农牧交错带农林牧用地管理矛盾及其解决对策

邵战林，朱道林，李瀚鹏

(1.中国农业大学资源与环境学院，北京 100193；2.新疆农业大学管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052)

1 前言

农牧交错带属于相对独立的自然—社会—经济复合生态系统类型,既是中国主要大江大河的水源涵养地,也是遏制荒漠化、沙漠化的生态屏障,蕴含着巨大的生产潜力,是实施西部大开发战略的重点地区,在中国社会、经济发展和生态环境建设中具有重要的战略地位。该区域森林、草原、农田相互侵占与竞争,农牧矛盾、林牧矛盾、农林矛盾相互交织在一起,是国内外学者比较关注的研究热点之一。国外研究主要集中于农林牧用地矛盾和各种非建设用地之间的矛盾[1-3]。国内学者从土地利用分类体系、多部门管理、农林牧用地变化等角度对农林牧用地矛盾问题进行了研究[4-9]。呼伦贝尔市土地利用在空间上呈现出明显的地带性分布规律,从东向西呈现出农区耕地利用类型—农林(牧)区耕地、林地(牧草地)利用类型—林牧(农)区林地、草地(耕地)利用类型—牧区草地利用类型,纵贯全市中部的大兴安岭山地是一条十分重要的农、林、牧分界线。这种土地利用上的带状结构,与呼伦贝尔市的自然条件、人类社会经济活动密切相关。本文以呼伦贝尔市为例,从土地调查和统计制度、法律法规、部门管理和政策效应等视角出发,力求深入研究农林牧用地管理的关系和矛盾,探究农牧交错带农林牧用地协调管理的机制,提出相关政策建议。

2 呼伦贝尔市农林牧用地管理矛盾产生的原因分析

2.1 历史上土地权属变化对农林牧用地管理矛盾的影响

呼伦贝尔市农林牧用地的产权比较复杂,根据最新土地调查初步结果,全市94.63%的林地、69.56%的耕地、26.34%的牧草地属于国有土地,5.37%的林地、30.44%的耕地、73.66%的牧草地属于集体土地。林地和耕地以国有为主,牧草地以农民集体所有为主。这种产权的分配格局,既是呼伦贝尔土地利用的历史沿革所形成,又影响了呼伦贝尔农林牧用地矛盾的解决过程。由于受诸多条件限制,确权工作开展不到位,很多林地、草地的确权精度较低,甚至仅登记四至范围和面积,使得初期粗放式的农林牧用地开发和利用形成的纠纷没有得到有效解决,遗留至今,增加了用地矛盾的复杂性[10]。

2.2 农林牧用地管理矛盾的法律法规分析

2.2.1 不同法律法规在地类认定方面存在差异 《土地管理法》虽然没有直接指出耕地、林地、牧草地等土地利用类型的定义,但是表明了通过土地利用规划来确定各类用地的含义。《土地利用现状分类》国家标准对各类用地的含义进行了明确界定[11]。对于林业用地的认定,《森林法》没有在条文中解释,但是在《森林法实施条例》第二条中指出“林地,包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”。对于牧草地的认定,《草原法》第二条规定“草原是指天然草原和人工草地”,第七十四条规定“本法第二条第二款中所称的天然草原包括草地、草山和草坡,人工草地包括改良草地和退耕还草地,不包括城镇草地”。

通过对比各法律法规条文可以发现,耕地、林地、牧草地等地类并未在相关法律法规中做出十分明确和精准的定义,实际地类认定中各地类的内涵主要以相关部门的土地利用分类为标准。虽然从法律法规层面上,农林牧各地类之间的认定方式并不存在明显矛盾,但是在各部门的地类认定标准之间,有一定的重叠和矛盾。

