论政府官员隐私权及其规制——以绝对隐私、相对隐私为切入点<br/>

论政府官员隐私权及其规制——以绝对隐私、相对隐私为切入点

2013-01-30喻军

政治与法律 2013年5期

喻军

（湖南科技大学法学院，湖南湘潭411201）

通过网络曝光政府官员（以下简称“官员”）的“隐私”实现反腐败，已经成为民众实现知情权和监督权的重要途径。因此，围绕官员隐私权的讨论更趋激烈，争论的焦点是官员的隐私权存在与否及其保护范围的问题，这也是依法依规进行反腐败工作需要解决的问题。

一、官员隐私权的存在与否

从字面意义来理解，隐私中的“隐”与“显”、“表彰”相对，即隐藏、不公开，可以是不可公开、不便公开或不愿公开；“私”即私人，与公众、公共相对，指私人信息。“隐私”就是不可、不便、不愿公之于众的私人信息。王利明、杨立新将隐私界定为人的与公共利益、群体利益无关的，不愿他人知道或他人不便知道的信息，不愿他人干涉或他人不便干涉的个人私事和不愿他人侵入或他人不便侵入的个人领域。1随着新媒体技术的发达，隐私的内涵也不断拓展，从实际生活领域逐步拓展至虚拟空间。笔者认为，隐私是与公共利益无关的私人信息、私人活动和私人领域，具体而言包括个人财产、住宅、电话、电子信息、病例、身体秘密、通信秘密等等。

最早提出隐私权概念的是美国学者沃伦和布兰代斯，他们在1890年的《哈佛法律评论》上发表的《论隐私权》一文中将隐私权界定为“免受外界干扰的、独处的权利”2。其后，大陆法国家借鉴美国法关于隐私权的概念，对隐私权进行丰富和完善。日本学者河原畯一郎在其出版的《言论及出版自由》一书中提到“隐私权”的概念，将之定义为“从人格权保护的立场出发，公民享有其私生活被限制报道的权利”。同时他还对隐私权的权利特性做了总结：“一个人独处的一般性权利”，它是“不被强暴的权利”、“不被约束的权利”、“不被恶意纠缠的权利”。3我国学者对于隐私权定义的代表性观点有：隐私权是事关个人生活信息是否公开的权利，是自然人对其隐私的控制权，即私人生活不公开权4；隐私权是私人生活安宁和私人信息依法受到保护的权利等。5本文中，笔者倾向于后者对于隐私权的界定，因为，隐私及隐私权既是对自己享有的信息及对其进行控制的权利，也是精神权利，即对私人生活安宁的保障性权利。

官员作为普通民众的一员，其人格权受法律保护，其私人领域的信息、单纯的个人生活自由和秘密受法律保护，本是基于人格权平等而应该享有的权利。从这个意义上讲，官员的隐私权理所当然地存在。法谚“高官无隐私”，是指政府官员因其特殊的公共利益代表的身份，其财产状况、婚姻家庭状况、个人履历等应当公之于众，为公众的知情权实现创造条件。有学者认为，官员财产的登记与公示、官员的任职信息等不属于隐私权，是政府信息的一部分，之所以公布是因为此时难以将剔除官员个人信息的政府信息置于公众的监督之下，因此，“高官无隐私”中的隐私已经不是官员自身人格权主体的隐私，而是政府信息6。这种观点是值得商榷的。因为政府信息与官员信息虽有一定的相关性，但是仍存在明显的不同，政府信息主要是指政府公务信息，与官员信息不能划上等号。官员首先是人格权的主体，依据权利平等的原则，上述信息仍属隐私，只是基于其特殊的身份，其隐私权受到了限制。而且并不是官员所有的隐私权都受到限制，如身体秘密、住宅、通信秘密等隐私依然受到法律的保护。因此，“高官无隐私”只是在一定程度上表明官员隐私权受到限制，而不是官员没有隐私权，官员的隐私权是基于客观需要而存在的。

