“十二五”时期中国土地整治工作思考

吴海洋

(国土资源部土地整治中心，北京 100035)

1 引言

2012年3月16日国务院批复同意《全国土地整治规划(2011—2015年)》,3月27日国土资源部正式印发《关于发布实施〈全国土地整治规划(2011—2015年)〉的通知》[1]。至此,自2010年5月以来历时一年零十个月的全国土地整治规划编制工作正式结束。2012年6月26—27日,国土资源部与财政部在湖北省咸宁市联合举办“贯彻实施全国土地整治规划 加快建设高标准基本农田”现场会[2],在系统总结“十一五”时期土地整治工作成效、深入交流各地经验做法的同时,对今后一段时期土地整治工作进行了部署,这也标志着“十二五”土地整治工作步入了全面实施阶段。作为指导全国土地整治工作的纲领性文件和规范有序开展土地整治工作的基本依据,《全国土地整治规划(2011—2015年)》主要阐明“十二五”时期国家土地整治战略,确定土地整治的指导思想、基本原则和目标任务,统筹土地整治的重点区域、重大工程和示范建设,明确规划实施的保障措施。笔者参与了全国土地整治规划从编制到出台的全过程,值此规划全面实施之际,结合规划编制情况,论述关于“十二五”时期全国土地整治工作的思考和安排。

2 全国土地整治的形势分析与目标确定

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,作为“保发展、保红线、促转变、惠民生”的重要抓手,土地整治应该在这一时期继续发挥重要作用。为此,全国土地整治规划在编制过程中紧紧围绕国家经济社会发展战略的总体部署,合理研判形势,科学确立目标。

2.1 全国土地整治工作的形势分析

2.1.1 服务“三农”发展需要深入推进土地整治工作 “十二五”时期,随着人口数量持续增加、消费水平不断提高,加上耕地质量总体偏低、后备资源较为匮乏,以及极端气候频繁发生等,中国粮食安全基础并不牢固。另外,由于农业基础设施老化失修和功能退化比较普遍、农村基础设施建设和公共服务设施配套总体滞后、城乡要素平等交换和合理补偿机制依然欠缺等,中国农业现代化法制存在明显短板,广大农民尚未享受均等化公共服务,城乡居民收入差距仍在继续拉大。为更好服务“三农”发展,切实促进“农业增产、农民增收、农村繁荣”,亟需大力推进土地整治,补充耕地数量、提高耕地质量,巩固粮食安全基础；加强村庄整治和设施配套,改善农村生产生活条件；降低农业成本实现增产增收,扩大以工代赈,增加劳务收入,拓宽农民增收创收渠道等。

2.1.2 促进“三化”发展需要土地整治工作发挥重要作用 “十二五”时期是中国工业化、城镇化和农业现代化同步协调发展的重要时期,不仅要保持工业化、城镇化持续较快发展势头,而且要避免农业现代化成为经济社会发展的明显短板。而在工业化、城镇化快速推进中,针对农业现代化明显滞后现状,亟需完善以工促农、以城带乡长效机制,同步加快推进农业现代化。为了缓解工业化、城镇化发展带来的日益突出的土地供需矛盾,需要大力推进土地整治工作,不断拓展建设用地空间,用持续的土地供应支撑工业化、城镇化持续健康发展。与此同时,要积极搭建以土地整治为主要内容的城乡统筹发展平台,促进土地、资金等要素在城乡之间自由流动,切实解决工业化和城镇化发展“缺土地”、新农村建设和农业现代化发展“缺资金”等问题。