2.2.2 不同法律法规在权属登记方面的规定不同 关于农林牧用地的确权登记,《土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权……确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照《森林法》、《草原法》的有关规定办理”。关于林业用地的确权登记,《森林法》第三条规定“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门,对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册,发放证书,并通知有关地方人民政府”。对于林权证和土地证之间的关系规定也有差别。1989年全国人大常委会法制工作委员会对林权证是否是林地所有权或使用权的法律凭证问题做出了明确答复：“县级以上地方人民政府依照森林法的有关规定核发的确认林地所有权或者使用权的证书”[12]。《农村土地承包法》与《森林法》的有关条款有互相衔接的内容,其中确认了林权证的法律地位,规定对承包林地及其流转权属发放“林权证书”。对于牧草地的确权登记,《草原法》第十一条规定,“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原,由县级以上人民政府登记,核发使用权证,确认草原使用权。未确定使用权的国家所有的草原,由县级以上人民政府登记造册,并负责保护管理。集体所有的草原,由县级人民政府登记,核发所有权证,确认草原所有权”。

各农林牧用地的专门法律法规在确权方面均作了详细的、操作性较强的规定,其特点主要是各部门对各自主管的土地类型进行分头登记,由所在地人民政府进行发证,或者由主管的国家或省级林业部门进行发证。耕地、牧草地、集体所有的林地、非重点林区的国有林地的所有权和使用权证书,以及国有林地的使用权证书是由地方人民政府发证,而国家重点林区的国有林地则是由国家林业局发证。在实际操作中,虽然同一个行政区内的两块土地彼此相邻,但是两块土地的权属证书的发放单位有可能完全不同,可能是县人民政府、市人民政府、省人民政府或者国家林业局等；发放手续的部门也可能完全不同,诸如国土资源部门、农牧业部门或者林业部门等,证书发放单位行政级别高的,权属证书的权威性也似乎更大一些。

农林牧用地的所有权、使用权均属于物权中的不动产范畴,因此在适用各专门法的情况下,应该服从《物权法》的有关规定。虽然《物权法》原则上对不动产的统一登记进行了规定,但是由于《物权法》是2007年10月1日才开始施行,晚于《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等农林牧相关法律的实施时间,并且配套的法律法规条例并未制定,因此实际登记操作中还是以《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等农林牧法规为具体依据。

由于各法律法规在制定时的依据主要以本部门管理方式和经验为主,因此农林牧用地的登记管理也呈现出不同地类、不同部门主管的现象,这种体制虽然有利于提高土地权属登记的效率,但是也存在着弊端。例如,耕地的所有权需要国土资源部门认定,承包权由农业部门管理,开垦需要农业部门、土地部门的批文,而林地确权登记则主要由林业局操作,草原证的发放则由农牧业部门管理。重复登记的情况较多,矛盾也较尖锐,特别是一些直属于国家林业局、由国家林业局直接发放林权证的林业局、林场与由地方政府发放草原证、开垦批文的农村集体或农牧民之间的矛盾,往往持续多年得不到妥善解决。

2.2.3 不同法律法规对土地用途管制的要求不同 各农林牧用地法律法规均以保护森林、草原资源为原则,禁止毁林开荒、开垦草原,并提供了退耕还林、退耕还草的法律依据。涉及到改变土地利用方式的退耕还林还草、宜林地植树造林、防沙治沙等项目均要符合土地利用总体规划。根据目前的管理体制,农林牧用地之间的转变,往往涉及业务主管部门的转变,土地利用总体规划就成为依法协调管理农林牧用地的重要工具。实践中,土地利用总体规划与林业发展规划、防沙治沙规划等其他部门的规划平行,由于缺乏与其他单位和社会公众进行充分交流,致使一些土地利用总体规划内容出现不符合实际、其他单位不认可的现象,大大削弱了土地利用总体规划对未来农林牧用地进行协调的权威性。

