广西北部湾经济区政策优势向发展优势转化的策略——基于政策激励的视角

陆桂军，唐青青，宋 敏

(广西科技情报研究所，广西 南宁 530022)

理论界和学术界众多研究表明：政策激励可以有效弥补一个国家或地区市场规模狭小、市场潜力不足等制约经济社会健康快速发展的缺陷。自《广西北部湾经济区发展规划》于2008年1月获国家批准实施以来，广西北部湾经济区开放开发纳入国家战略并进入了一个新的历史发展阶段。伴随中国—东盟自由贸易区成立和广西北部湾经济区开放开发的步伐加快以及钦州、凭祥两个保税区相继得到国务院批准建设，一个以北部湾经济区为龙头的广西区域经济发展蓝图已经绘就。在此背景下，基于政策激励的视角对广西北部湾经济区政策优势转化为发展优势进行分析研究，有利于充分发挥政策的集聚效应，而且对把广西北部湾经济区建设成为带动、支撑西部大开发的战略高地和开放度高、辐射力强、经济繁荣、社会和谐、生态良好的重要国际区域经济合作区具有极大的促进作用。

一、广西北部湾经济区发挥政策优势的时代背景

1.区域经济协调发展战略的全面实施

区域经济发展战略是指对一定区域内经济、社会发展有关全局性、长远性、关键性的问题所作的筹划和决策。自国家提出区域经济协调发展战略以来，在全国各重要区域批准了各种形式的“改革区或试验区”，这些区域在实现国富民强的“中国梦”和推进创新型国家建设中发挥着举足轻重的作用。作为我国西部地区唯一既沿海又沿边的省区，广西北部湾经济区是目前我国唯一没有全面发展起来的沿海地区。近年来，随着西部大开发战略的全面实施和兴边富民行动的深入推进，民族地区、边疆地区得到国家重点扶持，分别给予这些地区不同的政策性倾斜，这是广西北部湾经济区能够形成政策优势的基本前提。在中央的制度供给和地方的政策创新推动下，这些区域逐渐形成“政策洼地”。在区域协调的大环境下，广西北部湾经济区根据自身的区位优势和禀赋资源提出要建成我国沿海发展的新一极，这一构想得到了国家的高度认可，这成为广西北部湾经济区优势政策制定的基本条件。

2.中国—东盟自由贸易区(CAFTA)的成功建设

广西北部湾经济区地处华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈的结合部，是我国惟一与东盟海陆相连的区域，也是我国与东盟、东亚与东南亚的重要联结点，是我国走向东盟、走向世界的重要门户。2011年3月正式发布的《国民经济社会发展第十二个五年规划纲要》中提出，把广西建成与东盟合作的新高地，把云南建成向西南开放的重要桥头堡。特殊的地理位置和国家的涉外政策促使广西北部湾经济区在次区域合作中发挥着重要作用。与我国其他边境地区不同的是，北部湾周边地区都是发展中国家，他们在经济发展水平上相似程度高；作为不同的政治实体，彼此所享有的政策资源差异巨大。广西北部湾经济区要发挥国际区域经济合作区的重要作用，需要中央给予较大的制度授权，以在政策协调上有所创新，制定独具特色的边境、外贸政策。而中国—东盟自由贸易区的建立、中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会永久落户南宁以及北部湾经济区纳入国家战略，为广西北部湾经济区获得政策优势创造了有利条件。

二、广西北部湾经济区发挥政策优势的基本前提

1.合理定位政策主体在提升北部湾经济区竞争优势中的作用

作为最主要的公共权力政策主体，政府在发挥创新政策以提升区域竞争优势中扮演着重要角色。改革开放以来，在我国先发展地区形成了三大经济区，它们的成功为北部湾经济区的政策创新提供了有益借鉴。无论是珠三角地区和江浙地区的行政放权式模式，还是以上海和环渤海地区的政府政策推动式发展模式，都有力地推动了当地的发展，唯一的差异就是政府根据区域发展阶段选择不同的政府干预模式，充分发挥政策工具在提升区域竞争力中的作用。广西北部湾经济区虽具有众多优势，但从其所处的竞争阶段上看，区域发展亟须的资本、劳动力、基础设施等生产要素明显匮乏，同时缺乏提升生产要素的机制，整个区域竞争力的发展还处于生产要素导向和投资导向阶段。持续改善生产要素质量，引导资源优化配置，积极为北部湾经济区竞争力的提升积累原始资本，这是北部湾经济区发展的先决条件。这需要广西政府采取适当的政策干预并创新政策干预手段，在政策制定中不缺位、不越位，而是要到位。这是北部湾经济区决策者的正确定位。