2.1.3 落实科学发展理念是土地整治工作的必然要求 “十二五”时期,中国经济社会发展中一些不平衡、不协调和不可持续的问题可能会更加突出,土地管理也可能会遇到一些无法预料的困难和挑战,一定要增强机遇意识和忧患意识,主动适应环境变化,紧紧围绕科学发展的主题和转变发展方式的主线,加快推进土地利用和管理方式转变。近年来各地的实践已经证明,土地整治通过优化城乡用地结构和布局、促进存量土地内涵挖潜,有助于提高土地节约集约利用水平,成为推动土地利用方式和经济发展方式转变的重要抓手。“十二五”时期,土地整治工作应该高举保护耕地和保障发展两面大旗,切实落实粮食安全战略和节约优先战略,统筹推进农用地整治、建设用地整治、土地复垦和未利用地开发等各类土地整治活动,切实促进扭转过度消耗和粗放利用土地资源的发展方式。

2.1.4 实施扩内需稳增长对推进土地整治工作提出现实需要 当前,随着外需对经济增长贡献持续走低,中国潜在经济增速可能放缓,经济发展存在下行风险,中央为此提出要把扩内需稳增长放在更加突出位置。从中国实际来看,扩内需最有潜力的领域是城镇化,而最大的回旋余地在农村。近年来,各地在推进土地整治工作中,加大农田建设投入,促进农村住宅、基础设施建设,带动了社会资本、民间资本投资,拉动了城乡消费需求,而且每亿元土地整治投资中工程施工所需劳力投入约占20%左右,可以创造150万多个劳力用工需求,在促进经济保持平稳较快增长中发挥了重要作用。“十二五”时期,土地整治工作应该按照“十二五”规划纲要提出的“把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点”部署,在推动城镇化和新农村建设方面扮演更加重要角色,为扩内需稳增长带来长久、持续动力。

2.2 全国土地整治工作目标的确定

2.2.1 4亿亩高标准基本农田保质保量建成 综合考虑农用地整治补充耕地面积潜力、农业生产技术进步和国际粮食市场变化态势以及未来资金约束等条件,从落实《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》目标任务、土地整治重大工程与示范建设带动面积、满足《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020年)》目标、满足人口高峰期人均1亩高标准基本农田面积和历史数据变化趋势外推5个方面,测算基本农田整治规模。经测算,到2015年,低方案为1666.7万hm2,高方案为4000万hm2。根据规划任务的重要性和紧迫性,考虑到规划方案实施的可能性和操作性,确定到2015年基本农田整治规模为2666.7万hm2(4亿亩),并将其作为必须完成的约束性指标。通过全面分析耕地整治后提高等级潜力,结合农用地分等定级成果,并考虑到规划方案实施的可行性和经济社会发展趋势,确定到2015年经整治后基本农田提高1个等级,并将其确定为需要创造条件力争完成的预期性指标。不仅有数量指标,还有质量指标,充分体现了土地管理数量质量并重要求。

2.2.2 补充耕地任务全面落实 通过全面系统分析土地整治潜力,根据《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》确定的土地整理复垦开发补充耕地任务,结合上一轮土地整治规划实施过程中土地整理复垦开发情况,测算到2015年的补充耕地任务,低方案为128万hm2,高方案为180万hm2。考虑到规划方案实施的可行性和经济社会发展趋势,确定到2015年整理复垦开发补充耕地面积为160万hm2,并将其作为必须完成的约束性指标,还把农用地整治补充耕地72万hm2、损毁土地复垦补充耕地28.3万hm2和宜耕未利用地开发补充耕地59.7万hm2设置为预期性指标。这既是“十二五”时期土地整治工作的重要任务,也是坚守耕地红线的重要举措。

2.2.3 农村建设用地整治规范有序推进 根据农村建设用地整治潜力,从落实《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》目标任务出发,结合资金保障程度等因素,测算农村建设用地整治规模。经测算,到2015年,低方案为14.52万hm2,高方案为120万hm2。考虑到规划方案实施的可行性和经济社会发展趋势,确定到2015年整治农村建设用地规模为30万hm2,并将其确定为预期性指标。农村建设用地整治重点是农村中的散乱、废弃、闲置和低效利用土地,旨在优化农村建设用地格局、提高土地利用效率。