2.2.4 不同法律法规在土地争议处理方面的做法差异明显 有关农林牧用地之间和内部争议矛盾的处理,《土地管理法》、《森林法》和《草原法》等都有具体规定。总体上看,在处理农林牧用地争议方面,各法律法规有以下两个共同点：(1)首先由用地争议单位协商解决,协商不成的,个人之间、个人与单位之间的争议由所在乡镇人民政府处理,单位之间的争议由县级以上人民政府处理；当事人仍然对处理不服的,则可向人民法院起诉。(2)在争议协调处理完之前,以保护土地利用现状为原则,严禁砍伐争议土地的林木、破坏草原。另外,针对内蒙古自治区内的林牧用地重复发证引起的争议,则需要根据发证单位的行政级别进行争议受理机关的选择。如果一个牧民集体组织和一个国家林业局直管的林业局林场由于草原证、林权证确定的土地边界存在重叠而发生了用地矛盾,即使是林场侵占了牧民的草地,那么牧民在争议解决之前,也不能进入争议土地放牧,而要等到国务院对该土地归属处理完之后,才能进行放牧,这个过程可能是比较长的,对抗风险能力较差的牧民很可能因此遭受损失。

2.3 农林牧用地管理职能部门设置冗杂，部分职责相互重叠

2.3.1 林业管理部门组织分析 呼伦贝尔市境内的林业部门有国家林业局大兴安岭林业公司、内蒙古大兴安岭林业管理局、呼伦贝尔市各直属林业局和各旗市林业局,其管理范围互不重叠,市林业局无权对黑龙江大兴安岭地区以及内蒙古大兴安岭林管局所属的林地进行林政管理,特别是与加格达奇和松岭的林业局交涉时,需要上升到内蒙古自治区和黑龙江省政府或者国家林业局的层面上。各旗市区林业局不仅无权对以上两个单位的林地进行管理,而且无权对市林业局的林地进行管理。因此,呼伦贝尔市实际上有4类级别不同、互不重叠的林业部门在管理林地,他们之间相互封闭,自成体系。大兴安岭林业集团和内蒙古大兴安岭林管局均属于国家林业局直属厅级单位,级别比所在地的县级政府还要高,林管局下属的林业局也比旗县政府的林业局级别高,林业部门的封闭体系和复杂结构,造成了一些农林、林牧用地争议难以解决[13]。

2.3.2 农牧业管理部门组织分析 呼伦贝尔市的农牧业管理部门主要是呼伦贝尔市农牧业局和各旗市的农牧业局,海拉尔农牧场管理局(海拉尔农垦集团)和大兴安岭农场管理局(大兴安岭农垦集团)也是呼伦贝尔农牧业用地管理的重要部门。这两个农垦集团在安排其内部土地农牧用途时有高度自主性,呼伦贝尔市农牧业局和各旗市农牧业局主要是对农牧民以及部分国有农场和集体农场的生产进行管理和指导,不对农垦集团的土地有直接管理权。因此,呼伦贝尔市实际上有一个农牧业局和两个农垦集团对农牧业用途的土地生产进行管理。

2.3.3 国土资源管理部门组织分析 呼伦贝尔市国土资源局和各旗市的国土资源局,管理全市和各旗市范围内各类土地,负责土地的确权、登记、用途管制、变更登记,负责宜农地开垦、宜林地划定等涉及到农林牧用地用途转换和确权的工作,并编制和实施土地利用总体规划和其他专项规划,引导全市土地资源合理配置。

3 结论

不同法律法规对农林牧用地在地类认定、权属登记、用途管制、争议处理等方面存在不协调,是导致各部门农林牧用地数据差异,造成农林牧用地矛盾的根源；农林牧用地管理职能部门设置冗杂,部分职责相互重叠,致使这一矛盾长期得不到有效解决。

