我国体育行政权力阳光运行机制研究

朱江华，崔德霞

中共中央总书记胡锦涛在中共十七大上明确指出，要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”［1］。行政权力的阳光运行，就是通过适当方式向人民群众公开权力行使的主体、内容、程序、规则和结果等信息，不断提高权力行使的透明度和公信力。纵观行政管理发展史，凡是高效、廉洁、法治的政府，都必须是公开、透明的政府，都是在阳光下运作的政府。行政权力的公开透明运行，对于保护公众的知情权、监督权和参与权，促进行政机关正确履行自身职责，切实转变作风，进而营造公平、公正的发展环境都有十分重要的现实意义。因此，以公开透明为原则、以制度为核心、以监督为保障，着力建设“体育行政权力阳光运行机制”是市场经济背景下进一步发展我国大众体育事业的现实需要，对深入推进我国体育事业的发展具有十分重要的意义。

1 概念界定

1.1 体育行政权力概念界定

行政权力是政治权力的一种，是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力，是政府行政活动的一种必要条件。赵炳璞将体育行政定义为国家或地方以及部门的体育组织活动和体育管理活动［2］。借鉴此定义，结合行政权力的基本特性，我们将体育行政权力界定为国家或地方以及部门的体育组织和管理活动中，各级体育行政部门贯彻国家意志、实现既定管理目标的一种强制性能力。

1.2 体育行政权力运行机制概念界定

行政权力的运行机制是指在各级政府组织推行国家事务和政务、管理社会公共事务的过程中，不同部门与层级之间在政策制定权与资源支配权、法律或政策解释权、执法权和行政事务管理权归属等方面权力的划分或权限范围，以及在权力运行过程中的组合、配套、相互协调与相互制约的关系和结构，它是国家政治体制与行政体制的重要组成部分［3］。由此可知，体育行政权力运行机制是关于体育行政权力运作和行使的一套具体程序和一种基本制度。

2 现阶段我国体育行政权力运行状况

随着社会主义市场经济的逐步建立与完善，我国体育事业取得了突飞猛进的发展。体育市场广阔的发展前景被各方充分肯定，相应的体育行政管理体制不断健全。但是，一方面当前体育行政仍然受计划经济旧的制度范式影响，另一方面新的体育市场主体如雨后春笋般涌现，体育行政改革和创新步伐难以跟上日新月异的形势，使得体育行政权力在运行过程中还存在着缺乏有效监督、法律制度不健全、权力运作流程混乱和权力主体利益纠葛容易滋生腐败等问题。存在的这些问题严重制约着体育市场的健康发展及我国体育事业的改革与突破。

2.1 体育行政权力越位，管办不分

当前我国正处于市场经济逐渐取代计划经济并趋于完善的阶段，但是由于长期受计划经济影响，一些管理体制上还残存着旧的制度、范式。政府职能与市场功能不分，导致出现权力“越位”等现象，政府组织与企业组织、社会中介组织、事业组织权责不清等矛盾日益凸现。在社会主义市场经济体制下，体育管理部门应当行使体育行政权力，对体育活动进行组织和管理。与其他社会事业部门一样，当前我国体育管理部门具有双重身份:一方面代表国家行使管理和维持市场秩序以及裁决市场参与者之间的争议等权力，此时体育部门是管理主体;另一方面它又以国家财产所有者代表的身份参与市场投资、市场经营及商业活动，此时它又属于生产经营主体。体育管理部门既管体育又办体育，管办不分带来的直接后果是政府部门直接参与市场经济，违反市场经济规律，容易形成市场垄断或混乱，同时也成为行政权力谋私和滋生腐败的温床。

2.2 权力运作流程混乱，效率不高

在计划经济体制下，体育管理部门职能交叉。同一项目的办理需要两个甚至多个部门审批。职能划分不明晰、多头领导使体育行政过程复杂化，直接造成体育权力运作流程混乱。此外，在新的经济体制下，涌现出了一批新的体育市场主体，如社会(集体或私人)投资兴办的体育俱乐部。这一类新的市场主体及其所进行的市场行为成为体育行政领域新的管理对象，但是旧的管理体制明显存在桎梏，管理对象的复杂化使得管理难以统一，权力运作流程愈加混乱，没有章法。因此迫切要求体育管理部门明确部门职能和权力范围，规范权力运作流程。

