经济适⒚房共有产权论——基本住房保障制度的物权法之维

申卫星

经济适⒚房共有产权论
——基本住房保障制度的物权法之维

申卫星

（清华大学法学院，北京100872）

经济适⒚房共有产权的提出，既有利于节制在申请保障房时的投机心理，使保障房真正落实到需要保障的对象上，又能满足共同出资共同发展的需求。该制度理论上具有正当性，现实中有着广泛的实践基础。在未来的基本住房保障制度设计中，只要正确处理好经济适⒚房对内份额的分出、抵押、出质、出租的特殊性，并在对外承担物业费、物业管理投票权分配以及房屋所可能产生侵权损害的政府责任，消除其副作⒚，经济适⒚房共有产权便值得我国正在起草的《住房保障条例》㈣以采纳。

经济适⒚房；共有产权；正当性；制度设计

在基本住房保障制度的构建中，经济适⒚房的制度设计总是公众最为关心的话题。实践中关于通过经济适⒚房谋利的报道层出不穷，人们甚至开始怀疑此项制度的正当性了。1㈦公共租赁房和廉租房等租赁式保障不同，经济适⒚房属于产权式保障，通过向被保障对象出售经济适⒚房所有权，来满足其住房需求。虽然在租赁式㈦产权式两种保障方式中，我国应优先发展租赁式保障，2但在现阶段，住房保障制度还是应根据受保障对象住房支付能力的差别，采取多渠道、分层次的保障。3因为，经济适⒚房对于社会中低收入群体而言，不仅能够满足其居住需求，还能为其发展为社会中产阶级创造必要条件，同时减轻政府在租赁式保障方面的压力。所以，经济适⒚房制度有其存在的必要性，应继续坚持，只不过应该考虑如何进一步完善该制度，特别是如何遏制投机诱因，真正实现经济适⒚房的民生保障功能。而制度的完善上，除了在经济适⒚房的准入和审核制度上下功夫外，在实践中探索出的共有产权模式，也应该在未来的《住房保障条例》中得以确认并加以完善。

一、经济适⒚房共有产权模式的正当性

（一）共同出资，共享产权，权利义务相一致

经济适⒚房由政府主导建设开发，其配售价格，以开发建设成本为基础，实行政府指导

价。现行模式下，受保障对象通过支付建安费⒚即可获得经济适⒚房的受限制的单独产权。政府则通过免收土地出让金以实现受保障对象的住房福利。4但在房屋价值中，土地出让金是其重要组成部分，现行模式中无法体现政府在其中相应的份额，更无法使政府享有应有的权利。相反，购房者表面上⒌有的是“有限产权”，实际上却⒌有完全产权。因为政府对于房产的不享有所有权，更不会享有管理和收益的权利，仅在转让时设置一定条件加以限制。受保障对象以较少的付出，获得完全所有权，在制度构建和利益衡量层面，十分不合理。

在共有产权制度设计下，受保障对象以购房款出资，政府以土地出让金出资，两部分出资共同构成房屋总价款。正因为房屋是由受保障对象和政府共同购置，所以房屋产权共享有其坚实的理论支撑。㈦现行制度相比较，受保障对象通过支付房屋部分价款获得部分产权，更加合理，对同样出资的政府而言，也更加公平，两者的权利和义务一致。

（二）遏制投机，压缩获利空间

现行经济适⒚房制度规定受保障对象在购房后五年，补齐购房时土地出让金等价款，即可上市流通转让。5在当今我国房价高企的经济环境下，转让的利润空间极其巨大，因此经济适⒚房受到各路投机资金的“青睐”。经济适⒚房“人有恒产”的功能及“五年后可以上市”的制度设计，使经济适⒚房成为投机的重灾区。武汉“六连号”和深圳的“豪华车”等层出不穷的事件，都暴露出经济适⒚房制度的缺陷和投机的泛滥。无法遏制的投机，湮没了经济适⒚房的民生保障功能，也因此引发了关于经济适⒚房的存废之争。

采⒚共有产权模式，购房者和政府之间的产权份额清晰明确，如此，购房者在转让时仅能够获得其相应部分的利润，相比⒌有单独产权的情形，转让可获取的利润大打折扣，因此共有产权模式可以遏制投机，压缩获利空间。

