中国现代化进程中的政府危机预警能力建设

岳 奇

(中南财经政法大学， 湖北 武汉 430223)

近年来，保持经济高速发展、加快推进现代化成为了我国发展目标最为重要的一个环节。为了在提升经济发展的过程中也提升国际声誉和竞争力，我国制定了多种战略方针，也取得了相当的成绩。但是，在此过程中出现的各类危机性事件，我国并没有形成完整的应对策略。如在2008年发生的汶川大地震、瓮安“6·28” 事件、“11·15”上海大火以及“6·11”增城聚众滋事事件等等，这些事件在某些程度上显现出来我国应对危机事件仍存在诸多问题，这些问题阻碍了对危机事件的及时有效处理，不利于政府及时有效的发挥预警能力。回望我国政府应对危机事件所具备的能力，提高其预警能力是现代化进程中我国政府的必然选择。

一、问题的提出

自20世纪90年代以来,我国进入现代化进程的快速发展时期，为了更好地与世界接轨，我国不断从国外引进一些新思想、新模式，这些新思想、新模式为我国现代化进程的发展带来了巨大的机遇，但随之而来的还有一些危机和挑战，再加上我国固有的一些矛盾和问题，致使我国在现代化进程中社会问题频发。特别是近几年来，随着我国经济的高速发展, 社会的不确定因素也逐渐增多,危机正逐渐成为我国现代化进程中的一种伴生“常态”。 特别是一些重大突发事件, 其发生后对社会带来的负面影响十分巨大, 甚至可能威胁到政治和社会的稳定。英国危机管理专家迈克尔.里杰斯特有句名言:预防是解决危机的最好方法。②由此可见，危机预警成为危机管理取得成功的不容回避的选择，这给政府对公共危机事件的预警管理提出了挑战，引发了我们对政府危机预警能力建设的思索。

二、中国现代化进程中政府危机预警的困境及原因分析

(一)传统组织体制阻碍了政府预警能力的有效发挥

长期以来，我国政府组织都是一种等级森严的层级制，权力高度集中在上级政府，通过各级政府组织层层传递，形成了上下级政府之间的信息传递和流通。这种科层制的结构，虽然在一定情况下保证了政令的畅通，有利于信息的上通下达。但是危机事件上升为公共危机事件的时候，层级节制的组织体制阻碍了政府对危机的预警发布。首先，传统组织体制可能会导致信息传递的变形。由于过多的政府层级，下级政府在危机事件的处理过程中，需要及时向上级政府汇报。但出于对危机事件涉及的范围和影响等因素的考虑，涉及到下级政府政务状况的一些信息，并不一定是对初始信息的还原。同样，上级政府的政策和指示在层层传递的过程中，受到信息传递者的认知水平、知识结构、责任意识等因素的制约，信息可能会出现变形。其次，在科层制的组织结构中，危机信息的传递是从基层往上一层一层的递进的，最后到达组织领导最顶层，多层次的传递渠道阻碍了信息的真实性。即便是信息传递没有出现偏差，层层传递的科层制，在很大程度是对人力的浪费、时间的拖延，甚至会严重影响危机事件的处理效率。这些都不利于政府组织在危机状态下快速、准确地做出预警，影响其危机预警能力的发挥。最后，传统组织体制决定了信息的传递渠道单一。一方面，上级政府信息的来源只能通过层层的汇报和反应，渠道既单一又被动，缺乏信息的敏锐性。另一方面，单位作为国家行政组织的延伸，在国家对单位的强有力控制下，实现了对个人的控制。但现有体制中，社会呈现多元化，国家对单位、单位对个人的影响和控制逐步降低。原有的控制力体系弊端逐渐显现，新的控制力量尚未有效整合，政府对危机的处理能力大大弱化。