2.正确认识北部湾经济区竞争优势要素的现状

作为政府治理的重要工具，制定适合北部湾经济区发展的公共政策和良好制度可以降低交易成本，为区域经济发展创造良好条件。就公共政策的本质而言，它需要“内生化”，从而成为促进区域自身发展的重要因素。虽然多年来广西一直是各项优惠政策的集聚地，但中央给予广西的政策带有区域经济协调的性质，而且就实施成效来看，这些政策的表面优势并没有发挥其“倍增效应”，北部湾经济区未能依托这些优惠政策而明显增强其竞争优势。政策是促进区域发展的重要因素，但仅仅通过上级的制度供给和放权让利难以实现区域竞争优势的聚集。因此，如何盘活自身拥有的政策资源，需要广西北部湾经济区政策主体发挥创新思维，选择差异化战略，破解广西政策运行中面临的政策“内生化”发展瓶颈，为区域各个发展主体营造低成本的政策环境，将发展目标积聚到提升自身的经济实力上来。

三、具体转化策略

1.利用产业支持政策，加快广西重点优势产业发展

一个区域的发展取决于产业的发展，在推动广西北部湾经济区产业发展方面，中央和广西都把制定和完善产业支持政策放在重要位置。《规划》明确提出，要加快发展现代产业体系，推动产业优化升级。国家科技部在《关于加快广西北部湾经济区国家高新技术产业带建设的函》中提出，要加大政策扶持力度，积极营造促进高新技术产业发展的良好的财税、金融、人才、公共服务环境；广西壮族自治区政府在《关于促进广西北部湾经济区开放开发的若干政策规定》(以下简称《规定》)之产业支持政策中，从支持重点产业发展、设立重大产业项目政府奖励资金、为建设区域性物流基地创造条件、支持产业园区建设、围绕功能组团引导产业布局以及加强环境保护等方面提出了支持北部湾经济区重点产业发展的政策措施。

充分利用以上产业支持政策，通过实施重大产业项目，统筹产业布局，促进北部湾经济区重点优势产业发展，并形成产业集聚效应，延伸产业链，从而带动广西重点产业的发展。要实现以上目标，具体措施是：一是利用广西北部湾经济区支持重点产业发展的政策，着力在汽车、机械、冶金、石化、电力、食品、有色金属、电子信息等重点产业领域攻克一批关键技术，突破瓶颈制约，提升重点产业竞争力。二是利用国家科技部批准建设广西北部湾经济区国家高新技术产业带的有利契机，优化高新技术产业发展的环境，明确重点发展产业，不断做大做强电子信息、新材料、生物工程与制药等高新技术产业，推动高新技术产业集聚发展。三是利用广西北部湾经济区设立重大产业项目的优惠政策，着力实施一批重大产业项目，推动产业关键共性技术攻关及产业化。

2.利用财税支持政策，加快产业转移承接步伐

国务院于2008年5月和2009年1月先后批准设立了钦州保税港区和凭祥综合保税区，使广西成为我国第三个既有保税港区又有综合保税区的省区。国家商务部于2008年4月，将南宁、钦州列入国家加工贸易梯度转移重点承接地，享受国家政策性贷款和贴息等一系列优惠待遇。为支持广西北部湾经济区企业的发展，促进广西北部湾经济区基础设施建设，《规定》也提出了一系列财税支持政策，包括：实行税收优惠政策，加大财政支持力度，建立和壮大投融资平台支持重大基础设施建设，对进入保税港区的生产经营性企业给予适当的财税扶持等。

如果能充分利用这几个方面的优惠政策，将优化广西北部湾经济区的投资环境，增强区域综合吸引力和竞争力，将更好地吸引外来资金和技术，从而更有力地拉动北部湾经济区和广西经济的快速发展。具体做法是：一是用足用好国家赋予的保税物流优惠政策，建设好钦州保税港区和凭祥综合保税区，充分发挥保税区保税物流、保税出口加工、国际贸易、国际中转、国际配送、国内外采购、分销和配送等功能，促使北部湾经济区和广西企业根据自身优势和产业发展趋势，更广泛地参与国际贸易与合作，更好地在世界范围内配置资源，承接发达国家和地区的产业转移，接受先进产业、技术和信息的辐射，从而更有力地推动区域经济快速发展。二是利用国家商务部将南宁、钦州列入国家加工贸易梯度转移重点承接地的大好机遇，加大政策创新力度，在产业转移、市场准入、税收扶持、国际市场开拓、通关便利化等方面研究出台新的扶持办法，营造更有利于吸引产业转移的政策环境，加快北部湾经济区产业转移承接步伐，进一步推动经济社会发展。

3．充分利用金融支持政策，切实解决中小企业融资难问题

广西的中小企业多数处于起步阶段，资金短缺，自身融资能力有限，迫切需要金融部门的大力支持。为促进广西北部湾经济区中小企业发展，《规定》强化了金融支持政策，明确要支持金融主体建设，加强信贷支持，支持中小企业担保机构发展，拓宽融资渠道，加强金融便利化建设，营造良好的金融生态环境。