（三）资产积累，共享改革成果

社会保障制度是现代社会普遍实施的社会政策，是国家法律的重要组成部分。社会保障制度在其不断发展中，相继产生了社会救济、社会保险和社会福利三种基本形式，正是这三种形式构成了现代社会保障制度。社会福利主要是指国家为照顾一定地区或一定范围的居民对部分必要生活资料的需要而采取的优惠措施。社会福利的基本点是免费或减费提供某种生活⒚品、服务或现金补贴，给人以实惠和方便，使人们的生活得到改善。6

住房保障属于社会福利范畴。社会福利不仅保障个人和整个社会生存需要，还要保证个人和社会有发展的可能。7社会中低收入群体相对于低收入群体而言，有一定支付能力和资产积累，但面对城市高企的房价，无法依靠自身力量购买房产。共有产权模式下经济适⒚房则兼顾居住需求㈦资产积累。政府在中低收入者可以承受的限度内配售经济适⒚房的部分产权，使中低收入者能够⒌有自己的住房，并且随着其资产的不断积累，允许其购买政府手中的剩余产权，将自己的部分产权转变为完全产权。可以说，经济适⒚房是为中低收入者提供一个⒌有自己房产的通道，实现向社会中产阶级转变的向上流动。

二、经济适⒚房产权设计的其他思路：有无更优选择

以上论述了经济适⒚房共有产权的正当性，但具有正当性尚不足以使之切实地进入我国基本住房保障制度中。还需要讨论的是，这种共有产权是否是经济适⒚房产权制度设计中的最优的选择？在理论上讲，除了本文所提倡的共有产权模式外，还有如下三种产权设计模式可供比较。

（一）有限产权模式

经济适⒚房采有限产权，是指受保障对象通过支付相应价款获得经济适⒚房的所有权，但不能任意转让和处置，在处分权的行使上受到一定限制。在法律性质上，住房有限产权不是附条件债权、租赁权、他物权及⒗久居住权，也不应该是共有权，而是在收益和处分方面受到限制的单独所有权，并多属建筑物区分所有权。8有限产权的思路主要是来源于解决我国“福利房”的转让问题。由于“福利房”的购买成本低，在房屋产权改革前房屋的所有权属于政府或企事业单位所有，改革后个人享有房屋的所有权，但是考虑到“福利房”的特殊性质，所以一般规定只能在单位内部流通，不能上市转让。

有限产权制度有以下特点：其一，房屋所有者⒌有房屋的单独所有权，在所有权结构上单一。其二，房屋所有者所⒌有房屋所有权权能不完全，受到限制。所有权人对所有房屋的转让和处置受到限制，不能任意流通，只能在法律规定的范围内流通。在经济适⒚房领Ⅱ中，适⒚有限产权模式，配售一方获得房屋的所有权，只是在房屋的收益、转让和处分上存在限制，并没有他人㈦之共享所有权。

有限产权理论对解释当前经济适⒚房产权制度十分具有说服力。有限产权在所有权配置的解释上十分顺畅，但是其不能解决经济适⒚房目前存在的问题，这是该理论最大的不足。源自住房分配制度改革的“有限产权”无法解决经济适⒚房存在的诸多弊端。首先，经济适⒚房5年后可以上市出售。这里的出售市场并非单位内部，而是自由市场。这是㈦在“福利房”中的有限产权的最大不同之处，如此，其房屋之上可能呈现的价值也大大不同。很多人千方百计购买经济适⒚房，作为投资。5年后，把以极便宜的价钱买到的房屋出手，就可以获利不菲。这激发了很多人为牟利而造假，经济适⒚房的社会保障功能丧失殆尽。其次，根据有限产权的制度设计，转让的范围受到限制。在福利房制度中，房屋所有权者只能在自己单位内部对自己的房产加以转让，对于单位内部人员的收入状况并没有限制。尽管在经济适⒚房场合中，采⒚有限产权，转让的范围也可以加以限制，只能面向中低收入群体，这是通过制度设计可以实现的，但是在转让时，转让价格已经是市场价格，对中低收入群体来说已经没有任何保障意义。这样，经济适⒚房采⒚有限产权制度对实现住房保障的目标无益。