2.2.4 城镇工矿建设用地整治积极开展 综合考虑城镇“三旧”(旧城镇、旧工矿、旧村庄)改造潜力和城镇土地利用效率,结合资金保障程度等因素,测算城镇建设用地整治规模。经测算,到2015年,低方案为18.67万hm2,高方案为46.67万hm2。考虑到规划方案的可行性和经济社会发展趋势,确定到2015年城镇建设用地整治规模为20万hm2。“十二五”时期全国要加强整治城镇工矿建设用地,重点加大旧城镇、旧工矿、“城中村”改造力度,促进单位国内生产总值建设用地降低30%。城镇工矿建设用地整治是降低经济增长对土地资源过度消耗、提高土地节约集约利用水平的重要途径。

2.2.5 土地复垦加快推进 综合考虑工矿废弃地复垦潜力、年度自然灾害损毁土地规模,从落实《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》目标任务、实施重点煤炭基地土地复垦重大工程、结合资金保障程度方面,测算土地复垦目标。经测算,到2015年,低方案为96.67万hm2,高方案为173.3万hm2。考虑到规划方案的可行性和经济社会发展趋势,结合土地复垦条例出台的时代背景,确定到2015年损毁土地复垦规模为173.3万hm2,基本保证了 “十二五”时期,全国实现生产建设活动新损毁土地全面复垦、自然灾害损毁土地及时复垦、历史遗留损毁土地复垦率达35%以上,促进土地合理利用和生态环境改善。

3 全国土地整治的推进思路与工作部署

“十二五”时期,全国土地整治工作要围绕服务“三农”和促进“三化”目标,立足科学发展的战略高度、着眼扩内需稳增长的现实需求,在推进思路上强化综合统筹和因地制宜,在部署工作时做到围绕中心和突出重点。

3.1 全国土地整治工作推进思路

3.1.1 推进方式上突出全域整治 “十二五”时期,将从市、县层面上总体谋划土地整治,围绕耕地数量增加、耕地质量提高、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善等目标,统筹安排农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿用地整治、土地复垦和未利用地开发等各类活动；围绕保护和恢复自然山水格局、维护土地生态系统整体性等目标,构建区域土地生态安全格局,强化生态核心区建设；围绕促进区域土地利用协调目标,统筹区域内水利、电力、交通等基础设施建设；围绕促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间有序合理流动和推动城乡一体化发展目标,严格规范城乡建设用地增减挂钩,调整优化城乡用地结构和布局,推进城乡统一土地市场建设。

3.1.2 推进路径上强化区域统筹 一方面,将按照区域发展总体战略实施差别化土地整治。首先,根据全国土地利用总体规划,将全国划分为东北地区、京津冀鲁区、晋豫区、苏浙沪区、湘鄂皖赣区、闽粤琼区、西南区、青藏区和西北区9大土地整治综合分区,明确不同区域的土地整治方向、重点和政策；其次,结合国家扶贫开发工作部署,加大对老少边穷地区土地整治扶持力度,明确有关要求和政策措施。另一方面,将适应主体功能区建设要求加强土地整治管控。根据全国主体功能区规划所划分的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发地区及其主体功能定位和发展方向,明确不同地区土地整治的主要任务、重点领域和目标指向。

3.1.3 推进策略上强调完善机制 在规划统筹方面,将强调与农业生产、城乡建设等相关规划相协调,统筹规划土地整治,合理安排土地整治的规模、布局、重点和时序,保障各项土地整治活动科学有序进行；在聚合资金方面,将强调充分利用土地整治平台,以新增费等专项资金为主体,引导和聚合相关资金,积极鼓励、支持和引导社会投资参与土地整治；在构建机制方面,将强调以职责分工为基础,形成政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与、共同推进的共同责任机制,各级政府要加强组织领导,充分尊重人民群众主体地位,引导和规范社会力量参与土地整治。