(二)政府危机预警保障机制尚未健全

1．绩效考核制度影响政府预警能力发挥

我国对公务员的测评，虽然以“德、能、勤、绩、廉”为标杆，但考核维度较为粗泛，“政绩至上”的观念仍然存在于诸多干部队伍之中。在实际的绩效考核制度中，大多重业绩、重结果、轻过程，考核标准缺乏一定的科学性。事实上，社会安定、经济发展、环境保护等都是考核政府官员的指标, 而升迁又是现有政治制度的主要通道以及激励的主要表现形式, 政府官员的升迁高度直接取决于政绩, 那么为了确保政绩, 官员们就有了压制不利信息，甚至完全掩盖不利事实的动机，以至于扭曲危机信息的传输过程，更谈不上危机预警了，这些思想和行为都大大抑制了政府危机管理预警能力的建设。

2．信息公开制度有待完善

传统的观念当中，“报喜不报忧”是我国大多数官员处理信息的方式方法。尤其在危机发生发展具有极大可能性的状态下，部分官员为了维护自己的政绩形象，刻意压制和隐瞒危机的信息，阻碍信息传播的正常渠道。这种行为，极易导致信息渠道的阻塞，造成信息接收的不对称，延误危机处理的最佳时机。非典初期对病症的刻意隐瞒，造成的恶果值得深思。一些地方的政府机关，缺乏与民众的正常沟通渠道，缺乏信息公开的正常程序，担心信息的公开会导致更大范围内的危机等，在某种程度上，阻碍了政府与社会力量共同应对危机的道路。除此之外，政府与媒体信息的不对称，也会引发不必要的危机衍生症。我国正处在社会变革时期，各类危机事件是媒体报道经常涉及的话题，如若作为大众媒体都无法得知并发布相关信息，社会公众舆论很可能会处于混沌无序的状态，产生不必要的冲突和麻烦。

3.问责制度不完善

行政问责制度，是指任何国家机关及其工作人员，在行使公共权力的时候，如果违反相关法律或职务要求，必须承担相应的法律责任和失职责任，即具有可问责性。目前我国的行政问责制度还不完善，还在建设中。大部分政府官员都很害怕危机的发生，他们认为危机总是意味着一种不好的消息。③当危机发生时,一些政府官员存在这样的一个不良观念：做得越多就错得越多。如果政府官员履行职务越不积极，他本人就越安全；履行职务越积极，他面临的风险就越大。那么慑于这种责任的威胁，政府官员就会消极怠工，不去积极做出危机预警，最终难免会出现由于政府官员不干预或不当干预所引发的公共危机。而问责制度的不完善，更是为部分官员怠工、不作为提供了逃避责任的理由。除此之外，被问责官员的复出机制的欠缺，也为政府危机预警和处理能力的提升埋下了隐患。

(三)危机预警权力的法律规范不完善

西方学者认为，政府在公共目的背后隐藏着对自身利益的追求，这一特性称为政府的自利性。卢梭认为，在公共政策运行中，实际存在三种不同的意志，首先是个别意志，它主要是指个人的特殊利益；其次是团体行政官员的意志；第三是公意，即广大人民群众的意志。在实际运作中，这三种性质不同的意志往往与社会秩序所要求的直接相反，即：个别意志总是凌驾于其他两种意志之上，其次是团体行政官员的意志，最后才是广大人民群众的意志。④

在危机状态下，由于情况紧急，政府预警部门需要充分利用集中的权力资源，对危机做一个初步判断，在此过程中很难顾虑到公意或全体成员的意志。因此，政府权力很容易在此情况下成扩大趋势，出现权力过大。面对这样的情况，法律就需要作出应有的规范，以规避权力过大可能产生的风险，合理规范危机处理中的自由裁量权，防止政府在处理危机事件中侵犯公民合法权利、以权谋私，防止危机的升级和新的危机事件的发生。当前，我国尚未建立起完善的法律法规，以规范危机处理中的政府运行，因而也不利于对危机作出及时合情的预警。

(四)危机预警主体面临巨大考验

危机具有突发性、紧急性、非常规性等特点，当危机事件发生时，政府官员必须做出快速的判断和决策，这些判断和决策对于危机事件处理的成败具有直接的影响，是对政府官员各方面素质的巨大考验。因此，政府官员的综合素质就显得非常重要。从我国政府近些年在危机事件中的表现来看，问题主要体现在以下几个方面：