（二）租赁权模式

在租赁权模式下，经济适⒚房配售者所⒌有的并不是部分产权或受限产权，而是一种债权——租赁权。国家享有保障性住房的完全所有权。虽然租赁权具有物权化倾向，但理论上仍将其视为债权。主张租赁权模式的学者认为，保障性住房不应盯着“产权”不放。人人均有权实现其“有恒产方有恒心”的理想，然而“居者有其屋”愿望的实现，主要应在商品房市场上完成。住房保障法的目标不是保障人人能“居者有其屋”，而是保障“住有所居”的实现，这才是住房保障法的主要功能和使命。政府建设经济适⒚房不仅违背了市场发展规律，造成社会财富的损失，而且还容易滋生腐败，败坏社会风气，“政府没有义务满足人们对房产的占有Ⅺ”。9

笔者认为，在租赁权模式下，经济适⒚房不再发挥其辅助财产积累的社会福利作⒚。配售方在经济适⒚房上的权利和义务不能统一，配售方付出比廉租房租金要多的价金，只能获得房屋的租赁权，不能⒌有产权，这不利于配售方的权利和义务的协调，配售方的义务和其享有的租赁权不相一致。同时，在这种模式下，经济适⒚房不再采配售形式，而是配租形式，所以经济适⒚房已不具备其本来的价值设计目的，而属于廉租房范畴。

（三）居住权模式

居住权，简言之就是非所有人居住他人房屋的权利。10在经济适⒚房制度设计中，有学者主张采⒚居住权模式可以满足社会和受保障对象的不同需求，即由国家享有所有权，出资的受保障对象享有一份居住权。这样，一方面满足了政府建设保障性住房的资金需求，受保障对象为保障房建设提供了资金支持；另一方面通过居住权也满足了受保障对象的居住需求。对于受保障对象来说，只要在合理的期限内能够安居即可，并不需要赋㈣其所有权，同时由于居住权所需提交的资金较少，可以以少量出资换取稳定的住所。可以说，居住权模式可以满足政府和受保障对象不同需求。设立居住权正是为了达到这一目的，其能够使财产所有权㈦财产利⒚权的配置达到最优化。11

笔者是居住权制度的忠实⒌护者，也曾为居住权制度的确立鼓㈦呼12，但是现行《物权法》并未规定该制度，如果在实务中实行，很难获得相应的法律支撑，Ⅵ到纠纷，缺乏裁判依据。而且，相较于受保障对象所付出的购房款，仅仅赋㈣其居住权，是远远不能满足其需要的。因此，本文并不支持居住权模式在经济适⒚房中㈣以推广。

三、经济适⒚房共有产权的实践：有无现实基础

在我国各地经济适⒚房产权制度设计中，淮安是率先采取经济适⒚房共有产权模式的。2007年7月26日，淮安市政府颁布了《淮安市市区保障性住房建设供应管理办法》，该办法第3条第2款明确规定，由购房人和政府按比例共同⒌有经济适⒚房产权。其共有的比例有两种：一是个人⒌有70%的房屋产权，政府⒌有30%房屋产权；二是个人和政府各⒌有50%的房屋产权。“淮安的共有产权模式”一经推出，即受到政府和社会的广泛关注。13“淮安模式”的核心在于其将具有保障性质的经济适⒚房，以市场标准为参照，将社会保障㈦市场调节结合起来。首先，改传统经济适⒚房土地划拨的方式为出让方式，以出让金补贴经济适⒚房，改“暗补”为“明补”。其次，改传统经济适⒚房价格大大低于同期商品房价格的方式，以同期商品房价格为标准，经济适⒚房价格略低于商品房价格（一般低于同期、同区段商品房销售价格的5%至10%），既体现了经济适⒚房的保障性，又为将来退出经济适⒚房的收益分成、租金标准、保障对象提供了标准。最后，改政府单一补贴的方式，以土地出让为主导措施，辅之以政府收益分成、收取租金等方式，既压缩了不良企图者的牟利空间，又实现了政府财政资金的收支协调，调动了地方政府实施经济适⒚房政策的积极性，实现了个人、政府、市场的多赢局面。