二、官员隐私权受限制缘由与范围

（一）官员隐私权限制的缘由

作为具有特殊身份的群体，官员与其他社会群体的显著区别在于其代表公共利益，其行为必然要受到公众的监督，满足公众知情权的实现。因此，其私人生活状况也就成为社会关注的焦点，在私权与私权、私权与公权的冲突中，官员部分隐私权的牺牲也就成了法治社会中必不可少的内容。

1.私权平等不否认基于身份不同而产生实质的不平等

近代民法提出的人格权上的私权平等是指法律人格的形式平等，其内涵是资格平等和机会平等，从而否定了古代民法基于身份的不平等产生的不平等的法律人格。进入现代社会，学界提出了具体人格与实质上的平等。7有学者认为，民法所说的人格平等是基于私法的基本精神及其人格平等的价值理念，民法应立足于主体资格的平等性，这种平等性主要体现在我们通常所说的民事主体的权利能力一律平等，不得被任意限制或剥夺，即无论现实的身份、地位和境况，在私法中主体都应平等地享有权利、承担义务，民法规范都应以相同的方式予以对待。8以此可以推知，官员隐私权的限制对象已不再是隐私权，而是官员作为公共机构的代理人对政府所尽的义务，不是其隐私权相较于一般私人权利受到限制。这里需要澄清的是，当前法学界通说的关于“具体的人”是指法律上认为的平等人格所处的不同地位的人，不是抽象的人，也不是一切人。因此，从身份上对隐私权的限制并不意味着不平等，也不是从身份的划分确定权利的拥有，相反是为了实现公众知情权与官员隐私权的平衡。

2.官员隐私权限制是基于公共利益的需求

美国从“公共官员”到“公众人物”概念的拓展，以及学界对于公众人物概念的界定及其类型划分，在很大程度上是为了对其隐私权的限制。上述人群所掌握和拥有的实际公共利益要远大于普通人，基于维护公共利益的需要，必须对其相应权利予以限制。官员以公众人物的特殊身份，与政府形象紧密联系，其言行皆带有政治色彩，影响政府与民众的关系。正如恩格斯指出的：“个人隐私应受法律保护，但当个人私事甚至隐私与最重要的公共利益发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，它应成为新闻报道不可回避的内容。”9官员作为政治人，其私人活动难免带上官方的烙印，所以，作为政治家而言，其可接受的批评的界限要比作为私人的界限广泛。一个政治家注定要将其言行举止有意识地置于记者和公众的密切监督之下，他必须显示出极大程度的宽容，10即法谚所谓“高官无隐私”。“公共利益需求”是官员隐私权与民众知情权冲突时，进行衡量和取舍的一条基本原则，即公共利益优先。英国就有“对政治问题进行公开讨论的利益胜过了保护名誉”的要求的著名论断。11

3.官员隐私权限制是实现公众知情权的需要

知情权是知悉权、了解权。有学者将之定义为知政权，如吴涌植认为，“了解权”是公民要求政府提供情报，了解政府的活动，使用政府部门的文件、记录的权利。12从官员隐私权限制的角度，知情权不只包括上文所言的知政权，还应包括对政府工作人员相关信息的了解权，以确立对政府及其工作的可信任程度。因为官员的相关信息如学历、职称、工作经历、品行、能力等对其所从事的公共事务有重大影响，民众有权知道和了解。从知情权的性质来看，知情权属于私权，是为满足自身需要而享有的权利；同时，知情权又是社会权利，新闻媒体等社会机构对于政府及其官员信息的获知关系到社会的稳定和发展，民众也有知晓社会发展中官员所为行为及其对社会产生的效果的权利。正如美国法学家沃伦·弗瑞德曼说的，公众人物的事业不仅是他们自己的，也是社会的、公众的，公众有权了解他们的事业及与他们的事业有关的个人情况。尤其对于官员，为了对其权利（权力）形成有效制约，树立政府的美好形象，形成优良的社会道德风尚，有必要对其隐私权进行必要的制约。民众通过知情权的实现，了解和知悉官员的信息，有利于有效实现对权力的监督，实现社会的和谐与稳定。

