当代中国司法政治功能内涵及其价值*

2013-01-30陈琦华

政治与法律 2013年1期

陈琦华

（上海大学法学院，上海200444）

司法的政治功能内涵学界研究得甚少，本文试图说明当代中国司法政治功能的内涵、司法政治功能的内涵在司法实践中的价值，并分析如何理解司法中立问题。

一、中国司法政治功能的内涵

国内学界对当代中国司法政治功能有多方面的讨论，但这种讨论从形式上的分析多于从内涵上的研究，存在某些把形式和内涵脱离开来的倾向。一般说的所谓司法政治功能是从司法权在国家政治权力中所充当的角色来反映的。在法治国家的政治架构中，司法权是通过个案纠纷的审理或代表国家机关实施对法律的监督，以期实现与国家其他政治权力的制衡，从而实现维护宪法和法律的权威性。这也是司法政治功能存在的根据所在。但不少学者却仅仅停留在上述观点的形式推演，抽象地讨论司法的政治功能，忽略了由于国家性质的不同，司法政治功能内涵上会有根本的区别。如有学者认为近现代法院制度一个显著特征是法院政治功能的呈现，法院具有政治功能，从而在权力分立的政治架构中，通过个案的审理与相关政治行为的判定，发挥着制约其他国家权力、规范权力运行秩序并维持宪政制度的功效。1有学者将司法的功能分为原初功能和衍生功能，而衍生功能中的权力制约、权利保障、社会控制及政策推进又属于司法的政治功能。2有学者认为社会转型期的法院已不是一种纯事务型或纠纷解决型的机构，法院通过裁判纠纷形成公共政策以影响社会发展的进程，法院通过填补法律漏洞或发挥造法功能以干预社会生活，甚至通过判断政治行为的合宪与否维持宪政制度，司法承载着重要的政治功能。3

上述学者对司法政治功能的研究有积极意义，但仅从形式上进行推演是不完整的，更要重视司法政治功能内涵的分析。由于国家性质的不同，司法政治功能在内涵上会有根本的区别。马克思主义的理论对这个问题有过分析。所谓政治，是以经济为基础的上层建筑，是经济的集中表现，4是以政治权力为核心展开的各种社会活动和社会关系的总和。政治所调整的总是与国家政权相关的各种利益关系，它主要由政府推行，涉及各个生活领域、在各种社会活动中占主要地位的一种管理公共事务的活动。司法的政治功能体现了司法对于国家政治要求的回应，即司法在调整与国家政权相关的各种利益关系时如何适应国家政权的要求，在促进社会管理和社会稳定中发生作用。因此一定国家的司法的政治功能内涵都与一定国家的性质紧密联系在一起。5司法政治功能内涵的揭示可以反映其司法活动的本质内容。就我国而言，作为社会主义国家，它要体现人民当家作主的性质，司法政治功能内涵要突出司法为民的内容。从历史的脉络中，可以充分看到这个特点。早在延安时期,毛泽东同志就提出全心全意为人民服务的重要思想对司法实践以指导，其具体体现在对马锡五审判方式的倡导和发扬。马锡五审判方式的核心精神是“为民、利民和便民”。6新中国成立后的司法实践虽然走了一些弯路，但在坚持司法为民这个内涵上没有变。当时法院提出的观点主要就是要走“群众路线”，主动、积极地建设国家政权；主张人民法院的审判制度和工作作风是便利群众、联系群众、依靠群众，是为人民服务。法院决不单凭诉状、供词与辩论来进行审判，而着重于实地的调查研究，了解案情的全部真相并要掌握充分证据，然后才依法判决。因此，要根据各种不同案情的需要，而采取必要的就地审判、巡回审判、人民陪审等审判方式。7改革开放的发展使司法制度的建设上了快车道，始终明确把“司法为民”作为司法工作的出发点和落脚点。从实践中看，司法为民体现了司法公正、安民、利民的要求。为此，对司法工作者来说，要做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

司法政治功能内涵反映司法运行的本质，在讨论司法政治功能时就必须予以强调。我党在司法政治功能本质内容所传承下来的思想具有一致性和共通性。吉登斯说：“即便是在那些最传统的文化中，‘传统’都通过反思而被利用，而且在某种意义上也‘通过话语而被理解’。”8在我国的社会发展历程中，虽然不同阶段的发展有其不同的特点，但只要我们的国家性质不发生变化，司法政治功能内涵所反映的司法为民的价值取向是不会发生变化的。不仅要从形式上重视司法政治功能的建设，同样在思想内容上也要对其不断加以丰富和发展。

