农村宅基地取得制度改革探讨

谭 峻，涂宁静

(1.中国人民大学公共管理学院，北京 100872； 2.广州市国土资源和房屋管理局，广东 广州 510030)

1 引言

城镇化与工业化发展一方面要严格农用地的用途管制,另一方面也呼唤市场机制高效配置农村建设用地资源。城乡统筹发展既要保护农民在宅基地上的财产权益,又要拓展农民财产性收入渠道,促进有条件的农民向小城镇转移。当下法规和制度不完善,农村宅基地私下买卖、出租等行为屡见不鲜,农村宅基地使用制度改革势在必行。

中国学者在探讨农村宅基地使用制度改革时,起点是农村宅基地利用效率低下,解决的办法一是加强村镇规划,农民住房相对集中,二是加强宅基地管理,严格原始取得、规范继受取得[1]。切入点是宅基地使用权是否流转问题。大部分学者支持宅基地可以通过市场机制流转,实现资源配置效益的最大化。从法经济学角度思考,浪费和禁锢巨大的财富带来了全民经济总体效应的损失,保障部分农民生存需要的成本远远低于允许流转带来的效益；从民法学角度思考,农村宅基地使用权流转可以借鉴民法法定租赁权,即受让人买受了农村房屋后,从集体经济组织处获得了农村宅基地法定租赁权,对其享有占有、使用、收益等权利,并负有根据规定或约定承担其他义务。反对宅基地使用权流转的观点认为,宅基地具有很强的社会福利性质,宅基地使用权具有一定的身份性质,宅基地不得交易是农村宅基地分配制度的有机组成部分。

宅基地取得分为原始取得和继受取得。笔者认为,从逻辑上讲,宅基地取得制度是宅基地制度体系中前置性与基础性的规定,“合情合法取得”是“因”,“合理合法使用”是“果”；宅基地流转实质上是与宅基地继受取得紧密相连的,宅基地流转形式的多样性决定了宅基地继受取得形式的多样性。

2 中国农村宅基地取得制度的演变

农民是一个大群体,宅基地是中国农村土地制度的特色产物。解放初期的土地改革,打破了封建的土地所有制,农村地区实施耕者有其田,无地少地的穷苦农民分到了自己的土地,耕地和房屋基地属于农民私有,土地财产权利充分；农业合作化后,农民私有土地收归集体,房屋基地归集体所有农民使用,并限制流转；改革开放后,农地实施家庭联产承包经营制度,农民宅基地实行规划控制、分级限额审批、逐步推行“一户一宅”的制度；2007年《物权法》颁布实施,农地承包经营权和宅基地使用权成为农民在集体土地上享有的特别物权[2]。

农民宅基地取得制度具有以下特征：(1)主要围绕其承担的社会保障功能而展开设计,时至今日依然没有脱离这一功能的束缚；由于带有福利性质而忽视财产属性,其流转和抵押难以突破。(2)时刻与保护耕地基本国策相联系,各地只是根据当地情况在宅基地面积标准上有差异。(3)城乡二元体制产物,在制度设计时政府一直发挥主导作用,同时考虑乡村约定俗成的风俗习惯；由于制度设计相对独立,缺乏与之配套的其他制度体系,农村普遍存在宅基地使用效率低下、老宅荒废严重等现象。

3 调研地区宅基地取得制度存在的问题与农民改革意愿

3.1 调研地区基本情况

选取北京市平谷区和延庆县,河北省石家庄市和鹿泉市,甘肃省榆中县和临夏市,宁夏自治区灵武市、中卫市和平罗县,福建省福州市和厦门市,湖南省石门县12个典型地区进行实地调研,通过召开基层国土管理工作人员、乡村干部和农民代表座谈会和发放调查问卷等形式,探寻现行农村宅基地制度存在的问题,了解乡村干部和农民对其改革的意向。

从调研样本数据看,经济较发达和城市近郊区农民高中/中专文化程度约占一半,农户非农收入占到总收入的2/3以上；而远郊区县初中文化程度占到一半以上,农户收入约2/3来自农业生产。中国在“十一五”期间全面推行新型农村合作医疗保障制度,调研地区基本全覆盖；而调研地区农民参加养老保险的约占1/4,其他商业保险约占1/5,相对于城镇居民来说,农民的社会保障情况还处于较低水平。

调研地区现有宅基地中,原始申请审批获得的接近70%,继受取得的约占30%(大部分是继承房产而取得宅基地使用权,少部分是从别人手里流转而来)。调研地区80%以上的农户只有一处宅基地,经济较发达地区和城市近郊区拥有两处宅基地的比例约为15%,三处以上的情形比较少见,经济发展水平与“一户多宅”现象成正相关。在调研中发现,有两处以上宅基地的农户中,有一半左右农户将多出的宅基地闲置。