（二）官员隐私的类型化

公民在其社会生活中具有不同的身份，从社会学的角度，根据其受关注程度的不同，可以划分为普通公民、政府官员和公众人物，参照此划分标准，不同类型的群体，因其受社会关注度的不同，其享有的隐私及隐私权亦有不同，笔者试将涉及官员的隐私划分为绝对隐私与相对隐私。

官员纯粹私人领域的信息属于绝对隐私，一如普通民众，应给予同等的保护，如住宅不受侵犯，家庭生活和正常私生活不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保护、正常婚恋和正常两性生活不受干扰等，这些与履行公职无关的信息即是官员的绝对隐私，与公共利益无关。我国宪法在宏观层面上对公民（自然人）人格权利保护做了明确的宣示，《侵权责任法》第二条更是明确了对隐私权的保护。

相对隐私是指与公共利益有关，基于官员身份而产生的个人生活信息资料，如官员财产，家庭主要成员就业、财产状况以及纯粹家庭生活之外的人际交往等。这部分信息对一般人而言是隐私，但由于其基于官员是政府形象的具体代表，涉及公共利益而应予限制。绝对隐私与相对隐私的划分是基于对公众人物隐私权保护的限制而言的。官员作为公众人物的重要群体，是最早为法学界所关注的。20世纪60年代美国“《纽约时报》诉萨利文案”中，确立了限制官员隐私权的指导性原则：“禁止公共官员因为他的公务受到了破坏名誉的错误议论而获得赔偿”；13其后“公共官员”又扩展至“公众人物”。可见人们对于官员隐私的关注兴趣度增高，主要是因为官员代表政府形象，涉及公共利益。

（三）官员隐私权受限制的范围

官员隐私权限制是对官员相对隐私所享有的权利的限制。基于官员身份的相对隐私，以官员作为一个自然人而言依然是其隐私，不因其被公示或可供查询即不被认为是隐私，相对隐私的范围是官员隐私权限制的依据。官员隐私权的受限范围是基于官员身份（岗位、职级）而确定，并以我国现行法律和相关规定为依据的，所限制的隐私均为与官员履行职务和公共利益有关的相对隐私。

1.财产方面的限制

官员的财产是社会公众最为关心的问题，官员按照一定的职务、级别从公务活动中获取报酬，其财产来源、数额虽属于其个人隐私，但其财产是否与其身份相适应，体现了其是否廉洁从政，正确行使权力，与公共利益紧密相关，因此，该部分隐私权受到限制。根据现行中共中央、国务院《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》以及中共中央纪委、中共中央组织部《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》的精神，我国官员的财产申报制度按照行政级别有不同的规定。财产申报的对象从县（处）级开始直至中央领导，按照《国家公务员暂行条例》的职级划分即从十一级至一级，所申报的内容也不尽相同。依据县（处）级以上干部收入申报的规定，申报收入包括：工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。省部级领导干部申报的范围则更加广泛，除县（处）级以上干部所申报的范围外，还包括家庭财产，即领导干部本人及其配偶和由其抚养的子女的个人财产和共有财产。这些财产包括：现金、存款；有价证券；私有房产；土地使用权；领导干部的配偶和由其抚养的子女经商办企业或者从事其他经营性活动的投资、股份等。对于以上申报对象的申报事项公开，现行制度的表述虽有不同，但均以不公开为原则，只“向组织人事部门汇报和备案”。对于不属于申报对象的科级或者行政十一级以下的国家工作人员，其财产的隐私权则与普通民众隐私权一样，应该同等保护，属于绝对隐私。从以上规定可以看出，我国对于官员财产隐私权的限制规定较为明确，但缺乏财产申报保障机制、公众监督机制和责任追究机制，同时对于普通公务员的财产监督情况存在缺位。

