低。

(三)防控信息共享困难

我国精神病人的防控目前仍未能建立一个有效的多方信息共享平台，实现关于精神病人相关信息的共享。尤其是在以公安、卫生、民政三方为代表的管理主体之间，缺少固定的、专门的针对精神病患者的信息互通和交流渠道。信息缺失和信息重复现象的大量存在，使得管理工作多呈现出“自扫门前雪”的状态，无法实现信息上的互通有无。这种困境在公安机关对精神病人等重点人口的日常管理中尤为凸显，公安机关作为管理主体，往往是事发之后才去着手了解重点人口的相关信息，工作多处于被动地位。

三、精神病人社区防控工作机制的建立

(一)以社区警务为最终工作依托平台

近年来，随着我国社区警务工作的不断深入发展，社区初步发展成为落实和开展各项警务工作的重要依托平台，尤其是在专群结合工作路线的指导下，各公安机关积极发动社区群众的力量，为公安工作的顺利开展提供了有力的支撑和保障。精神病人的防控工作，本就从属于公安人口管理工作，与辖区内群众的日常生活息息相关，因而将其纳入社区警务工作的范畴，将重心落在以社区为单位的小范围、微单元式结构管理中，可以大大提升对精神病人治安防控工作的可操作性，达到事半功倍的效果。

(二)以维护社会治安秩序为工作目的

对精神病人的治安防控最终应以“防止精神病人肇事肇祸，维护社区治安秩序”为目的，所有的防控措施都是为实现这一最终目的而实施的手段。因此，对精神病人进行防控应始终本着以维护社区治安秩序为目的的原则，注意手段和处置措施程度的合法和适当，特别要将社区警务工作中对于精神病人日常、预防性的一般防控措施与司法程序中对于肇事肇祸事后处理的措施区分开来。前者工作的重点在于预防，因此过程中手段不应过于激烈，社区民警应以沟通、谈话、协作等相对柔和的方式为工作的主要方式，同时也要充分衡量防控措施的有效性和精神病患者的合法权益之间的关系，既要保证防控措施的合法、有效，也要保障管理对象的隐私权、名誉权等合法权益。

(三)以预防精神病人社会危害行为为工作重点

精神病人“肇事肇祸”行为是指不能辨认或者不能控制自己行为而违反《中华人民共和国刑法》以及其他严重危害社会治安的行为［4］。然而，公安机关需要处理和预防的行为不仅包括“鉴定型精神病人”的肇事肇祸行为，也包括“非鉴定型潜在精神病人”其他的危害社会治安秩序的行为。近年来，严重的肇祸精神病人给社会和他人造成的危害已经引起全社会的普遍关注。虽然法律规定了对精神病人的强制医疗等措施，但是多数措施仍旧属于事后补救措施，要达到使精神病人健康恢复，消除其人身危险性，预防犯罪、维护社会治安秩序的目的，公安机关必须在事发之前就采取有效的预防措施，因而公安机关对于精神病人的治安防控措施应通过社区行政管理，将工作的重心放在日常防控上，从而营造安全、和谐的社区生活环境，保障百姓安居乐业。

四、公安机关对精神病人的社区治安防控措施

(一)配备职业医师，建立档案专门管理

虽然社区警务工作的主导为公安机关，但在对精神病人的防控工作中，卫生和民政等其他部门仍是不可或缺的管理力量。在社区配备职业心理医师，其实质是卫生部门管理重心下移，通过在社区建立管理终端资讯室，一方面，进一步实现卫生部门对精神病人的管理工作，另一方面，也与公安机关合作，为社区民警提供专业的指导意见和分析结论，辅助社区民警做好防控工作，使公安机关的防控措施更具科学性和可行性。

应用差分方程求解矩阵幂、行列式及概率等问题是非常有效的，在寻找各量相互之间的递推关系时,若能巧妙地结合数学各分支原有方法和技巧,如矩阵分析理论中的Cayley-Hamilton定理、概率中的全概率公式和等概率事件的转化等,差分方程方法则会变得更加的有效．

针对社区内每个精神病人分别建立个体档案，档案的内容应包括:个人基本信息、主要社会关系、精神病患史或精神病患倾向、肇事肇祸史、目前的治疗状况、用药情况、防控的主要针对措施等。同时在专业医疗机构的建议下，以防控措施为分类标准，对档案进行分类管理。。

在建立档案管理的过程要特别注意:一是在防控主体进行信息共享的过程中要注意对防控对象的个人信息进行保密，严格防止管理者随意将档案内容向与管理无关的人员进行透露，保护其个人隐私;二是要在档案分类的过程中，依公安机关对被记录入档人员实施的不同的防控措施的类别进行分类，例如将需要进行入院治疗的人员归为一类，将无需入院治疗但应由家人协同社区民警进行重点监护的人员归为一类等，这样分类，可使社区基层民警对于自身负责的数个对象实施同一类防控措施，有利于日常具体工作的实施;三是档案内容要定期进行更新，随着精神病患者病情的发展和治疗的进行，公安机关要与卫生部门密切协作，及时更新档案内容，调整防控措施。

