耕地保护补偿研究：一个结构性的进展评论

2013-01-31靳相木杜茎深

中国土地科学 2013年3期

靳相木，杜茎深

(浙江大学土地管理系，浙江杭州 310029)

1 引言

在当前快速城市化、工业化的特定阶段上,通过从中央到地方的严格的土地用途管制、划定永久基本农田、农地转用审批等刚性行政约束机制,实施耕地保护,以确保土地资源和粮食安全,确有其现实必要性。但是,纯粹的行政刚性约束机制在取得很大成效的同时,也暴露出一系列弊端,总的效果远没达到政策设计的预期目标[1-2]。

据调查①唐健.耕地保护补偿政策比较评价［N］.中国国土资源报,2010-04-16(5)。,成都市2008年率先开展建立耕地保护基金试点,对承担保护耕地任务的农民进行补贴。佛山2009年开始试行对基本农田进行补贴,补贴办法于2010年4月1日起在全市实行。两地耕地保护补偿的做法有所不同：在补偿对象上,成都的耕地保护基金补偿对象为所有种植农作物的土地,而佛山补贴对象仅限于基本农田；在补偿标准上,成都依据耕地质量,对基本农田和耕地分别按照每年每亩400元和300元的标准补偿,而佛山则依据不同区域实行不同的标准,禅城、南海、顺德经济较为发达的三区为每年每亩500元,经济发展水平较低的三水、高明两区每年每亩200元；在补偿资金来源上,成都的补偿资金来自于市、区县两级的新增建设用地有偿使用费和土地出让收入,佛山的资金则来自于区、镇两级一般财政收入；在补偿资金使用方向上,成都规定,除10%用于农业保险补贴外,其余90%主要用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴,直接划入农民养老保险个人账户,明确提出保护基金“不能作为一种福利,由农村集体经济组织在农户中平均分配”,而佛山基本农田补贴的20%由村集体留作农业基础设施建设专项基金,其余80%由农户自主决定使用方向。

随着先行试点地区的带动和示范,中国越来越多的地区开始探索建立耕地保护经济补偿机制。探索耕地保护补偿机制,激发相关主体参与耕地保护的自主性和积极性,已成为当前中国土地管理的重大实践、政策和科学理论问题之一。本文旨在对已有耕地保护补偿研究文献的技术路线和涉及的主要议题进行结构性的总体把握。纵观国内外学界关于耕地保护补偿问题研究的文献,总体上可用“三条路线,两个层面”予以概括。“三条路线”是指从耕地保护补偿的理论逻辑看,学界采取的技术路线主要有三条：基于外部性内部化原理的补偿研究、基于发展权转移原理的补偿研究和基于社会平均收益原理的补偿研究。“两个层面”是指从已有研究涉及议题的层次看,主要包括耕地的区域补偿研究和面向农户的补偿研究。

2 技术路线及其理论逻辑

2.1 基于外部性内部化原理的补偿研究

学界已充分认识到,农民利用耕地从事农业生产,农业不仅具有生产功能,还具有稳定就业、社会保障、国家粮食安全等社会功能,以及调节气候、净化环境、维持生物多样等生态功能,但农民却无法通过市场以货币形式实现和独占农业所创造的经济、社会和生态效益,其他社会成员在免费享受着农业的社会、生态效益输出[3-4]。基于耕地农业利用产生的外部性,对农民保有与保护耕地给予相应的经济补偿,已成学界共识。