2.社会关系方面的限制

官员个人及其家庭、子女的生活信息，因官员的身份原因成为民众关注的焦点，官员作为社会政治和公共利益的代表，其家庭主要成员可能会因为官员身份的原因而获取相关公共利益和公共资源，官员基于家族观念等原因也可能为相应成员谋取这些资源和利益，对该部分隐私权的限制，是为了满足公众的知情权，确保官员的权利行使的正当性和合法性，树立官员及政府的良好形象。我国关于官员社会关系方面隐私权的限制主要见于中共中央办公厅、国务院办公厅《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。依据该规定，县（处）级干部应当对下列事项进行报告：本人、配偶及共同生活的子女营建、买卖、出租私房和参加集资建房的情况；本人参与操办的本人及近亲婚丧喜庆事宜的办理情况（不含仅在亲属范围内办理的上述事宜）；本人、子女与外国人通婚以及配偶、子女出国（境）定居的情况；本人持有因私出国（境）证件的情况；本人因私出国（境）和在国（境）外活动的情况；配偶、子女受到执法执纪机关查处或涉嫌犯罪的情况；配偶、子女经营个体、私营工商业，或承包、租赁国有、集体工商企业的情况，受聘于三资企业担任企业主管人员或受聘于外国企业驻华、港澳台企业驻境内代办机构担任主管人员的情况等。从内容上看，我国官员社会关系隐私方面向党组织和政府部门报告的范围较为广泛，而上述规定也引起了热议。有人认为，这是官员在党和政府面前完全“透明”，是侵犯了官员的隐私权，甚至侵犯了与领导干部有相应关系的人的隐私。笔者认为，官员报告个人重大事项是党纪国法的要求，完全符合法律的规定。首先，官员身份使其有必要将自己的个人重大事项予以报告和公开；其次，相关人员隐私的披露的内容，是立法技术的问题，即规定要求的报告相关人员情况的内容一般不属于个人隐私，如亲属经商办企业或者是否有海外关系等本身并不属于隐私的范围，故不存在侵犯相关人员隐私权的问题。因此，报告个人重大事项的规定是使公众知情权的最大满足和官员隐私权最小化的重要举措。

3.从政道德方面的限制

官员是政府和公共利益的代表，其思想品质和道德行为代表政府形象，体现民众利益，官员应在弘扬社会善良风俗、遵守国家法纪、恪尽职守等方面做出表率。网络曝光的有违道德要求的现象，如“包二奶”、接受色情服务等，对普通民众而言为隐私权保护的对象，不能予以公布，但作为官员，该部分隐私权受到限制，应当置于民众的监督之下，此类曝光行为亦不属于侵犯隐私权的行为。在我国《公务员法》、《行政机关处分条例》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》及地方政府《公务员职业道德规范》等规定中，对于官员的从政道德进行了规定。一是要求公务员遵守下列道德标准：忠于祖国，忠于人民；忠于职守，勤勉尽责；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派等。二是严禁公务员有下列行为：公务人员从事或者参与营利性活动；利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员谋取利益；违反职业道德、社会公德的行为等。其同时规定，在实施过程中，要发挥民主党派、人民团体、人民群众和新闻舆论的监督作用。可见，对官员从政道德内容的规定中，涉及官员私生活中个人品质和道德行为等方面的问题，也是官员隐私权限制的范围，对该部分隐私进行监督不构成对官员隐私权的侵害。

三、官员隐私权法律规制的原则与途径

（一）官员隐私权法律规制的原则

官员隐私权应当受到限制，但这并不意味着其一切隐私都要被公布于大庭广众之下，网络曝光对于反腐具有一定的作用，但容易引发对官员隐私权的侵害，甚至造成恐慌。在西方发达国家对于官员隐私的公布，也有一定范围和程度的限制，对官员隐私权的保护依然是理论界和实务界要解决的重大课题，其中一个重要方面就是：对于官员隐私权保护原则的确定，应以隐私权类型的不同而确定不同的官员隐私权保护原则。