1．决策者综合素质有待提高

首先，部分危机预警的决策者和管理者缺乏一定的危机意识，而危机意识恰恰是公共危机预警的起点。⑤从我国政府官员在近些年的危机事件中的表现来看，政府官员的危机意识比较淡薄,对一些新形式的危机，如网络危机掉以轻心；对一些潜在的危机认识不深入，缺乏敏锐性；还有一些政府官员目光短浅，不懂得“未雨绸缪”的道理，没有准备必要的危机预防设备，为危机的发生埋下了隐患，使政府处于被动的局面。其次，部分危机预警管理者缺乏责任意识。作为公共危机管理的主体, 政府在危机预警中承担着不可推卸的责任。缺乏责任意识，会使政府官员在危机来临时不去认真地对待和处理危机。在实际中，一部分危机事件如果在发展初期就得到重视，是可以及时被控制的，譬如，“瓮安事件”、 增城聚众滋事事件等。然而就是因为政府官员缺乏责任意识，面对危机不是及早应对，而是隐瞒真实信息传递，最后造成了无法挽回的损失和后果。最后，部分危机预警管理者知识面较为狭窄。当今社会危机种类繁多、性质不一，政府官员必须具备丰富多样的理论知识，才能在各类危机事件中快速反应、大胆预警、从容应对。政府官员不但要具备人文社会类的综合性的理论知识，还需要在应对危机中不断积累经验教训，具备这些丰富的知识和经验可以为政府官员在危机状态下妥善应对赢得时间。⑥近年来，虽然我国对于政府官员提出了更高的学历要求，但从整体来看，复合型、综合型、高技能的人才比例偏低，政府官员的知识面普遍还是比较窄，有待于进一步提高。

2．危机预警管理机构存在一定缺陷

我国政府在危机预警管理的过程中，暂时还没有建立起专门的危机管理机构，危机管理并没有上升到日常管理工作的范畴之中。我国现行的危机预警管理制度中，管理机构及其工作人员往往临时组织和抽调，管理的随意性大于管理的制度化程度。这种随意性的管理机构存在方式，不仅不利于预警管理经验的保留，在某种程度上也增加了预警管理的成本。即使是已经形成的部分预警部门，仍有较强的部门归属倾向，缺乏横向的管理和沟通。职能交叉现象严重，缺乏横向的管理协调，不利于社会资源的整合，不利于政府各职能部门间形成预警应对。这种各司其职的行为方式，由于缺乏资源共享的平台，很容易造成信息的分割，不利于形成各职能部门间的应急联动。

三、加强中国政府危机预警能力建设的基本构想

(一)重塑政府危机管理组织体系

1.改革组织体制，促进分权

科层制组织形势下，政府形成一个严密且多等级的体系，这样的体系严重影响了政府处理危机事件的及时性。所以，对传统的科层制组织形态进行改革是极为必要的，而扁平、分权的组织形态无疑是最佳的选择。通过扩大管理的幅度、减少过多的管理层次，实现组织向扁平结构稳步转化，有利于提高政府组织应对危机事件的能动性。⑦这种扁平结构的组织对内外部环境具有更为敏锐的感知能力，能够及时根据周围环境做出判断和反应，从而达到政府对危机事件的预警。当代高速发展的互联网络和不断完善的通讯技术为把组织改革成为扁平化结构，实现权力的分化提供了有力的工具。

2．建立统一协调机制,提高政府的预警能力

在中国的现代化进程中，人员流动性大大增加，政府对社会的控制逐渐放松。基于这个背景，政府很难在其固有的层级节制的科层制体制下对危机事件进行有效的控制和管理。尤其是在当今环境更为复杂和瞬息万变的时代，单纯依靠政府本身的力量是很难有效地应对危机的，只有统一领导,分级响应,社会各界和各部门统一协调,才能使预警工作顺利、有效地进行，进而成功地应对危机。所以，政府需要不断地完善法律制度，通过法律法规的制度性推动社会组织的完善，实现组织之间的协调运作，建立统一协调机制，形成一个上下联动、内外协调的危机应对组织网络。