Pigou明确界定了外部性的内涵,并提出对正外部性予以补贴、对负外部性课税的 “庇古方式”[5]。Coase则提出了运用产权和市场的方法实现外部性内部化[6]。在Pigou和Coase开创性研究影响下,学界对耕地保护外部性补偿研究大致有政府补贴和产权交易两种思路。基于政府补贴思路的研究,大都着眼于耕地非市场价值评价,即对农民利用耕地从事农业生产所创造的无法通过市场实现的社会、生态价值进行评估,在此基础上确定外部性补偿标准。对耕地非市场价值评价,国外起步较早,主流方法有成本分析法(CAM)、特征价值法(HPM)、条件价值法(CVM)、旅行成本法(TCM)等。Dorfman、Banzhaf等运用CVM法对农地保护中不同情形的非市场价值进行了评估[7-8]。在美、英、法、加等发达国家农地非市场价值评估领域,CVM法有广泛应用。HPM法由Rosen创立,Nelson等运用HPM法对交通噪音污染损失等非市场价值进行了评估,Wilson运用HPM法分析了地表水生态系统的非市场价值[9-11]。TCM法则主要适用于评估具有娱乐、游憩或者休闲功能的资源环境价值。

近年来,国内学者开始引进和探索耕地非市场价值评估的理论和方法,提出耕地资源价值包括经济价值、生态价值和社会价值[12],并有学者运用CVM法、综合评价法等对中国耕地的非市场价值进行了卓有成效的评估研究[13-16],深化和发展了耕地资源价值重建、评估及补偿的思路和方法。基于产权交易思路的研究,大部分学者认识到在耕地保护外部性问题上要求“谁受益,谁付费”的困难,主张增设耕地外部效益财产权,并将这一权利赋予农民,引入市场办法,实现对耕地保护的外部性补偿。孙海兵等提出界定与保障耕地外部效益财产权是未来农地保护政策改进的选择[17]。杨惠等认为,应当透过法律创设农地外部效益财产权,并对此财产权及农地使用权给予明确界定与保障,由政府代理社会大众进行必要的财产权交易[18]。

2.2 基于发展权转移原理的补偿研究

在英美财产法的产权束概念中,土地发展权作为变更土地用途之权利,可从土地产权束中分离出来让渡给他人,也可因分区管制受到限制,当然也会随着分区管制规则修订或废除而回归土地所有者[19]。分区管制作为政府行使警察权的一种方式,不同于征收权,通常情况下政府无须对因分区管制带来的所有者不动产价值减损进行补偿[20]。这样,分区管制对不同地块发展权作出不同限制,就导致了“意外收益—意外损失”困境,即被规划为开发区块的土地所有者获得非个人努力带来的收益,而其他所有者则面临着潜在损失[21-22]。因此,在美国,当土地分区规划用于保护农地、生态脆弱区、开敞空间等时,会随政治压力和选举影响而改变,通常5—10年就会修订一次,难以实现永久保护[23]。

针对分区管制的“意外收益—意外损失”困境,规划部门和学界不断探索更具公平和弹性的分区管制实施政策,发展权转移便应运而生。在发展权转移探索中,受限制之发展权转移大都以项目方式进行,既可由发送区所有人转让给接收区土地所有者行使,也可由政府或非政府组织赎买而消灭,前者称为发展权转让(TDRs),而后者则称为发展权购买(PDRs)。无论是TDRs项目,还是PDRs项目,受限制的发展权均得到了补偿。由于受补偿之所有者永久失去了相应发展权,TDRs或PDRs项目下的农地、生态脆弱区、开敞空间等就得到了永久保护。但是,PDRs受制于作为购买主体的政府或非政府组织财力而应用受限,作为一种非经济补偿方式,TDRs项目则大行其道。1968年,纽约市首次在地标保护法案中引入密度转让机制[24]。20世纪80年代初,美国部分州开始启动TDRs项目。到2007年,约有181个TDRs项目在33个州实施,受保护的农地、自然保护区和开敞空间等多达300000英亩[25]。追踪发展权转移的实践,自20世纪70年代起,学术界对TDRs、PDRs等研究不断深入和发展,形成了大量研究成果[26-29]。