官员作为社会群体中的普通一员，其隐私权应当获得保护，该隐私权获得同等保护的前提，是官员个人信息即隐私权客体与公共利益无关、与官方职务身份和行使职权无关。绝对隐私是与公民个人身份无关的隐私，此种隐私应当受到与一般人的隐私同等保护，其主要是指以下内容：一是宪法所规定的宗教信仰自由、住宅不受侵犯，人格尊严不受侵犯，通信自由通信秘密受法律保护等；二是民法所规定的个人生活信息不受侵犯，婚姻自由、正常夫妻生活受法律保护等；三是其他法律规定的与社会政治和公共利益无关的私人事务受法律保护，如在2012年12月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》规定的公民个人电子信息的保护，官员生活中虚拟空间的保护等。

相对隐私的限制保护，是保护官员隐私不被歪曲，保护其真实性，同时创建实现民众知情权的渠道，保护民众监督权的落实。相对隐私是基于官员身份而产生的与公共利益有关的隐私，对不具有官员身份者而言，该部分隐私则是绝对隐私，有权不让外界知晓。这是官员隐私权限制的内容，包括官员的财产、履历、私生活禁忌以及与官员生活密切相关的家庭成员工作、生活状况等。有学者认为这部分信息一经公布即不成为隐私，认为这还是以古代罗马法关于身份立法确定权利保护的对象和范围，不符合现代民法理念，实质上还是以身份来划分权利，是人格权的不平等；公开的这部分信息实际上已变成与政府相关的信息，不再是隐私，不能说是隐私权的限制，对此的保护也不适用人格权法。14笔者认为，官员的相对隐私之所以公布是因为其享有特殊的身份，且公布的内容和范围是特定的。正如病患者的隐私会被医院和医生知道，不能说相关信息被人知晓就不再是隐私，这是用先验论的思维方式来进行隐私的界定。隐私被非法公开，权利人可以要求停止侵害，如果按照上述逻辑，隐私既已公开就不再是隐私，就不能阻止其他人对此的使用，这在逻辑上是站不住脚的。因此，相对隐私依然是隐私，仍然需要保护，保护的目的是维护该部分隐私的客观真实性。所以，对相对隐私的保护本质上是保障公众知情权的实现。

（二）绝对隐私的法律规制

1.通过立法界定隐私权的内涵、确立隐私权的地位

绝对隐私因其与一般民众的隐私没有不同，在隐私权保护方面应重在完善隐私权立法，确立隐私权的地位，这既是保护普通民众隐私权的基础，也是保护官员隐私权的前提。其一，明确隐私权的内涵。在我国法律中明确出现隐私权提法的见于《侵权责任法》第二条第二款“本法所称民事权益，包括生命权、……肖像权、隐私权、婚姻自主权、……继承权等人身、财产权益”，但是该规定只是对隐私权的存在予以了承认，至于何为隐私权，隐私权的外延和内涵是什么、其权利行使及保护应如何进行等缺乏制度性的规定。在隐私权被我国《侵权责任法》承认的情况下，不能不看到这部法律是权利救济型的法律，在没有明确权利本身的前提下，权利救济有可能造成实务操作上的误区，法官在无法界定隐私权的情形时，往往又会以名誉权受到侵害为由作为定案的依据，侵害隐私权的救济本身就失去了意义。当然我们不能强侵权责任法所难，正如王利明教授所言，因为“侵权责任法只能提供权利救济，而无法就权利的确认与具体类型进行规定”。15其二，确定隐私权的地位。关于隐私权的地位问题，学界主要有两种观点：一种观点认为，隐私权属于民事权利的范畴，人格权法作为确立人格制度的重要法律部门，具有自身的特点和功能，可以将隐私权在《人格权法》中予以规定16；另一种观点认为，隐私权是宪法权利，应在宪法中对隐私权予以明确保护，当今中国面临信息高速发展的时代，“人们已经不满足于将隐私权仅仅理解为消极的自由权利，而是越来越迫切的要求公权力主动采取保护措施”，“日本隐私权宪法保护对中国的最大启示在于，只有公权力采取更积极的立法保护，并将隐私权上升到宪法层次，个人才能有效地自主控制和保护和自己密切相关的信息”。17由上可以看出，对于隐私权的地位，是确定为民事权利还是宪法性的权利，还值得进一步研究。学者们是从不同角度对隐私权进行探讨的，只是在隐私权使用的不同语境中有不同的价值取向。笔者认为，隐私权宜写入人格权法，可以不入宪，理由是，宪法具有稳定性的特征，对宪法的修改不宜草率；同时，隐私及隐私权的内涵从产生到现在不断地丰富和拓展，隐私的认定还将是个复杂的过程，由民法的精神理念予以判断较为合适。