二、司法政治功能内涵的价值

有学者认为，司法为民这一司法政治功能的内涵只是一个抽象的口号，或者是某种政治宣示或政治教育的手段而已，因此不予重视。笔者认为，这种观点其实缺乏对司法实践活动特点的了解。就司法的实践而言，法官的审判活动不是一个简单地机械地适用法律的过程，而是对已制定的法律在具体适用中的再创造，同一个案子有的时候法官可能适用这部法律的相关规定，或可能适用另一部法律的相关规定，也可能直接依据相关的法律原则来进行审判，这其实反映出司法实践中法官具有的自由裁量权。而对法官来说，这个自由裁量权的运用应当要有尺度。司法政治功能的内涵提出司法为民，表面上看它是抽象的，但其实是指出自由裁量权的运用要有一个大局观，这个大局观即解决司法权为谁服务、它的基本立场是什么的问题。具体来说，必须把握好整体利益和局部利益的关系，分清主要矛盾和次要矛盾，不能因小失大，局部影响整体。有学者认为大局观包括发展、稳定、和谐和民心四要素。9但笔者认为民心是一种主观性的要素，主要应该把握客观性的要素，即突出发展、稳定、和谐这三个方面。所谓发展，即要有利于社会的进步，司法权要为保障和促进经济建设，社会发展服务；所谓稳定，即要有利于人民的安居乐业，司法权要为国家和社会的长治久安服务；所谓和谐，即能有效地化解社会的矛盾纠纷，司法权的运行要有助于社会的团结向上，使人民心情舒畅地来建设社会主义事业。而这些要素所体现的都是以民为本的具体内容，社会的发展、稳定、和谐最终是为了维护人民的利益。其实，相对于活生生的现实生活而言，具体的法律规定总会存在某种滞后性，法官的司法审判实际上是一个对法律运用的再创造的活动，因此，就要以司法为民的本质要求来进行法律的思考。现在学界讨论关于社会主义法治理念、“三个至上”等问题，其实这些讨论都与司法政治功能内涵联系在一起的。

“三个至上”的思想是2007年12月26日胡锦涛在全国政法工作会议上提出的。胡锦涛指出我们的司法要始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。学术界、司法实务界对“三个至上”的内容和先后逻辑顺序有不少的讨论。有学者认为“三个至上”的提出存在逻辑上的问题，“三个至上”究竟谁至上。该学者认为，所谓“至上”，便是最高的准则。“至上”有其惟一性，不可以有多个准则一块儿至高无上。另外，对于什么是党的事业，什么是人民利益，不同的法官也许在理解上会有很大差异。10有学者进一步提出，从应然角度讲，“三个至上”是统一的，但从实然角度讲，考虑到现阶段党的事业、人民利益以及宪法法律之间确有一些不协调或冲突现象，在司法实践中“谁至上”的问题是客观存在的。11但也有学者从“三个统一”的角度对“三个至上”进行了论述，认为“坚持党的事业至上”，是从加强执政党的领导地位而言的。“坚持人民利益至上”，是从党和政府行动的根本宗旨的角度讲的。“坚持宪法法律至上”，是从立法治、弃人治的视角而言的。12有学者认为“三个至上”是从政治价值、利益选择和法律规范这样三个维度，分别确立了执政党事业、人民利益和宪法法律在各自系列里的最高地位。13还有学者认为“三个至上”体现了社会主义法律制度政治性、人民性、法律性的统一，体现了我国司法工作的政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。14

笔者认为这些讨论都很有价值，但从司法实践的角度来进行分析“三个至上”的观点与司法政治功能内涵具有一致性，它解决的是法官自由裁量权的大局观问题。司法审判实践是一个微观的具体案件的审理过程，对于每一个案件的判决必须以事实为依据、以法律为准绳，但这里的以法律为准绳不能做机械的理解，在实践中的确会遇到法律的某些具体的规定与现实情况相脱节的情况，如果简单地依法审判，对人民的利益会带来危害，对党的事业也会带来损害。从对人民高度负责的立场上，通过一定的方式来解决审判中可能面临的困难，这就是一个大局观的问题，要考虑审判后可能造成的社会后果，而大局观的尺度就是要体现“三个至上”。大局观首先反映的是政治立场，就是高度自觉地站在党和人民的立场上，从群众根本利益出发，从党和国家前途命运高度来思考处理问题，做到对党忠诚、对人民负责。从党的事业和人民利益之间的关系来看，何者至上，笔者认为，对于任何一个现代的国家来说，当然应该是人民利益至上，在我国来说更应该这样。但中国近代史已充分证明：党的事业和人民利益是没有冲突的。中国共产党并没有脱离人民利益的独特利益形式。如果有，那么这个“事业”就是违背中国共产党的宗旨的事业，是主观主义、官僚主义、不正之风、滥用权力、以权谋私甚至贪污腐败，这不是党的事业，相反，是党坚决反对、一贯抵制并努力防止的现象。15当党的事业不是在代表人民根本利益的时候，应该把人民利益和宪法法律的至上性放在第一位。在司法审判过程中，当宪法法律的规定和人民的利益发生冲突时，不能机械地去适用这样的法律。因此“三个至上”的思想也好，司法政治功能内涵所强调的司法为民也好，其价值都是极为鲜明的，在司法的审判实践中，要解决大局观问题。