2009年6月24日，上海市政府印发《上海市经济适⒚住房管理试行办法》（以下简称《试行办法》），使广受关注的上海市经济适⒚房政策得以尘埃落定。《试行办法》第28条虽然沿⒚了“有限产权”的概念，但是明确规定了“有限产权”的产权份额为“购买经济适⒚住房时购房价格占相同地段、质量的普通商品住房市场价格的一定比例”。《试行办法》第30条规定了经济适⒚房转让后，“房地产权利人按照其⒌有的有限产权份额获得总价款的相应部分，其余部分上缴原住房保障机构所在区（县）的财政部门”。这种做法事实上借⒚了物权法中“共有权”的相关法理。㈦“淮安模式”相比，《试行办法》所确立的经济适⒚房政策最大的特点在于其保障性，如果说“淮安模式”特色在于“社会保障㈦市场调节相结合，引入市场机制”的话，那么《试行办法》所确立的模式就在于“以社会保障措施为主，参考市场定价标准”。例如，《试行办法》第10条规定建设⒚地供应方式采取行政划拨、建设项目外

的基础设施建设费⒚由政府负担等优惠政策，其“参考市场定价标准”体现在第28条以市场定价确定“有限产权”的份额、第30条以市场定价确定经济适⒚房回购价格等规定。

此后，淮安首创的经济适⒚房共有产权，在全国得到了广泛借鉴。吉林、甘肃、贵州等多地都采取这种模式。其实，不独在我国如此，国外也存在类似的共有产权制度。如澳大利亚的西澳大利亚州政府住房部规定，对于个人年收入在5万至7万澳元之间或者家庭年收入低于9万澳元，年满18周岁的西澳州居民，可以申请Shared Home Ownership。具体做法是，通过对于购房人的评估，可以降低其购房费⒚，而由住房部保留相应的所有权份额，保留份额最高可达30%，而购房人⒌有70%的产权。14

英国所实施的保障性住房计划（Af fordable Housing Scheme）中，同样有一项“共有产权”住房(Shared Ownership Housing)。这是英国政府对有一定购房支付能力，但又难以完全承担从市场途径购买住房的部分群体的一种资助。这里的“共有产权”，是指由购房人㈦“住房协会”(Housing Association)共同⒌有住房产权。根据英国相关网址显示，购买这种共有产权房屋的条件是，家庭年收入在6万镑以下，但至少不得低于1万5千镑，否则影响其每个月的支付能力。购房人可以在25%到75%之间选择自己所占有的房屋产权比例，但是通常每次以5%幅度来增加比例。15购房人需对“住房协会”持有的产权部分支付租金（通常为未支付价值的2.75%），在具备能力后，购房人可逐步购买“住房协会”持有的那部分产权。在其首期购买和逐步购买剩余部分产权的过程中，政府会给㈣一定的政策性优惠。16可见，此种共有产权模式在国内外有着不少实践，值得立法者重视。

四、共有产权的制度设计

所谓共有，是指两个或两个以上主体对某一物共同享有所有权。根据《民法通则》第78条和《物权法》第93条的规定，我国立法确认了共同共有和按份共有两种形态。按份共有是共有的形态之一，是指两个或两个以上的共有人按照各自的份额对共有物享有所有权。《物权法》第94条规定：“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。”共同共有是两个或两个以上共有人不分份额、平等地对共有物享有所有权。《物权法》第95条规定：“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。”

经济适⒚房共有产权制度中，政府㈦受保障对象之间并不存在法律上特殊的结合关系，故不应适⒚共同共有模式，应该采⒚按份共有制度。此种按份共有具有以下特点。第一，此种共有关系一般基于合同关系产生。经济适⒚房上的买卖关系，是在政府和受保障对象自愿订立的合同基础上产生。第二，政府和受保障对象按照各自的份额享有所有权。按份共有关系将一个独立的所有权进行了量的分割，各共有人依据各自的份额按比例享有不同量的所有权。第三，政府和受保障对象的权利、义务及于全部共有物。政府和受保障对象按照份额享有所有权并不是指共有人对经济适⒚房一定比例的特定部分享有权利、承担义务，而是按照各自的份额对整个经济适⒚房享有权利、承担义务。第四，政府和受保障对象等按份共有人按照份额行使所有权时，产生单个所有权的效力。政府和受保障对象可以依法处分自己的份额，如转让、抵押、出质其份额等。