2.完善绝对隐私保护的救济途径

官员绝对隐私与普通民众隐私具有相同的性质，在执法、司法层面应给予同等的保护，但官员作为受社会关注度很高的群体，其隐私权极易受到侵害，因此其绝对隐私要做到与民众隐私一体保护还需进一步完善对绝对隐私侵害的救济制度，这与官员绝对隐私与普通民众隐私的同等保护并不矛盾。一方面，官员作为普通公民其享有绝对隐私不被侵犯的权利；另一方面，由于其隐私权本身受到限制，其相对隐私与绝对隐私可能出现界限不清的状况，而使绝对隐私受到侵害。因此，对于官员绝对隐私权保护的救济措施除了可以适用《民法通则》和《侵权责任法》规定的停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等法律责任之外，还要在相关的隐私侵权法律规定中，完善对官员绝对隐私侵害的救济。如《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》中规定了“公民发现泄漏个人身份信息，散布个人隐私的网络信息，有权要求网络服务提供者删除有关信息或采取其他必要措施予以制止”；《侵权责任法》中规定了“网络用户利用网络服务实施侵权行为的，被侵权人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。网络服务提供者接到通知后未及时采取必要措施的，对损害的扩大部分与该网络用户承担连带责任”。上述两项规定中的“侵权通知”权利的行使适用于一切隐私权受到侵害的公民，官员也不例外。然而上述法律条款在操作程序、形式、内容上规定不够细化。网络监管部门应根据法律对此做出具体规定，包括“通知”的形式、“通知”要求具备的内容、所要达到的标准、“通知”所提出的权利要求事项等。对于官员的“侵权通知”应建立特别审查制度，予以特别规定，如果网络监督内容属实，则不应采取删除、屏蔽等措施；如果网络监督内容不实，在官员“通知”不被认可和接受时，政府网监部门可直接受理官员的申请，经审查后认为“通知”符合要求的，可强令网络服务提供者采取措施，或直接采取措施，实现对被侵权人的权利救济，避免对官员隐私权的侵害，挽回政府受损害的形象。另外，官员隐私权受侵害，其隐私即使与职务身份和公共利益无关也可能有损于政府形象，应建立官员隐私权保护的特别制度（如禁令制度），维护官员隐私权和政府形象。