2.3 权力主体利益纠葛，滋生腐败

在社会主义市场经济发展不成熟的情况下，社会上滋生了一批拜金主义者，他们受资本主义价值观念的影响，追求利益最大化，甚至在一些国家行政工作人员中，也形成了消极腐朽的人生观、价值观。体育行政领域主体复杂，既包括体育工作者、运动员，又包括一些单纯的经济主体。随着体育市场广阔的潜力不断被挖掘出来，这些主体之间必然产生千丝万缕的利益纠葛。一方面是体育竞赛职业俱乐部十分重视比赛成绩同时又有能力为之付出巨额钱财;另一方面是部分国家公务员、裁判员与运动员生活在同一经济环境中而收入差别极大，不可避免地使一些职业道德不坚定的人走上行贿受贿的道路，增大了权力寻租的机会成本。体育腐败现象自然产生，且极易形成“群体共犯”的现象［5］。

2.4 权力行使缺乏制约，监督虚泛

公共权力必须被监督，这是毋庸置疑的结论。当前，体育行政权力的运行还缺乏有效的监督机制，主要呈现出两个方面的特点:一是体育行政权力监督功能“虚”。监督，归根结底是一种特殊的权力制约关系，是委托权对受委托权的监察和督促。这是监督的本质。但是在实际行政权力运行过程中，监督主体缺乏实质性的监督权力，仅仅有个口号，起不到实质性的约束和监督作用。如在公共体育行政领域，群众对于体育腐败现象的监督权力就很难落到实处;二是体育行政权力监督主体和监督方式的“泛”。随着大众体育的发展，各种监督组织层出不穷，体育反腐、打假花样繁多。但是“泛化”监督的效果是微弱的，极易导致监督主体缺位、责任主体不明［6］。

2.5 管理制度不够健全，法制缺失

管理制度法规不够健全、法制缺失是影响我国体育行政权力运行机制建立和完善的核心问题。当前我国体育领域缺乏完善的制度、相关体育法规也较少。现有法规除了以《体育法》、《宪法》的相关条文为基础外，行业管理规范、制度条例多为行政法范畴，处罚力度十分有限。对民事、刑事法规中的相关法律条款应用尚不广泛。法制不健全为体育腐败的产生提供了空间;缺乏对体育行政权力的有效监督，使得体育行政权力的行使无法可依，无章可循，缺乏制度保障。

3 构建阳光的体育行政权力运行机制

行政权力运行机制是关于国家公共权力运作和行使的一套具体程序和一种基本制度。行政权力运行机制是否完善，是否科学和规范，直接关系到行政权力行使的实际效果。党的十六大报告高度关注权力的制约和监督问题，要求建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，以保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益［7］。党的十七大又进一步提出“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。既提出建立权力运行机制的问题，又进一步为解决行政权力运行机制中存在的问题明确了基本方向和要求。因此，在体育行政领域构建阳光的权力运行机制，不仅是响应党和国家廉政建设的要求，而且符合体育事业发展的现实需求。

3.1 权力结构合理化

合理的权力结构，既能保证各部门相互协调地发挥功能，又能保证各部门相互制约和监督，使权力在规定的时间内达到预期目的，各权力主体处于相互平衡的和谐状态。合理的权力结构要求科学界定各权力主体的职能和作用范围，明确权力边界。既彼此独立，各司其职，又相互支持，密切配合，减少权力的摩擦成本，控制越权行为［8］。合理划分体育管理部门的权力范围，细化部门职能分工，进一步明确体育行政部门的职责权限，尤其是对各部门交叉领域的权力要明确划分与界定，以改变体育行政权力越位、错位现象，避免权力的重复行使和体育行政权力的不作为。针对体育行政权力越位、管办不分的问题，要逐步将体育管理部门的市场主体角色分离出来，回归其管理者的本位。

3.2 行政信息网络化

信息时代，网络是体育行政权力阳光运作的公开平台。权力公开的目的是更好地为民服务，而网络无疑成为信息时代权力公开的最便捷最发达的平台。网络不仅方便群众获取信息，而且能降低权力信息的获取成本。构建体育行政信息的网络平台首先需要体育行政权力运行“全上网”;将过去纸质方式运行的所有要素全部电子化，各流程环节上的工作人员均在网上审阅材料、填写意见、制作文书、作出决定;每个环节、每个岗位、每个工作人员操作时间和内容均由计算机记录在案，全程留痕，不可逆转;初步构建体育行政权力阳光系统数据库，形成权力事项库、权力运行库、权力结果库、权力监察库。实现体育项目运行过程、运行结果网上公开和可查可控。此外，采用公开栏、电子触摸屏、办事指南、政务刊物等传统公开模式，使群众及时、方便、充分地获取各类体育行政信息。