3.2 全国土地整治工作部署安排

3.2.1 大力推进农用地整治 主要工作包括：以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点,继续实施116个基本农田保护示范区建设,重点加强500个高标准基本农田建设示范县建设,有序推进土地整治示范省建设,积极实施土地整治重大工程,建设优质、集中连片、基地化的基本农田保护体系,合理确定不同区位条件的基本农田适宜功能；大力加强农田基础设施建设,加大中、低质量等级耕地改造力度,推进土地平整工程,完善田间道路系统,加强农田灌溉与排水工程和农田防护与生态环境工程建设,积极开展坡耕地整治和特色农产品原产地土地整治；科学合理开发宜耕后备土地,强化新增耕地质量建设与管理；积极推进林地、园地等其他农用地整治等。

3.2.2 积极稳妥推进村庄土地整治 主要工作包括：科学编制乡村土地利用总体规划,合理确定乡村功能定位与发展方向,稳妥撤并自然村,适时拆除空心村,注重保留当地传统、有特色的农耕文化和民俗文化,保护自然人文景观及生态环境；加强闲置和低效利用农村建设用地整治,合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地和闲置地,严格划定农村居民点扩展边界,依法引导农村闲置宅基地在本集体经济组织成员间合理流转；进行村庄功能分区,完善农村基础设施,健全公共服务设施；严格控制增减挂钩试点规模与范围,合理使用节余指标,确保土地增值收益及时全部返还农村,用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件。

3.2.3 有序开展城镇工矿建设用地整治 主要工作包括：合理制定城镇改造计划,科学划定改造单元,鼓励有条件地区加快旧城镇改造进程,合理开展中心城区工业用地用途调整,积极推行节地型更新改造,鼓励开发地上地下空间,完善市政公用设施和基础设施配套,注重保护历史文化街区和地方特色建筑；推广应用多层标准厂房,改善工矿区配套设施和环境景观,条件适宜地区实施工矿用地功能置换,促进产业更新升级,引导工业集聚发展；积极引入社会资金,引导分散企业向工业园区和生产基地集中,促进集中布局、集约用地；有计划有步骤推进“城中村”改造,遏制“城中村”扩大,加强“城中村”改造土地权属管理。

3.2.4 加快推进土地复垦工作 主要工作包括：加大历史遗留损毁土地复垦力度,合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序,全面实现生产建设活动新损毁土地复垦,开展土地复垦适宜性评价,做到土地复垦与生态恢复、景观建设和经济社会可持续发展相结合；加大灾毁土地复垦力度,有针对性采取措施及时复垦灾毁土地,加强山洪和地质灾害损毁土地复垦,促进山洪和地质灾害易发区生态环境建设,因地制宜结合退耕还林和退牧还草治理水土流失,推进土地生态环境综合整治。

4 积极稳妥推进土地整治工作的措施建议

为保障《全国土地整治规划(2011—2015年)》顺利实施,确保既定目标任务得以实现,笔者认为,“十二五”时期推进土地整治工作要加大统筹谋划和改革创新力度,相关部门和各级地方政府要加强协调配合,并且做好资金保障和基础工作。

4.1 加大资金聚合力度

“十二五”时期,全国土地整治工作任务重、资金需求量大,如何弥补资金缺口成为能否实现全国土地整治规划目标任务的关键。仅以完成4亿亩高标准基本农田建设为例,根据“十一五”期间资金征收情况及发展趋势,“十二五”期间大约可以征收新增建设用地土地有偿使用费4500亿元,计提农业土地开发资金750亿元,两项合计可达5250亿元；而综合考虑土地平整面积和新建基础设施比重等因素,仅按全国亩均投资约1500元进行测算,建成4亿亩高标准基本农田就约需6000亿元。4亿亩高标准基本农田建设资金供需平衡的初步结果,就显示资金缺口高达750亿元。为此,需要着力构建“政府主导、多元投入、有效整合”的土地整治资金筹集、管理制度,努力形成政府投入持续加大、社会力量广泛参与、市场机制不断完善的多元化资金投入渠道。在收足、用好、管住取自土地管理环节各项资金,确保土地整治资金主渠道的基础上,按照“渠道不变、管理不乱、统筹安排、各计成效”的原则,以县为单位,聚合相关涉地涉农资金,集中投入土地整治特别是高标准基本农田建设,充分发挥资金集中使用的综合效益。与此同时,应该鼓励各地积极探索实行“以补带投、以补促建、先建后补”等方式,通过市场化运作模式引入社会资本、民间资本参与土地整治,以及鼓励农民自愿投资投劳参与等。