(二)完善政府危机预警保障机制

1．将行政问责制度纳入政府官员的绩效考核评估体系中

权责对等是“行政问责”的一个基本原则，也就是说政府官员在接受权力的同时, 也就接受了责任。只有明确责任，才能促使政府官员真正将预警工作落实到位。⑧为了确保行政问责制度的有效运作，可以将行政问责制度纳入到政府官员的绩效考核评估体系中来，依据在法律法规中规定的政府官员的职责和权限对其在公共危机管理过程中的各项工作做全面的考核，再根据考核结果推动政府公共危机管理效能的不断提升。除此之外，落实被问责官员的复出机制。只有建立从进到出这一系列完善的问责制度，才能够使问责制度真正起到应有的法律效力，有利于打造“阳光政府”，增加公民对政府的信任，提高政府的公信力，是增强政府危机预警管理创新能力的重要举措。

2.强化危机预警中的信息管理

信息管理是危机预警的前提条件，对信息的监测和发布构成了信息管理的重要环节。首先，要加强对信息的监管。政府对危机预警的信息管理，应涵盖对危机信息的搜集和处理。危机预警监管体系中的信息系统通过对预警信息的搜集和处理，来填补监管漏洞。同时，专业的信息管理机构，能对传递的信息进行合理和科学的分析，便于政府及时对信息的使用和评价。其次，对危机信息进行合理的判断。预警的前提是对危机信息的成功判断。建立危机信息判断机制，在完善信息监测网络的基础上，研究危机事件面临的环境要素和风险特点，通过对自然条件、人文环境的正确分析、提炼，发掘危机产生的深层次原因，便于及时发出预警，帮助危机处理主体第一时间采取措施。最后，畅通信息传递渠道。危机信息在经过处理之后，必须通过一定的渠道才能够快速的得以发布。各地政府要建立以正式信息传送渠道为主、非正式信息输送渠道为辅的模式，有效的实现各职能部门横向和纵向的发展。在完善信息发布机制的前提下，既能够增强政府应对危机的能力，又能正确处理政府与传媒之间的关系。

(三)逐步建立健全危机预警法律法规体系

在如今纷繁复杂的环境下，危机的类型也日趋多样化，应对方法也会因危机而异。法制能够规范各行为主体的行为，使之统一，防止各行为主体各为一体、各自为政。因此，亟须建立和健全有关危机预警的法律法规，为政府的危机预警提供可操作性的具体依据。建立规范化、制度化的危机预警管理体系，关键在于制定一套相对完善的法律法规体系。我国政府可以从我国的实际情况出发，总结我国历年来处理各类公共危机事件的经验和教训，再借鉴其他国家的公共危机管理的先进经验，⑨制定出一部适合我国国情的危机预警法律法规体系。

另外，法律法规要随着社会的发展不断地进行完善和变更，因为过于陈旧的法律法规会失去它立足的社会环境和背景，无法满足新环境的需要，因此其法律效力也会大打折扣。所以，在制定新的危机管理法律法规的同时，政府也要定期审视现行的危机管理法律法规，对其效力及适用性进行评估，⑩如果法律法规已经不符合当时环境和社会的需要，需要及时进行改进和更新，以满足政府应对危机事件、建立预警机制的需要。

(四)进一步提高危机预警主体的综合素质

矛盾的双方在一定条件下是可以相互转化的，“祸兮福之所倚,福兮祸之所伏”,祸与福是一对矛盾同一体，双方具有相互转化性。危机虽然具有很大的破坏性和危害性，但是危机同时也内在地蕴涵着社会发展的契机。有智慧、素质高的政府官员，往往善于从危机中获得发展的良机，而与发展良机相伴的，就是其社会治理能力的进一步提高。因此，要大力提升政府官员的综合素质，使政府官员在面临公共危机事件时能够克服负面心理的影响，快速反应、果敢决断、大胆预警，充分体现出其领导魅力，赢得人民群众的大力支持，率领人民群众共同应对危机，转危为机，为社会发展提供契机。具体来说，提升政府官员的综合素质，可以从以下几个方面着手进行。