3.2 调研地区宅基地取得制度存在的问题

3.2.1 宅基地分配重男轻女依然存在 法律规定集体经济组织成员有权申请本集体的宅基地,而没有对性别加以限制。但在调研地区“分男不分女”的现象仍然存在,有82%的被调查者对“宅基地分男不分女的现状”表示“认同”,只有18%的被调查者表示“不认同”。这种现象在经济落后地区更突出。通过座谈还了解到,有些农村妇女嫁给外村的农民,由于对方所在村的社会经济条件不如女方村或其他别的原因而不愿离开本村,想在本村定居,但很难申请到宅基地；有些农村妇女嫁给城镇居民后,仍想在本村定居,也很难申请到宅基地；有些离异妇女,由于之前结婚时户口已从娘家迁到了夫家,离婚后从原夫家搬了出来,无论是想在娘家还是在原夫家的村集体都很难单立户头申请宅基地。

3.2.2 “一户一宅”存在立法矛盾 中国《继承法》等民事法律明确了农村合法房屋是可以赠与和继承的财产,根据地随房走原则,村民完全可以以赠与或继承的方式获取另外一处宅基地,从农村走出的城镇居民也可以同样方式获得农村宅基地,这样就出现了获取的过程合法与“一户一宅”规定的矛盾。对于“您现在的宅基地是如何取得的”这一问题,在“(1)申请审批；(2)继承取得；(3)购买；(4)其他”这4个选项中,有32%的被调查者选择了“继承取得”。由于对“户”的界定模糊,对“一户多宅”的处理方法也缺乏具体规定,造成基层土地管理工作的困惑。

3.2.3 宅基地申请审批繁琐 调研地区不少乡村干部反映现行宅基地取得制度审批环节多,程序繁杂周期长,如果占用农用地除了要有建设、规划、国土等部门批复,还需要到省级政府办理农用地转用手续,致使农民边报边建、未批先用、乱占滥用等现象层出不穷。由于县、乡级人民政府在批复申请时只进行形式审查,一些村组干部在缺乏大众有效监督下,利用特权将区位好的宅基地分给关系户并从中谋取私利,滋生了腐败。另外,在农用地转用审批中,许多地方政府在安排农用地转用指标时重城镇轻乡村,挤压了农村宅基地农用地转用指标。

3.2.4 宅基地使用权继承相关法律规定缺失 中国法律没有对宅基地使用权的继承问题做出明确规定,但中国《继承法》明确规定公民的合法房屋作为财产可以继承,根据地随房走的原则,农村宅基地的可继承性无疑问,而且大部分农民都认为宅基地可以继承,对于“是否有权继承宅基地”,有71%的被调查者选择“是”,22%的选择“否”,7%的选择“不清楚”。所以问题出在如何继承？比如,继承人已经是城镇居民,是否还享有宅基地的继承权？女儿是否应当和儿子一样拥有平等继承权[3]？

3.2.5 宅基地抵押融资难突破 除以市场行为取得的四荒地使用权可以抵押、以乡镇企业建设用地使用权附随建筑物一同抵押外,目前的法律是禁止其他类型的集体土地使用权抵押的,农民无法用自己使用的宅基地和建筑物合并申请抵押贷款,改善居住条件。由于没有相关制度配套,当发生信贷风险实现抵押权时,如何处置农民宅基地也让金融机构棘手。调研地区的基层干部都表示融资渠道的限制不利于盘活农村土地资产和搞活农村集体经济,也压缩了农民发展空间。在回答“如果进行产权制度改革,您会考虑将宅基地及房屋出售、出租、抵押、置换、入股(按意愿排序)”这一问题时,有29%的被调查者将抵押作为了第一意愿,并且在回答“如果允许,在经济发生困难时,是否会考虑将房地抵押”时,有68%的被调查者选择了“是”。

3.3 农民改革意愿分析

3.3.1 改革意愿差异明显 从调研地区情况看,经济越发达的地区,宅基地制度改革的意愿越强烈,且由城郊、近郊、远郊向外依次递减。被访对象的文化程度在一定程度上影响了他们对国家相关宅基地制度与政策的理解进而影响政策的贯彻执行,而且文化程度的高低也会影响获取外部社会经济发展信息的能力,以及对待事物发展的价值观和价值取向。

3.3.2 发展与改善催生宅基地使用权抵押 《物权法》颁布实施,唤醒了农民的市场经济意识和土地的财产权利保护意识。从调研地区看,城镇化促使更多农民转向二、三产业谋生,促进农户收入渠道多样化,非农收入所占比重越来越大,这也说明中国农村劳动力渐渐从农地中解脱出来,为农地适度规模经营创造了条件。在发展农业生产或改善居住条件需要融资时,绝大多数农户认为用房屋和宅基地等财产抵押是一个不错的选项,越是边远区县,抵押融资的意愿越强烈,因为这些地区其他途径的收入比较匮乏。