（三）相对隐私的法律规制

1.通过立法明确相对隐私内涵、界定相对隐私范围

其一，明确相对隐私的内涵。官员作为政府和公共利益的代表，其特殊身份使之占有更为广泛的社会资源和公共利益，私人生活难免打上公权力的烙印，从其具有这一特殊身份开始，就处于与一般人相比较为优势的地位，这是相对隐私概念应予以明确的现实基础。人的身份并非与生俱来的，而是不断变化的，其身份的变化直接带来隐私的变化，“站在与民主制度最紧密联系的公法立场上，隐私的核心将在身份的概念中显现，隐私保护的轮廓可以在身份建构的过程中通过对隐私要素‘边界协商的控制’进行确定”。18同时，现代社会是以法律为基础构建的政治社会，公民身份在现代社会范式中呈现主导性，以公民个人身份为要素的隐私的政治价值得以凸显，并成为连接社会与政治国家的特别纽带。站在政治国家的立场上，隐私在公法领域发挥着与以往不同的重要作用，这种作用表现为隐私的权力控制与平衡功能，而其得以发挥的前提在于个人身份的完整构建。19这是官员相对隐私确定的理论依据。在立法时，通过对相对隐私内涵的明确可以使之与一般民众隐私（官员绝对隐私）相区别，也为相对隐私范围的界定和官员因岗位、职级的不同而不同相对隐私的范围划定提供法律依据。

其二，确定相对隐私的范围边界。相对隐私的内涵确定，为进一步明确其范围提供了法律依据。在进一步完善人格权法中的隐私权立法的基础上，制定与官员身份相关的相对隐私公布与报告制度是对相对隐私范围的进一步明确，也是相对隐私案件执法、司法的依据。其主要应包括以下上升到法律层面的规范制度。一是制定《国家公务员财产申报办法》。我国自1988年试点公务员财产申报以来，官员财产申报取得了一定的成绩，但没有发挥其应有的功效，主要原因在于制度本身存在着缺陷和相关配套制度不完善。官员财产申报制度是实现民众知情权，限制官员隐私权的重要制度，其立法价值为世界各国所公认。我国作为《联合国反腐败公约》的缔约国，建立官员财产申报法律制度势在必行。当前我国中央及地方实行的党政机关领导干部个人财产申报规范，多以党内文件形式出现，权威性不大，刚性不够，内容单一，制度不完善，导致实施效果不佳。因此，应通过权力机关立法的方式制定《国家公务员财产申报办法》，根据领导干部职务的职级、岗位等特点明确规定申报财产的范围、时段、审查、惩处等重要内容，同时还应包括建立涉及财产内容的官员礼品收受申报登记制度。二是制定《领导干部个人有关事项报告办法》。其主要针对官员重大社会关系应受社会监督，因为“权力从本质上具有一种无限膨胀的属性，权力主体总是不由自主地希望权力的范围扩大到其影响所及的每一个方面”；“权力主体直接参与分配各种利益资源，权力给权力主体带来地位、荣誉或利益，因而权力对其主体具有自发的腐蚀作用”。20官员作为公共利益的代表，使其为关系紧密的家庭成员谋取公共利益成为可能，同时其主要社会关系也对其行使公共职权、履行公共职责产生影响。对此予以报告，亦是其让渡隐私权的必要。促进领导干部个人重大事项报告办法的出台有利于促进官员的“透明化”，推进阳光政府建设。三是制定《媒体监督法》。目前，我国还不具备制定系统的媒体法的条件，但是网络以及新媒体作为媒体监督的一种新形式，在现实生活中已经发挥了巨大的作用，这固然反映了民众知情权、监督权目前在行使中仍有障碍，但对于已经存在的社会现象，在改革体制的同时，必须予以规范。正如有研究者所说：“虽然网络反腐已经成为公民实现参政权的重要形式，但它也是一柄双刃剑，网络反腐过程中披露的信息，很多时候可能侵犯个人的权利，应当尽快对网络立法，对网络反腐涉及的一些行为和环节进行规范。”21因此，制定媒体法体系内的媒体监督法迫在眉睫。媒体监督法应主要涵盖以下内容：首先，监督主体的确定，即应包括传统媒体，如报刊、电视等，还应包括网络、微博等新媒体；其次，监督主体权利范围的界定；再次，报道内容的审查；最后，法律责任条款，包括侵权免责条款，如建立特许曝光制度等。只有通过对媒体监督立法，才能合理规范媒体监督行为，保护监督客体的合法权益，使媒体监督在法治的轨道上运行，使官员隐私权的法律规制在媒体环境下有法可依。