4 政策启示

4.1 提高土地法律立法规格，进一步完善土地法律法规体系

现行土地法律体系经过人大立法的专门土地法规只有《土地管理法》,但该法仍然属于以调整土地行政管理关系特征的公法范畴,强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理,而对平等主体之间的土地民事法律关系的调整较少,缺乏对公民和法人土地财产权利保护,难以成为真正意义上的土地基本法,而且随着市场经济的发展,其不适应性越来越多地暴露出来。因此,有必要提高土地法规的立法规格,出台一部完整统一的《土地法》,将森林、水利、农业、海洋、矿产等国土资源各领域的法规整合起来,强调土地用途管制的立法核心,形成一个真正完整的国土资源法律体系,以规范国土资源勘察、开发、利用、治理和保护各个环节的运作,加强其权威性。同时,启动《不动产登记法》制定程序,健全土地登记法律体系。加快推进《土地管理法》修订进程,规范目前土地管理中的诸多矛盾。

4.2 完善土地调查和统计制度，建立土地变更调查的长效机制

改革和完善土地调查管理体制,从国家层面组建全国土地调查常设机构——国家土地调查登记局,全面负责国家基础性、公益性土地调查工作和全国土地调查标准化工作,承担全国土地调查、评价、登记任务和土地调查的管理工作,并以法律的形式确立这一机构的地位、职责和作用,摆脱各级国土资源管理部门在从事土地调查时受地方行政和政策因素的干扰,确保为国土资源科学管理和国家经济建设宏观决策提供真实、准确和完备的基础数据。建立稳定的财政投入长效机制,制定简洁科学的调查统计体系,建立土地变更调查的长效机制。

4.3 改革不动产登记制度，实行不动产统一登记

组建可承担土地登记的国家土地登记机关——国家土地调查登记局,以第二次土地调查为契机,明晰土地利用类型和权属界线,对林权证、草原证、开垦批件范围认真核定,实现以土地权利为基础和核心的统一,把目前分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、耕地的登记工作集中起来,实行统一登记。

4.4 严格执行国家标准，使《土地利用现状分类》国家标准切实成为土地资源管理和利用的法定标准

《土地利用现状分类》国家标准的出台,是中国土地资源管理的一次历史性突破,是城乡统筹发展以及国家宏观调控等对土地管理工作的必然要求,意味着土地利用现状分类标准从过去的行业标准上升到了国家标准。土地利用现状分类标准的统一,为解决土地调查统计重复、数出多门、口径不一的问题提供了可靠的方法,避免了各部门因土地分类不一致引起的统计重复、数据矛盾、难以分析应用等问题,对于科学划分土地利用类型,掌握真实可靠的土地基础数据,实施全国土地和城乡地政统一管理乃至国家宏观管理和决策具有重大意义。实践中要进一步加强《土地利用现状分类》国家标准的执行力度,为国土资源科学化管理奠定坚实的基础。

4.5 加强地方政府和国家直属林区林业管理部门的协调管理，明确划定国有林场的施业范围

加强地方政府和国家直属林区林业管理部门的信息交流,共同协商划定国家直属林区的施业范围。借助当前大小兴安岭转型改革的时机,争取将重点林区林权下放给地方政府,明确地方政府的行政和社会职能,明确国家直属林区林业部门的事业企业职能,将国有林区经营和林权管理分别划分给主管经营的国家直属林业局(企事业单位)和地方政府的主管林政的林业局(行政机关),逐步实现地方政府对辖区内土地的统一登记管理。严格区分林地和林权证,明确林权证的权属认定意义而非地类认定意义,以土地利用现状作为认定地类的标准。

4.6 调整和完善有关政策，因地制宜实施退耕还林还草工程

进一步采取有效措施,因地制宜实施退耕还林还草工程。绝不能把退耕还林还草工程仅看作为生态工程,要与呼伦贝尔市农业和农村经济发展紧密结合,积极促进相关产业发展。保障农户利益,尽可能降低农户退耕后的各种风险,提高农户承担退耕风险的能力,保证退耕还林还草政策实施的持续性和有效性。

（References）:

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