国外发展权转让的实务和理论研究成果,引起中国学者将国外土地发展权制度引进到中国的浓厚兴趣。从对发展权的认知及主张看,中国学者这一类研究主要有三个思路：一是基于产权束理念,认为发展权在国外是一项财产性权利,若需在中国“安家”,则理所当然也应作为一项财产性权利植入中国财产法律体系,有学者明确主张将其作为用益物权在物权法中明文增列,以健全中国土地权利体系[30-32]。这一思路的逻辑起点是所有权权能的可分离性,认为20世纪以来各国城市化加速推进和土地的大规模立体开发为发展权与所有权的分离奠定了社会条件,中国土地权利建设也应主动适应这一趋势,反映动态性的土地权利变动,亟需设置发展权以规范空间维度的土地开发关系。二是基于土地增值收益公平分享的理念,将土地发展权和“农地非农化增值收益”等同起来,进而提出土地发展权归属问题,并进一步将其转化和归结为对土地增值收益分配问题的讨论,提出了“涨价归公”、“涨价归私”、“私公兼顾”等不同主张[33-35]。这一思路的逻辑起点是将产权作为收益分配的依据,提出发展权归属是解决农地非农化增值分配的关键。近年来,中国地方政府将土地用途管制和土地征收“捆绑”实施,攫取了大部分农地非农化增值收益,引发了农民各种形式抗争。这一思路的土地发展权研究通常以解决农地非农化增值收益分配问题为取向,认为农民应享有农地发展权,主张将发展权引入征地补偿机制,提高补偿标准,以确保失地农民“原有生活水平不降低,长远生计有保障”。三是将国外发展权转移的理论和经验运用到中国土地规划管理创新案例研究中,认为中国已经出现了本土的发展权转移与交易创新模式[36-42]。这一思路的逻辑起点是行政管制,认为传统的分区规划与管制呈现“命令—控制”特征,缺乏对市场经济条件下动荡复杂环境的适应能力,需要将发展权转移作为规划管理的一个市场性政策工具引进到中国最严格的耕地保护制度框架中,籍此实现中国土地用途管制、农地非农化管理和耕地保护制度的市场取向改进。

2.3 基于社会平均收益原理的补偿研究

社会平均收益原理是指农民从事农业劳动应该得到社会平均工资,投资农业生产经营的资本也应得到平均利润。有相当一部分耕地保护补偿文献多基于这一理论逻辑。胡靖提出粮食生产的机会成本远远大于其粮食生产所得,政府应该依据对机会成本的补偿来调动农民的内在积极性,调控粮食种植面积和产量,以保障粮食安全[43]。陈美球等的调查研究显示,“种地不合算”、“投入回报低”是农民耕地保护积极性偏低、希望耕地被征用的主要原因,并据此提出关注种植业的经济效益,进一步加大对“三农”的扶持力度[44]。陈秧分等揭示多宜性耕地用途之间的边际利润差异是诱使耕地非粮化与非农化的经济动因,进而提出通过设置耕地保护经济补偿资金和改进粮食直补机制等途径校正农民的行为方式[45]。沿着这一技术路线的研究,笔者认为中国目前采取的粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等农业补贴政策,起到了促进粮食增产和农民增收的效果,但是现行补贴政策仍存在一些问题,如补贴资金总量不足、补贴范围小、补贴结构不尽合理、资金分散降低激励效果等。

3 主要议题及成果

3.1 区域补偿研究

学界基于外部性和发展权转移等不同理论逻辑,对耕地保护的区域补偿作了大量研究。基于外部性补偿的研究认为,耕地保护补偿机制的建立首先面临的一个重要问题,就是要区分耕地外部性价值的提供者和享受者,从而确定补偿的提供方和接受方,明确区域补偿关系。欧名豪等完成了国家自然基金资助项目“耕地保护的区域补偿机制研究”,提出通过计算各地的耕地生产力和粮食消费量,根据粮食自给率来划分出耕地赤字/盈余地区的思路,主张国家通过建立补偿专项基金,耕地赤字地区以年租形式把耕地补偿的资金划转国家财政耕地补偿基金,补偿基金再以财政转移的方式把资金划拨给耕地盈余区[45-48]。朱新华、曲福田将粮食的输出/输入情况以及粮食自给率作为衡量区域耕地资源外部性价值贡献的标准,以粮食安全为取向将耕地保护外部性的补偿界定为粮食主销区对粮食主产区的补偿,并从补偿主体、补偿途径、补偿机制等方面较为系统探索,提出了开征机会成本税、GDP增长提成和产销区购销合作等补偿方案[49]。