3.3.3 宅基地有偿有期限使用是趋势 对于一户多宅的情形如何处理,调研地区约61%的农户认为可以尝试实行有偿使用,约35%的农户认为应该收回多占的宅基地,还有4%的农户认为应维持现状。在多余房屋和宅基地处置方面,城市近郊区超过2/3的农户选择出租,原因是有外来人员的住房需求,出租可以获得比较稳定的长期收益；而远郊区县的农户则偏向于出售房屋及基地,主要是因为缺少出租市场,而出售则可以立即变现。

4 宅基地取得制度改革探讨

4.1 改革配给制度

中国人口多、资源匮乏的国情决定了农村地区“一户一宅”制度的必要性,城镇地区也必须通过税收制度限制一户多套,实现资源的均等化。中国从北魏到唐朝时期施行的“均田制”中,每3人分配宅地一亩的“计口授地”制度值得借鉴。笔者认为,宅基地原始取得应同民法中民事权利能力取得原则相协调,即农村自然人一出生就具有获得宅基地用地指标的权利,即以“人”为主体配给相应数量的宅基地用地指标,以“户”为单位申请才能获得宅基地实际的占有与使用。这样既能够有效促进宅基地的集约节约利用,有利于保障每个家庭成员的居住权,特别是保障老年人和妇女在分家析产时的财产权益,也能为后续宅基地流转收益的分配提供明晰的产权依据,减少相关财产纠纷[4]。

4.2 建立宅基地取得成本差异制和退出机制

农民作为集体组织成员可享受低成本或无偿原始取得宅基地的使用权。在合法继受取得宅基地使用权时,如果该户有一处以上宅基地,那么继受取得的宅基地应向集体经济组织每年缴纳土地使用费或年租金,直至宅基地上建筑物丧失使用价值、集体经济组织收回宅基地为止,或者流转出宅基地使用权为止。应当建立宅基地退出的激励和压力机制,激励机制就是用经济手段使农户主动退出多出的宅基地,允许宅基地有条件流转,对其地上建筑物进行价值补偿；压力机制也是用经济手段使农户持有多余宅基地的成本高于收益,促使其主动退出宅基地[5]。

4.3 确立“法定地上权” 继受取得有偿有期

宅基地继受有偿使用制度有传统民法“法定地上权”的理论支撑[6]。笔者认为,中国可以出台相关办法,采行“法定地上权”,明确规定宅基地上的房屋发生流转、继承、赠与、抵押等处分行为时,受让者可以取得宅基地使用权,但对于不符合宅基地申请使用条件的受让者对该宅基地的使用必须实行有偿有期使用,期限最长不得超过建筑物使用寿命。政府应当制定不同地区基准地价标准,供集体经济组织参考。若受让者是集体经济组织成员,宅基地使用费用标准可相对低廉；若受让者是非集体经济组织成员,则可基于基准地价确定宅基地使用费用。

5 结束语

中国广大农村地区正逐步建立以政府基本保障为主体,乡村集体和家庭保障为辅的多形式、多层次社会保障体系,以置换出宅基地的保障功能。遵循他物权取得的基本原理来考量宅基地使用权原始取得制度,发挥集体经济组织对宅基地分配的主导性作用,赋予农民集体宅基地使用权的设定权,政府行政审批退出而代之以行政备案以便管理,并采用物权登记达到权利保障与公示作用[7]。在宅基地使用权的继受取得方面,应同《物权法》从重归属到重持有利用的立法思想的转变相衔接,充分发挥宅基地用益物权和担保物权的效用。国家在继续加大无担保小额贷款的力度支持农业发展同时,可以适度放开农村房屋和宅基地的抵押融资,支持农民发展家庭农场、农业相关产业和住房改善。

解决中国城镇的高房价问题、乡村一户多宅问题的最有效措施就是建立城乡统一的不动产登记制度。详实的登记信息可以反映不动产的分布情况和聚集状况,国家可以通过登记信息的归户掌握一个人、一个家庭或一个法人组织所拥有的不动产的数量和价值量,为建筑基地资源(农村宅基地、城镇住房建设用地)公平分配、征收财产税打下坚实基础。

（References）:

［1］ 谭峻,涂宁静.农村集体土地所有权的实现困境与对策研究［J］.中国土地科学,2011,25(5)：56-61.

［2］ 谭峻.我国集体土地产权制度存在的问题及应对之策［J］.农村经济,2010,(4)：34-36.

［3］ 高永平.执着的传统——平安村的财产继承研究［M］.北京：中国文史出版社,2007.

［4］ 郑小川.法律人眼中的现代农村分家——以女性的现实地位为关注点［J］.中华女子学院学报,2005,(5)：12-16.

［5］ 靳相木.中国乡村地权变迁的法经济学研究［M］.北京：中国社会科学出版社,2005.

［6］ 戴银萍.法定地上权内涵及其对我国的立法借鉴［J］.中国土地科学,2000,14(5)：29-31.

［7］ 高圣平,刘守英.宅基地使用权初始取得制度研究［J］.中国土地科学,2007,21(2)：31-33.