2.完善相对隐私案件处理程序

从广州“房叔”房产信息被泄露后泄密者被处分事件，到2013年多地出台政策“严控以人查房”的消息公布，对于网络反腐的程序正义与实体正义之争“硝烟”又起。有人认为，官员财产缺乏透明监管机制，这些规定实际上保护了某些贪官，阻碍了反腐的进程，因此，虽然泄漏官员相对隐私引起程序的不正义，但可以实现实体的正义；也有人认为，商品房信息属于典型的个人隐私，政府负有保密义务，不得建立公开查询系统，也不得随意公开个人房产信息，程序不正义，实体正义也不是真正的正义。可见，在这些相对隐私现象被披露和案件查处的过程中，程序正义已经成为社会关注的热点问题。人们关注相对隐私公布程序的合法性，更加关注相对隐私案件的处理过程和结果的正义。为保障公民知情权、监督权的持续实现和对官员相对隐私的法律规制，既体现程序正义又体现实体正义，笔者认为应注意以下两方面工作。首先应对相对隐私曝光的客观性、真实性进行调查、核实，对于所反映的现象和事件与事实不符的，应对相对隐私采取限制保护的原则，即将事实真相公布于众，保护官员相对隐私不被捏造和歪曲，保护官员相对隐私，维护政府形象；对于恶意破坏官员名誉、损害政府形象的，应引入美国“实际恶意原则”处理。“实际恶意原则”即美国法院在审理“《纽约时报》诉萨利文案”中确立的除非公共官员“能证明是出于恶意即明知不对或不顾事实与否的轻率心态”破坏官员名誉的，才有权追究媒体（信息发布者）的侵权责任，且该“实际恶意”的举证责任应由官员承担。但是，一般而言，即使“公民批评监督得不对、错了、违背了事实，国家机关（工作人员）也只能有则改之，无则加勉”。22其次，在相对隐私公布的情况属实的情况下，案件的办理过程中还应遵循以下两个原则。一是以公开开庭审理为原则。我国诉讼法规定涉及公民隐私的案件以实行不公开审理为原则，官员与普通民众皆有隐私权，涉及其隐私权受侵害的案件应当不公开审理。但是，由于官员的特殊身份，其隐私权受到限制，特别是相对隐私是与公共利益密切相关的，不公开审理不利于公共利益和民众知情权的保护，因此，对于此类案件，法院应以公开开庭审为原则。二是建立相对隐私案情及时公开原则。案件侦破过程和审理程序的正义是实现实体正义的前提和基础，在对官员相对隐私权案件的办理过程中，执法、司法机关应本着公共利益的原则，向公众公开案情及案件侦办进展情况，以满足公众的知情权。这也有利于公众对司法程序进行有效的监督。

注：

1王利明等：《民法学》，法律出版社2011年版，第221页。

2王泽鉴：《人格权的具体化及其保护范围·隐私权篇（上）》，《比较法研究》2008年第6期。

3[日]河原畯一郎：《言論および及表現の自由》，有斐阁1954年版，第123页。

4张俊浩：《民法学原理》，中国政法大学出版社2000年版，第155页。

5、15、16王利明：《隐私权概念的再界定》，《法学家》2012年第2期。

6、8、14谢慧：《私权平等与身份限制——再审视“公众人物”的人格权》，《现代法学》2010年第3期。

7[德]拉德布鲁赫：《法哲学》，转引自[日]星野英一：《私法中的人》，王闯译，法制出版社2000年版，第372页。

9《马克思恩格斯全集》（第18卷），人民出版社1972年版，第511页。

10[英]萨利·斯皮尔伯利：《媒体法》，周文译，武汉大学出版社2004年版，第18页。

11 Linggens v Austria(1986)8EHRR.

12吴涌植：《公民了解权的政治保障》，《当代法学》1988年第2期。