基于发展权转移原理的区域补偿研究[36-39],大都以建设用地指标区际交易创新案例为观察对象。这方面研究认为,现阶段中国土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地指标由上到下在不同地区的分配,本质上就是一种对农地发展权进行区际配置的行为。近年来,浙江折抵建设用地指标在不同地区之间的市场化调剂、基本农田异地代保,以及国土资源部从 2006年开始在全国开展的城乡建设用地增减挂钩试点等,都可以视为政府主导的农地发展权在不同区域之间的交易和补偿。

3.2 面向农户的补偿研究

对保有保护耕地农户的补偿研究所依据的理论逻辑,最主要的就是社会平均收益原理。此外,也有一些研究文献基于发展权转移原理。谭淑豪等分析了不同类型农户的土地利用行为,发现农户是理性经济人,在进行农业投入时与厂商一样要进行“投入—产出”分析[50]。陈美球等从国家耕地政策、耕地征用意愿、耕地保护责任认识、耕地质量保护投入等方面剖析了当前农户的耕地保护积极性现状[51],从劳动力、耕地经济效益、耕地资源禀赋三方面对农户耕地保护性投入意愿的影响因素进行系统研究[44],揭示了影响农户耕地保护性投入意愿的主要因素及行为机制。陈志刚等分析了不同经济发展地区农户对耕地保护补偿标准的意愿及其影响机理,发现经济发达地区的农户对补偿标准的要求明显高于经济欠发达地区[52]。上述研究,背后隐藏的理论逻辑即是社会平均收益原理。王守军等针对重庆“地票”案例的研究,则是从发展权的角度研究农户耕地保护补偿问题[41-42],认为重庆“地票”交易通过将农村集体建设用地或宅基地复垦为耕地,并将复垦出的耕地以“地票”的形式出售给城镇,“地票”接受区就获得比原来更高的开发强度,而“地票”发送(出售)区则受到严格的开发限制。农村和农民通过“地票”交易获得收益,实现了对原建设用地复垦成本以及保有保护复垦耕地的补偿。

4 评论及前瞻

4.1 简要的评论

本文旨在对已有耕地保护补偿研究文献的技术路线和涉及的主要议题进行一个结构性的总体把握,揭示该项研究的脉络演变及趋势,以期为耕地保护补偿研究在方法论和范式上的改进提供线索。本文梳理大量文献概括提炼出来的 “三条路线、两个层面”的研究格局特征,这样一种总体性、结构性的把握和透视,难免会挂一漏万,使一些有价值的文献可能因为本文的目标所限而无法进入视野。特别是就每个具体研究成果而言,学者有时并不追求理论逻辑和议题的纯粹性、单一性,有的甚至倾向将不同的理论逻辑、不同层面的议题交织在一起。如陈会广等总结了耕地保护补偿的“外部性理论”、“公共物品理论”、“可持续发展理论”和“生态服务功能理论”等4大理论基础,以及“公共财政转移支付与代际补偿”和“土地开发(发展)权转移与交易”两个补偿机制[53]。姜广辉等将“耕地多功能外溢”和“耕地保护的巨大机会成本”两个方面结合在一起探索补偿机制[54]。