(二)多主体联合，建立信息共享机制

在公安实践工作中，对精神病人的管理难点多在于未能事先收集到有关信息，往往在精神病人发生危害社会秩序的行为之后才得知其患病情况，导致公安机关对精神病人的防控工作处于十分被动的境地。因而建立一个固定的、有效的信息共享机制，是实现公安、卫生、民政、司法等多个管理主体之间信息共享的必要手段，尤其应着重利用互联网、数据库等现代电子数据传输与共享平台，将精神病人的档案信息集中起来，建立专门数据信息库，并实现各防控主体数据终端的连通，保障信息能够在第一时间相互传递并得到共享。这样做一方面可以使公安机关及时了解社区内精神病人的人员数量等相关信息，由“被动处置”变为“主动预防”，有利于对精神病人在其发生危害社会治安秩序的行为前就采取因人而异、具有极强针对性的防控措施;另一方面，在一旦发生精神病人危害社会治安秩序的事件时，通过研判档案信息可为事件的现场及后期处置提供可靠的参考意见，使相关各方完善事后处理的各个环节。

(三)防控融入日常，以“防”为着力点

公安机关对精神病人的防控的最终目的在于“防止危害社会秩序的行为发生，维护社区治安秩序”，因而工作的重心应在于对危害社会秩序的行为的预防。预防工作主要包含“信息收集”、“措施制定”和“措施实施”三个部分。由于前文已经对“信息收集”工作进行了相应的阐述，此处不再赘述。下面就“措施制定”和“措施实施”的具体方法作以分析。

首先，制定具有针对性的防控措施。针对不同类型的精神病人，应制定不同的防控措施，具体措施如下:(1)对于精神病特征较为明显，肇事肇祸或其他社会危害倾向较为严重，但尚未主动就医的精神病人，公安机关应积极劝说其本人或家属使其就医接受治疗，同时由公安机关、联防队员等社区力量为领导，患者家属为主体，对其日常行动进行重点监护，防止其发生危害社会治安秩序的行为。(2)对于已经过卫生机构鉴定且主动接受治疗的精神病人，公安机关应邀请社区专业医师对其家属进行指导，并定期了解其病情的发展和接受治疗的情况，与其家属建立畅通的沟通渠道，一旦遇有突发状况，家属和警方可以及时沟通;对于其中部分虽正在接受治疗，但仍有严重肇事肇祸倾向的精神病人，公安机关应尽量劝说其进行住院治疗，接受专业机构的监护和看管，防止肇事肇祸行为的发生;对于已经治疗痊愈的精神病人，公安机关应和专业医师一同与其本人、家属进行定期沟通，防止其病情的反复。(3)对于未经过医疗机构鉴定，没有明显精神病症状，但在日常生活中有较为偏执或其他异于常态反应的行为的人员，社区民警可采取深入走访、谈话沟通的方式，主动了解其生理、心理特点，在征得其本人或家属同意的情况下，可以让其接受专业医师的心理辅导。

其次，结合社区实际采取实施措施。由于当今社会环境中存在着对于精神病人或者心理疾病患者的歧视的观念，部分精神病人往往会刻意隐瞒自身病情、消极对待治疗，甚至拒不接受治疗。公安机关要充分收集社区精神病人的信息，应从以下两方面入手:(1)摆正自身心态，鼓励积极治疗。首先社区民警应该摆正自身对待精神病人的心态，用平等的、友善的态度与之沟通、相处，言明其中利害关系，使其充分理解病情对于自身的损害以及对于其自身、家庭和周围人员存在的潜在安全威胁，劝导其正视自身病情，鼓励其积极参与治疗。(2)教育社区成员，营造友好环境。为了使精神病患者能在相对宽容、和谐的社区环境中生活，以利于其治疗恢复，社区民警作为社区管理者，应联合卫生、民政等多方主体，对社区居民进行科学宣传教育，使广大社区成员科学理解精神病现象，以友好、宽容的心态对待社区内的精神病患者和他们的家属，主动帮助他们，营造和谐的社区气氛。

(四)构建“群专结合”的防控制度，实现群防群治

1.行政力量防控点

主要是以社区警务室和街道办为代表的政府行政力量。因为防控的最终目的是维护社区社会治安秩序，所以公安机关社区民警在防控工作中承担着主要的作用，其主要负责其他各点的组织、牵头工作，针对防控对象制定不同的防控措施、具体布置措施实施等工作，是防控工作的核心和领导力量。同时，民政部门由于其具有与群众接触多、对社区成员情况较为了解等特点，也应成为防控工作的主要力量之一，负责社区成员基本情况信息的收集和整理，为防控工作提供信息基础。