三、关于中立性问题的分析

有学者担心，一旦强调司法的政治功能的内涵就会影响司法运行的规律，使司法在一定程度上损害“司法中立”的立场。如有学者指出：对于现在的社会来说，法院为时代所需的政治功能与构成其本质的“被动性”和“中立性”，都成了二律背反的悖论关系。16笔者认为对司法政治功能内涵的强调并不与司法中立相冲突，而是一致的。

首先，有必要对司法中立有一个清楚的认识。有学者提出司法中立是指法院在法律实施过程中，要以中立的身份和地位，依公正科学的司法程序，居中解决双方纠纷的行为规则。17有学者对于司法中立的内容进行了归纳，认为司法中立包括司法权对立法权保持中立，司法权对行政权保持中立，司法权在官、民之间保持中立，司法权在公、私之间保持中立，司法权在中央与地方之间保持中立，司法权在诉讼双方当事人之间保持中立六个方面。18也有学者对于司法中立的内涵进行了研究，认为司法中立的内涵包括司法权启动的被动性、司法权行使的非倾向性、法官思维的独立性。19上述这些观点都反映出司法的运行有自身的规律，司法的规律和其他的社会规律一样，是客观的，不以人的意志为转移。司法权的规律反映出司法权不同于行政权或立法权，它以居间的角色通过个案纠纷的审理或代表国家机关实施对法律的监督，以期实现一定社会的公正。但由于不同国家文化传统、国家体制等方面的差异，司法中立原则的实现在方式上会有特殊性。我国的国家性质是中国共产党领导下的人民民主专政的国家，这决定了我国的权力系统构造是全国人民代表大会居国家权力的中心地位，“一府两院”由其产生并对其负责。“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。20这说明我国的权力系统具有深刻的人民性。而在西方资本主义“三权分立”的国家政权组织形式之下，国家的立法、行政、司法三种权力分别由议会、内阁(或总统)和法院掌握，各自独立行使职权又互相制衡，司法在社会的权力系统中是一个完全独立的体系，“三权分立”的最终目的是为了制约政府的权力，防止政府权力的过于庞大。国家权力系统构造不同，使司法在社会中所起到的功能也有所不同。在“三权分立”的制度下，司法的功能是通过解释和适用法律来解决具体的法律纠纷。而在人民代表大会制的国家政权的组织形式下，司法的功能除了通过适用法律解决纠纷之外，还应该承担更多的司法安民、利民的职责，从而体现司法为民的本质要求。这是由人民政权的根本属性所决定的。人民的需要是法官的第一需要，我国的司法中立自然有一个不同于西方的新的解读，即因为人民的需要，法官可以不把自己封闭在法院而走向社会；为了人民的需要，法院应该具有审判活动以外的宣传法制的义务；为了人民的需要，法官也有义务帮助司法所、街道居委等调解机构解决纠纷。从这个意义上说，法官积极主动地为人民提供司法服务的做法并没有违反司法中立的应有之义。人民司法的终极目标就是要不折不扣地合乎民心、顺应民意、关注民生、维权民权。