4.2 抓好抓实重大工程和示范建设

经过多年的探索实践,土地整治重大工程和示范建设已经成为推进土地整治工作的重要手段。本轮规划编制过程中,在确定重大工程布局时综合考虑了国家重大发展战略及区域规划、土地利用重大问题和土地利用总体规划安排等方面因素,粮食主产区基本农田整治工程等8项重大工程覆盖了全国大多数省(区、市)；在确定500个高标准基本农田示范县时,综合考虑了各县基本农田现状面积、耕地质量等别、资金保障情况、整治项目开展情况、列入粮食主产县情况,以及列入国家扶贫开发区域等方面情况,最终确定的500个县中,有393个属于《全国增产1000亿斤粮食生产能力建设规划(2009—2020年)》确定的800个产粮大县,有47个县属于国家级贫困县。“十二五”时期,应该在继续抓好116个国家级基本农田保护示范区和土地整治示范省建设的同时,重点加强土地整治重大工程和500个高标准基本农田示范县建设。为此,需要建立中央与地方联合管理重大工程和示范建设机制,建立重大工程和示范建设实施评估监测制度。应该按照国土资源部与相关省份签订的部省合作协议要求,按时保质保量完成农村土地整治示范省建设任务,认真做好总结验收,并着手谋划下一批示范省建设。另外,在认真总结评估116个国家级基本农田保护示范区基础上,要重点做好500个示范县特别是已纳入重大工程和示范省建设范围的县(市)土地整治项目安排和工程组织实施。

4.3 健全完善体制机制

建立健全管理体制和工作机制是保障土地整治事业持续健康发展的重要基础。为此,需要调整完善各级国土资源部门的土地整治管理职能,建立职责明确、各有侧重、上下联动、监管和实施有力的新型管理体制；建立“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制,加强协调联动,合力推进土地整治工作；建立土地整治激励机制,完善新增费分配制度,在进行土地整治资金分配和项目安排时重点向高标准基本农田示范县倾斜,根据权利责任相平衡原则,促进新增费分配和高标准基本农田建设任务相互匹配,对新增费结余较多的东部地区适当增加建设任务,对资金保障能力较弱的中西部地区及粮食主产区适当加大中央资金支持力度；以及探索建立耕地保护经济补偿机制,充分调动地方和农民参与土地整治工作积极性。

4.4 全面加强基础工作

加快研究制订土地整治条例；健全完善土地整治规划体系,确保全国土地整治规划确定的目标任务得到落实；加强标准体系建设,加快开展土地整治项目验收规程、工程质量评定规程、施工监理规范、绩效评价规程等技术标准的制(修)订工作；加强信息化管理,升级完善农村土地整治监测监管系统,加快建设土地整治规划与实施管理数据库；认真做好地籍调查和权属管理工作,抓紧研究起草《关于加强农村土地整治权属管理的若干意见》等政策文件；加大土地整治基础研究力度,发挥专家领衔作用,提升土地整治科技支撑能力；强化机构队伍建设,进一步明确各级土地整治机构的职能与定位,进一步提升队伍素质和能力,不断加强土地整治市场管理；注重宣传各地推进土地整治过程中涌现的好做法、好经验,及时全面展示土地整治工作成效等。

（References）:

［1］ 全国土地整治规划(2011—2015年)［Z］.2012.

［2］ 王世元,张少春.建设高标准基本农田 保障国家粮食安全——贯彻实施全国土地整治规划,加快建设高标准基本农田现场会议专辑［M］.北京：中国大地出版社,2012.