3.3 运行程序规范化

阳光的权力运行机制应对权力运行的全过程制定出规范的运行程序和明确的工作规则。只有将权力流程“固化”，才能保障权力运行的理性化和高效能，保障权力运行的公正、公开、透明，并进一步保证公民对行政事务的知情权和广泛参与。实现体育行政权力流程的“固化”，首先要对体育行政权力进行全面清理核对，按照行政权力分类、权力编码、权力名称等项目编制职权目录;其次要按照工作运作程序、环节、期限等要求，编制权力运行流程图，使每项权力都有唯一的“身份”，实现权力固化、流程清晰、权责明确。

3.4 权力制约效能化

权力制约主要是指对权力运行的监督、控制活动，它关系到权力运行的效率和组织目标的实现。对体育行政权力运作的监督主体主要包括两个方面:一是体育行政权力之间的相互监督及上级体育主管部门对下级体育主管部门的审查、监督;另一部分是社会力量对国家体育行政权力的监督，或者说非体育行政权力对国家权力的监督，既包括普通大众对体育行政权力运作的监督，也包括运动员、教练员、媒体等市场主体对体育行政权力运作的监督。对体育行政权力运作的监督是构建阳光体育行政权力运行机制的基本保障。只有建立起完善的监督体系，才能确保体育行政权力公平、公正的行使。要加强对体育行政权力的制约，重点是解决当前权力监督虚泛的问题。监督主体尤其是社会监督主体过于宽泛，不具有实质意义上能对被监督对象产生制约力的监督权力。这就要求体育管理部门制定一套相关的法律制度，以保障群众监督权力的行使，完善社会公示制度和社会听证制度，使群众的意见与检举能尽快地反映到行政部门，真正实现权力制约效能化。

3.5 制度保障完善化

完善的制度是我国体育行政权力阳光运作的核心保障;完善的制度要求体育行政规则制度职责定位明确、办事程序清楚，体育行政权力的运行要限定在法律的框架内［9］;完善的制度是体育行政权力机制运转协调、廉洁高效的前提，也是权力结构合理化、行政信息网络化、运行程序规范化、权力制约效能化的基础。只有通过健全的法律制度，合理划分各级体育管理部门的职能，明确权责，规范权力运作流程，才能使各级体育部门按照法定权限和程序行使权力，最终保障权力运行的高效、透明。完善的制度设计是一种具有创新性和实践性的理性行为。在对体育行政权力运行机制进行制度设计时要注意两个方面:一是要重点做好制度的量化细化。把比较原则的制度具体化，对体育行政权力运用的步骤、方式、运作次序、时限等作出明确的规范，使权力运行依预定的时序、方法、步骤合法运作，权力行使有理有据，而不会被恶意曲解;二是要特别注意审时度势。在当前经济社会飞速发展的背景下，体育领域的发展形势也是日新月异，对其进行制度设计时要强调量体裁衣，尤其是对新涌现的体育主体及其市场行为要深入研究其特点及发展规律，制定具有战略性与前瞻性的体育行政制度。

4 结语

成功举办北京奥运会、残奥会，标志着我国体育事业完成了成为体育大国的历史任务，开始进入建设体育强国的新时期。现阶段的体育行政管理体制，已经不能完全适应新的体育事业的发展，出现了一些深层次的矛盾和问题，关于体育行政的讨论也越来越受到政府和学界的关注。只有构建一套适合我国国情的体育行政权力阳光运行机制，探寻体育行政管理科学发展的路径，才能够促进我国体育事业的全面和谐发展。

［1］ 胡 锦涛.胡锦涛在党的十七大上的报告［EB/OL］.http://www.chinanews.com/gn/news/2007/10-15/1049125.shtml，2007(10).

［2］ 赵炳璞.体育行政监察职能作用浅论［Z］.监察部驻国家体委监察局，1994(5).

［3］ 申全进.对我国体育管理体制行政改革的探讨［D］.上海:上海交通大学，2009.

［4］ 徐峰.我国体育腐败现象的成因与对策［J］.沂州师范学院学报，2011(10).

［5］ 王冰.关于我国体育行政改革的研究综述［J］.社会科学学科研究，2011(8).

［6］ 颜佳华.行政权力运行监控机制的架构设计与路径选择［J］.湖南财政经济学院学报，2011(2).

［7］ 陈金龙.结构合理、配置科学、程序严密、制约有效——建构完善的政治权力运行机制［N］.南方日报，2002-12-25(10).

［8］ 于善旭，阎成栋.体育行政执法的权力来源与范围［J］.天津体育学院学报，2003(8).

［9］ 曹可强.服务型政府建设背景下我国体育行政部门职能的转变［J］.上海体育学院学报，2011(1).