用足用活这些金融支持政策，将能有效缓解广西北部湾经济区乃至全广西中小企业的投融资压力，有效解决中小企业建设资金短缺的问题，促进广西中小企业更快发展。具体做法是：一是利用支持金融主体建设、拓宽融资渠道等政策，为中小企业发展提供强有力的金融支持。《规定》中明确要大力发展地方法人金融机构，并鼓励更多境内外金融机构到经济区设立分支。同时，加强经济区信贷支持力度，大力拓宽融资渠道，包括在经济区设立产业投资基金、创业风险投资基金，鼓励和扶持符合条件的企业上市及发行短期融资券、中期票据、企业债、公司债等。可充分利用这些政策，将南宁打造成区域性金融中心，并发挥其辐射作用，全面整合区内各市金融资源及吸纳境外金融机构力量，打造广西强有力的金融主体。在此基础上，利用有利政策，多渠道、多途径扩大企业融资规模，扭转当前中小企业融资主要依赖间接融资特别是银行信贷的局面，进一步解决中小企业融资难问题，促进中小企业发展，从而助推广西经济全面发展。二是利用加强金融生态环境建设、支持中小企业担保机构发展等相关政策，实现金融机构和中小企业“双赢”。目前广西中小企业发展亟须金融机构强大资金的注入，而中小企业的蓬勃发展又对金融业发展有着积极的促进作用。二者若能实现双赢，将能大大推动广西经济的发展。因此，《规定》中明确了要支持中小企业担保机构发展，要进一步加快社会信用体系建设，做好金融监管。同时加强金融便利化建设，完善金融机构服务。可充分利用这些政策，强化金融与中小企业共兴共荣的理念，吸引更多的担保机构为中小企业“撑腰”。同时，加强信用建设，引导和教育企业增强社会意识、诚信意识和法制意识，进一步加大企业拖欠金融机构不良贷款的清理力度，依法打击故意逃避金融债务的行为，保护金融机构的合法权益。此外，在改善金融服务上实现突破，搞好优质服务，为中小企业“黄金客户”开辟“绿色融资通道”，建立和谐的金融机构与中小企业关系，实现金融机构与中小企业相互促进、同步发展，推动广西经济快速发展。

4.充分利用外经贸发展政策，扶持和壮大县域经济

为营造良好的外经贸发展环境，以更好地吸引外来投资，《规定》提出了明确的外贸支持政策和措施，如鼓励外来投资，促进加工贸易企业发展，鼓励企业走出去等。

用足用好这些外经贸发展政策，将在很大程度上解决基层外经贸部门和农业、农资、农产品加工等涉农企业发展的资金需求，推动经济区涉农企业不断发展壮大，以此带动县域经济发展。一是充分利用促进加工贸易企业发展的优惠政策，大力扶持和培育一批农业产业化龙头企业，提高农业产业化程度和农业综合效益，从而有效增加农民的收入，促进农村经济的发展。二是利用外贸发展资金扶持重点项目，鼓励和引导涉农知名品牌企业拓展出口业务，打造一批涉农知名品牌企业，提升涉农知名品牌企业的国际市场竞争力，提高北部湾经济区县域经济总量，壮大广西县域经济。

5.优化投资环境，打造人才“高地”，提升广西经济发展的“软实力”

经济要发展，人才是关键。随着广西北部湾经济区的开放开发，对人才的需求将会越来越大，人才的培养、引进和使用已成为经济区快速发展的关键问题之一。同时，优化工作环境，也能更好地吸引投资，鼓励创新，促进经济发展。目前中央和广西壮族自治区人民政府分别在《规划》和《规定》中对广西北部湾经济区发展给予了人力资源开发、优化投资环境的政策支持。

一是利用人才培养、引进政策，加快产业人才小高地建设。《规定》中提出经济区要以重点产业发展所需人才为重点，实施领军人才和高层次紧缺人才培养工程，并支持加快建设产业人才小高地。《广西北部湾经济区2008～2015年人才发展规划》中还将重点产业人才开发列入广西北部湾经济区四项人才开发工程之一，推出“北部湾英才”培养计划，其中对北部湾经济区重点发展领域、重点项目和优势产业的拔尖人才予以重点培养；推出重点企业经管人才培养计划、重点行业高技能人才开发计划、“首席技师”选拔制度等。利用这些政策，将人才培养与产业项目开发建设相结合，有计划、有重点、多渠道、多层次开发广西重点产业高层次紧缺人才。同时，通过利用柔性引进人才政策、专才特聘制度、经济区编制调剂制度等开放、灵活的人才流动政策，实现人才资源共享，推动人才资源的跨区域配置和协调发展，为广西经济发展奠定坚实的人才基础。二是利用相关政策，加快民营经济发展。广西北部湾经济区的特殊区位优势，将有利于其吸引大批外资企业和内地民营企业。《规划》和《规定》中也都明确鼓励和支持科技人员、大中专毕业生、留学回国人员及拥有资金、技术、管理等生产要素的各类人员在经济区开办经济实体，发展民营经济。此外，还通过放宽企业登记注册条件、缩短登记时间、减免相关收费、放宽户口落户条件等政策，优化投资环境。可充分利用这些政策，在原有政策基础上，加强工业园区建设，完善基础设施，引导各地发展优势传统行业，支持地方中介服务机构建设，进一步营造良好的投资环境，推动广西民营经济发展。

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