2.卫生力量防控点

主要以社区卫生机构和专业心理医师为代表。卫生机构在防控工作中主要承担着“事前提供专业意见”和“事后紧急情况处置”两大任务。“事前提供专业意见”主要包括前期信息收集，档案建立、管理工作以及在公安机关制定、实施防控措施的过程中，针对不同精神病人提供具有专业指导性意见，为公安机关防控措施的制定和实施提供科学的、医学上的依据。“事后紧急情况处置”主要指一旦社区中有精神病人发生肇事肇祸行为，卫生防控点的成员应在第一时间获得信息，并及时采取相应措施，这同时也要求卫生力量防控点在通信及专业药品、器具储备等方面必须具备完善的管理制度和紧急处置预案，以便在事发处置时可以做到迅速、有效。

3.群众联防反馈点

群众力量作为维护社区治安的最基本、最直接的力量，应该充分发挥其在社区生活中的普遍、多数的优势特点，以社区中的联防岗亭、商业店面为代表，建立信息反馈点，由公安机关筛选其中具有代表性的岗亭、商户，与之建立信息沟通与反馈渠道，其在日常生活中如果发现社区中出现具有严重肇事肇祸倾向的精神病人有危害社区治安秩序的行为、倾向或病发无人看护等其他特殊情况时，及时与公安机关取得联系，便于公安机关在第一时间获得信息，采取措施。例如，重度精神病人居住楼下的联防岗亭、商业报亭在发现某重度精神病人处于无人看护的状态，或者社区中的危险物品销售点发现有肇事肇祸史的精神病人购买危险物品或管制刀具等，此时被公安机关选为信息反馈点的商户或岗亭应及时与社区民警以及患者家属取得联系，以有效防止精神病人肇事肇祸行为的发生。

4.患者家庭监护点

患者所在的家庭是对其进行看护和辅助治疗的“第一线”，它们也最了解患者的病情特征，所以，患者家庭的监护工作对于精神病患者人群的社区治安防控有着重要意义。因此，公安机关应该引导患者家庭做好以下几方面的工作:积极帮助患者就医治疗，对卫生、公安等部门如实述说患者病情，配合治疗;接受专业医师的监护指导，采取科学的监护方式;定期与卫生、公安等部门进行沟通，提供治疗进程信息，配合公安机关的档案更新工作和管理工作;确保通讯通畅，遇有突发情况能够及时反映给公安机关。

(五)固化防控制度，制定应急处置方案

由于精神病患者的行为具有不确定性，看护偶有疏漏，便会引发诸多突发情况，因此，公安机关应联合卫生、民政、群众及患者家庭，设计制定一套完整的应急处置方案，并使之成为固定的、常态化的日常管理制度。

首先，从社区防控角度制定方案内容。制定应急处置方案的主体应为公安机关，由各社区民警具体落实。方案的制定应根据各社区精神病人的数量、类型、分布等不同情况因区而异，同时也要积极征求专业卫生部门和患者家庭的意见，着重确保方案在合法、合理前提下的可行性。方案应从社区治安防控的角度出发，具体应包括:“突发情况的获知途径”、“情况信息的总汇和即时共享”、“各主体的主要应急处置措施”、“现场情况发布与媒体应对”、“应急处置所需物品的取用和管理”、“处置情况的汇报和总结”等六个方面。

其次，公安机关负责实施、监督方案执行。公安机关作为实施、监督方案执行的主体，按照事先制定的计划，可在社区设立固定的事件处置指挥中心，负责突发情况现场的指挥、工作布置和各部门的沟通联络，以保障各执行主体在处置突发情况时能够做到机动、灵活。

再次，定期组织方案演练和预演。在条件允许的情况下，公安机关可以组织方案的各个参与主体定期进行预演练习，尤其应该特别注意鼓励广大社区群众积极参与到方案的预演中，发动群众力量，使各部门和社区群众熟悉方案执行的各个环节，从而当突发情况发生时，可以做到处置有序、有条不紊。

最后，根据实际需要，及时更新方案。公安机关应根据方案在演练中暴露出来的问题以及在实际工作中出现的新情况，结合实际，听取专业人员和广大社区群众的建议，及时对方案加以调整和更新，保证方案具有最大的科学性和可行性。

综上所述，随着我国社区警务工作的不断深入，社区将成为精神病人治安防控工作落实的最微单元，公安机关应进一步明确在社区治安防控中对精神病人的防控范围，始终坚持以肇事肇祸及其他危害社会治安秩序行为的预防为主，深入社区，联系群众，联合卫生、民政等部门，实现信息共享，建立应急制度，形成完善的日常性管理工作制度，达到维护社会治安秩序的目的。

［1］我国重性精神病人超1600万 大多数家庭一贫如洗［EB/OL］.http://news.sohu.com/20100529/n272419 325.shtml，2010 －05 －29/2012 －11 －01.

［2］陈泽伟.化解精神病患肇事之痛［J］.瞭望，2010，(22):47－48.

［3］我们的病人——中国精神病患者报告［EB/OL］.http://news.hexun.com/2011 － 07 － 18/131542258_1.html，2011－07－18/2012－11－01.

［4］陈晨.上海杨浦区肇事肇祸精神疾病患者的临床特征及相关因素［J］.上海精神医学，2008，(6):24 －26.