1.强化危机预警应对合作意识

观念意识直接指导和决定人的行为。我国目前正处于现代化进程的特殊发展时期，随着社会经济文化的发展，公共危机的形势必趋于多样化，发生的频率也必然会越来越高。面对这样危机频发的事实，树立并强化危机意识势在必行。强化危机意识，是一切公共危机预警行为的首要前提。只有意识和观念先行了，政府官员的责任感才会随之得到强化，其才会积极主动地预警和应对危机。在具备了初步的危机意识的同时，还要有危机共享的意识。政府各部门若能够在危机来临时有共享的价值观的引导，对政府整体的应对能力是一个极大的提升，各部门能够在统一价值观的集中引导下达成协作，最终实现相互的良性互动。当危机来临时，拥有共同的价值观，有利于决策者快速做出预警，协调各方行动，整合政府各个部门的力量，及时采取行动应对危机；有利于处理危机事件的公务人员保持清醒的思维，清晰的理解政策、服从指挥，并能够积极发挥自身的能动性，自觉的投入到危机管理之中。

2.科学设置危机预警管理主体的选拔环节

危机事件是对政府官员各方面能力的考验。政府作为处理危机状态的主体，对公共危机承担主要责任，而政府公务人员更是这个主体的灵魂人物。危机事件发生的时候，政府公务人员的理论知识和实践经验都将直接关系到危机处理的成败。因此，在选拔政府官员时，要提高选拔的条件，对入选人员的理论知识和实践经验都要做出相应的规定。入选的公务人员要具备综合性的理论素质，掌握人文社科类的基础知识以及计算机等技术，同时还要拥有丰富的危机应对的实践经验。只有同时具备了理论和实践的双重能力，政府公务人员在应对危机事件时才能游刃有余、有条不紊。

四、结 语

目前，我国现代化进程不断加速，经济、政治快速发展且亟待转型，是危机事件频发多发的关键时期。虽然危机无法避免，但却是可以预防的，是可以减小其强度和范围的，可以说预警能力建设是我国应对危机事件的必要途径和方式。鉴于我国政府危机预警的现状和问题，我们在危机预警能力建设这条路上将会遇到更大的挑战，这需要社会各界人士的共同努力。首先，各级政府必须对此问题加以重视，并积极主动地推进危机管理预警能力建设；其次，社会组织和公众也要加强危机意识，积极参与；最后，理论学术界也必须加强对其的研究，从而更好地为政府献计献策，加快我国政府危机管理预警能力建设的步伐。

注释：

①薛 澜,张 强,钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].北京:清华大学出版社,2003.

②斯亚平.公共危机管理体系研究[M].北京:知识产权出版社,2007.

③唐 俭.论政府在公共危机预警中的责任[J].前言,2007,(7):53-54.

④(法)卢 梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京:商务印书馆,1996.

⑤雷战波,赵吉博,朱正威.企业危机预警理论及其对我国社会危机预警的启示[J].中国行政管理,2005,(2):34-36.

⑥张维平.突发公共事件社会预警机制的建构基础[J].西安交通大学学报(社会科学版),2006,(1):13-15.

⑦明燕飞,钟昭华.委托代理视角下地方政府公共危机预警失灵研究[J].求索, 2009,(8):78-80.

⑧王 艳.论政府危机管理中的行政问责制[J].中共长春市委党校学报,2006,(2):24-25.

⑨刘 艳.试析日本危机管理机制及其对中国的启示[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2004,(1):122-125.

⑩范维澄.国家突发公共事件应急管理中科学问题的思考和建议[J].中国科学基金,2007，(2):37-39.