总体上看,已有研究在如下方面取得了积极进展：(1)建立耕地保护补偿机制已成共识,已有研究对建立耕地保护经济补偿机制的必要性、紧迫性进行了充分的论述；(2)学界已从多学科、多角度对耕地保护补偿的理论逻辑、机制及相应的补偿标准、补偿资金来源、补偿方式等进行了广泛探索,为本项研究的进一步深入奠定了基础；(3)学界关于耕地保护补偿的研究成果,已经在国家政策层面引起了反响。2011年7月20日,国务院常务会议研究部署加强土地管理的重点工作,提出开展建立耕地保护补偿机制试点。

已有研究的薄弱之处主要表现为：(1)没有对耕地保护涉及的损益关系进行分类和定性,没能清晰揭示不同类型损益关系的性质、补偿依据和补偿机制之间的对应关系,如有的文献把农业多功能性和耕地多功能性交织在一起,把农业保护和农地保护交织在一起,把农业补贴和耕地保护补偿交织在一起,从而所提出的补偿方案和政策建议缺乏针对性和可操作性；(2)面向保有保护耕地农户的补偿研究还很薄弱,尤其是对保有耕地农户发展权的补偿问题基本上还没有开展充分的讨论。

4.2 研究趋势展望

(1)细究耕地保护涉及的损益关系类型及性质。耕地保护涉及的损益关系具有复杂性、多面性和异质性。由外部性导致的耕地保护损益关系,突出特点是农业经营者免费为其他社会成员提供社会安全和生态产品,其根源在于耕地利用和农业的自然属性；基于社会平均收益诉求的耕地保护损益关系,突出特点是农业劳动者平均工资和农业投资平均利润远低于社会平均收益水平,其根源在于农业是一个传统弱质产业；由发展权转移导致的耕地保护损益关系,突出特点是“意外收益—意外损失”,其根源在于土地用途分区管制。此外,在区域补偿层面和面向农户补偿层面,耕地保护涉及的损益关系也有很大差别。面对耕地保护涉及的不同性质、不同层面的损益关系,不同目标取向的耕地保护经济补偿政策的理论逻辑也就不会相同,从而其补偿主体、补偿机制和补偿标准也就差异迥然。进一步界定、细分耕地保护涉及的损益关系的性质和类型,追究不同类型损益关系、不同层面损益关系发生的原因、机制和特点,引进耕地保护研究的新方法、新范式,是推动耕地保护补偿研究走向深入的重要一步。

(2)要将农业保护(农业补贴政策)与耕地保护补偿在研究范式上区隔开来。对于外部性导致的耕地保护损益关系,由于无法甄别与受损者对应的受益者及其受益量,若要实现对农业的保护,最终得由公共财政“埋单”；针对于农业劳动者工资和农业投资利润低于社会平均收益水平问题,国家应基于确保粮食安全的战略考量,对农业劳动者工资与社会平均工资、农业投资利润与社会投资平均利润之间的差额进行政策性补贴,最终也须由公共财政“埋单”。因此,基于外部性内部化和社会平均收益原理的耕地保护补偿研究,应将其纳入农业保护与补贴政策研究的范畴。对于因土地用途管制而导致发展权转移,由于通常可以观察到明确、对应的“受损者(区)—收益者(区)”,甚至“受损—收益”的价值流量在一定程度上也可以观察和计量,从而迥异于外部性和社会平均收益诉求导致的耕地保护损益关系,可以实现由受益者(区)对受损者(区)的直接补偿。因此,发展权转移导致的损益关系才是耕地保护补偿研究的真问题。

(3)要强化面向保有保护耕地农户的补偿研究。农户是其承包的每一块耕地的直接使用者,在耕地数量和质量保护中发挥着重要作用,尤其在耕地质量的保护上,农户更是关键主体[44]。在快速工业化、城市化背景下,农业用地向建设用地转化的利益驱动对农户而言是巨大的。当前中国土地管理制度还没能建构农户耕地保护的内在动力机制,无法遏止农户对耕地非粮化、非农化的期望。因此,尽快探索和建立面向农户的耕地保护补偿机制,是中国耕地保护补偿研究的不可或缺的内容。

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