在司法为民理念指导下创设的新制度，同样必须符合司法运行的规律。如近几年法院的创新制度——社区法官制度、民事纠纷委托调解制度、判后释明制度、法律志愿者制度等。这些制度的启动是民众的要求，司法机关在积极建设中重视遵循司法规律的要求。法官在进行调解、答疑、咨询的过程中保持着中立的态度，与司法的居中依法裁判没有矛盾。这些制度是在司法中立前提下的司法为民的体现，赋予了司法中立更多的为民的因素。司法政治功能内涵的强调不但与司法中立的目标相一致，而且还是司法中立的有益补充。西方“三权分立”体制下的司法中立强调法官在案件的审理中要不偏不倚，保持中立，从而对纠纷有个合法的裁决，对于案件受理之前和案件判决之后所出现的问题，法官是不做任何考量的。在人民代表大会制度下，人民对于司法的要求和期望不再局限在审判过程中，还涉及行政部门案件受理前和裁判后。诉讼资源不足的地方，还要求法院“送法下乡、送法入企”，普及诉讼知识，进行法律咨询，提示诉讼风险，引导合理诉讼；对于立案不方便的，希望法院能够进行电话立案、网上立案、上门立案、预约立案、休息日立案等方式；对于参加诉讼不方便的，希望法院能够设立巡回法庭、社区法官，将司法服务的触角延伸到群众身边；要求低成本、高效率的解决纠纷又不伤和气的，希望法院能够联合社区、司法行政部门等社会力量对纠纷进行多元方式的解决；对于裁判理由不理解的，希望法院能够有专门的判后答疑，对裁判的理由做一个说明，使当事人能够胜败皆服；对于发生法律效力的裁判不服的，希望法院能够给一个渠道进行信访和申诉。这些都是在案件审理前和判决后人民群众对于司法的需求，同时也是社会和谐稳定建设中不可缺少的因素。人民群众对于法院的这些要求，使法院承担的功能不能仅仅是机械的法律规范的运用者，更应该是有利于社会进步和正常社会秩序稳定的维护者。过去片面地强调司法权的被动性，似乎法官只要走出法庭，能动司法，就会背离司法权运行的规律，这种观点和人民群众对于司法的新要求是不一致的，只有更为深刻地把握我国执政党的性质、权力系统构造的性质、司法权的人民性及其承担的历史使命，才能对司法中立做出符合中国国情的解释。

当然，对司法政治功能内涵的强调，与依法办案是不冲突的。在案件的审判过程中，当宪法、法律有明确规定的时候，法官应该严格地按照法律的规定作出裁判，不能因为裁判结果可能会引起群体性的矛盾而不依法办案。在这种情况下，司法还是应该遵循法律功能。在裁判之后，对于矛盾的引发应根据不同的原因由国家权力系统中的其他部门来进行处理。如果是因为立法的问题，那么应该交由立法部门对于相关的立法进行修订，因为价值判断的大任应由立法来完成，司法机关不能充当立法者。如果是因为社会的因素，比如金融危机的影响，那么政府应该制定相关的政策来尽可能地减少不利影响。毕竟宪法将人民法院定性为“国家的审判机关”，人民法院是代表国家集中行使审判权的机关。因此，依法判案是司法实现政治功能内涵的最低要求。同时依法判案也能进一步推进司法政治功能内涵的发挥。法院在案件的审判过程中真正做到完全按照宪法法律规定办事，公平公正公开地处理每一个案件，使人民群众对于法院的裁判能够有认同感，使法官的社会地位能够得到提升，司法的权威才能得到树立。司法权威的树立能够提高人民群众对于司法工作的满意度和信任度，这也是司法为民的应有之义。同时，也应该看到稳定的法律规则与变化的社会生活之间的矛盾，它决定了司法活动本质上是一种创造性的工作。在现实条件下，法院在保持中立性的前提下，在与宪法法律没有冲突的情况下，司法还必须具备一定的能动性，主动肩负起走入群众中宣传法律的责任；还必须有“法官妈妈”；还必须在田间、地头办案；还必须有背着国徽的“马背法庭”；还必须热茶相奉、笑脸相迎，解决群众“告状难”的问题，这些都是司法政治功能内涵的充分体现。

注：

1庞凌：《法院政治功能的学理疏释》，《法律科学(西北政法学院学报)》2003年第4期；庞凌：《法院政治功能的实现机制》，《华东政法大学学报》2003年第6期。

2蒋红珍、李学尧：《论司法的原初与衍生功能》，《法学论坛》2004年3月5日。

3江必新：《司法与政治关系之反思与重构》，《湖南社会科学》2010年第2期。

4《简明社会科学词典》，上海辞书出版社1982版，第730页。

5参见李瑜青：《契约精神与社会发展》，山西人民出版社1997版，第1-5页。

6张希坡：《马锡五审判方式是人民司法工作的一面旗帜》，《人民法院报》2009年8月11日。

7《加强与巩固人民革命的法治》，《人民日报》1951年6月5日。转引自侯猛：《经济体制变迁中的最高法院(1949-1978)》，《政法论坛》2005年第2期。

8[英]安东尼·吉登斯：《民族一国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，三联书店1998年版，第12页。

9天成有：《法院的大局观》，《东方法眼》2009年1月9日。

10贺卫方：《“三个至上”谁至上》，ht tp://blog.sina.com.cn/s/blog_488663200100atga.html，2008年8月21日。

11、13李林：《“三个至上”的法理思考》，《中国党政干部论坛》2011年第1期。