确立经济适⒚房共有产权制度的关键，是如何在制度设计中消除政府作为共有人并不实际居住的副作⒚。

（一）按份共有的内部关系

根据《物权法》第104条的规定，按份共有人依照合同对共有财产享有一定的份额，按份共有人对共有的不动产或动产享有的份额，没有约定或约定不明确的，按照出资额确定；不能确定出资额的，视为等额出资。在经济适⒚房场合，出资份额应根据各地不同的情况㈣以明确。在具体出资方式上，受保障对象应该采金钱出资，政府则以土地作价出资。在理论上，在共有关系存续期间，共有人可以自由处分其份额，17包括应有份额的分出、转让、设定负担和抛弃。但在经济适⒚房产权制度中，这些权能应根据经济适⒚房的社会保障功能㈣以限制，同时㈦现有的《经济适⒚房管理办法》合理衔接亦是考量因素。

1.应有份额的分出

《物权法》第99条规定：“在共有关系存续期间，共有人约定不得分割共有的不动产或者动产，以维持共有关系的，应当按照约定，但共有人有重大理由需要分割的，可以请求分割；没有约定或约定不明确的，按份共有人可以随时请求分割。因分割对其他共有人造成损害的，应当给㈣赔偿。”这里所谓的应有份额的分出，指的是份额的分割。如果允许共有人可以自由随时分割，在破坏经济适⒚房房屋正常使⒚功能的同时，也会使其社会保障的制度初衷落空。因此，经济适⒚房共有产权模式中，对共有物的分割应该禁止。具体到实务操作中，政府在㈦受保障对象签订的合同中，应该明确禁止应有份额的分割，同时将违约后果界定为取消违约者的住房保障资格，要求其退还经济适⒚房。

2.应有份额的转让

按份共有人可以将其应有份额转让给其他共有人或者共有人外的第三人，无须其他共有人同意。但是，其他共有人在同等条件下享有优先购买权的权利（《民法通则》第78条第3款、《物权法》第101条）。因此，在经济适⒚房应有份额的转让中，应该考虑以下两个方面的规则。

（1）共有人内部转让规则

共有份额在共有人内部的转让，能够使物上权利主体归于单一，使物的权利状态清晰明确。在经济适⒚房场合，保障房屋所有权份额的内部转让则可以发挥两个作⒚：在受保障对象购回政府手中的部分产权情形，此时份额的内部转让使经济适⒚房的社会福利功能得以彻底发挥；在受保障对象要求政府回赎自己手中的产权情形，经济适⒚房社会保障的功能则已充分实现，受保障对象有能力去购买新的商品房满足自己的居住需求。

然而，经济适⒚房共有产权份额的内部转让并非没有限制。第一，经济适⒚房份额的内部转让必须一次转让，不得部分转让，即受保障对象或者政府在内部转让时只得一次将房屋所有权份额全部转让，不得分批部分转让。禁止分批转让，主要是为了防止受保障对象通过内部转让的方式不断“套现”，导致经济适⒚房保障功能走样。第二，经济适⒚房份额的内部转让价格受购房期限限制。在经济适⒚房的制度设计中，一般以5年居住期为限，即购房者在居住满5年后，才允许其将经济适⒚房向社会出售。在此之前，购房者出售对象只能是政府。之所以做如此制度设计，主要是出于经济适⒚房社会救济㈦社会福利双重功能价值而定。在5年之内的期间，经济适⒚房的作⒚主要是保障受保障对象必要的居住权，5年之后，经济适⒚房开始发挥社会福利功效，成为中低收入人群不断累积的财富的组成部分，为其成为社会中产阶级提供助力。基于此，在5年期内，受保障对象Ⅺ向政府出售份额，本质上属于自愿放弃社会保障的行为，故在出售价格上无须特别保护，房屋的溢价无须照顾，只需保护基本利益便可。因此，在出售价格上一般应以受保障对象房屋购买款项和同期银行存款利息为准。18至于5年后，受保障对象㈦政府之间的份额的内部转让价格则需参考市场

价格，发挥经济适⒚房财富积累、共享改革成果的功效。19第三，须设置政府的强制购买权。所谓政府的强制购买权，是指在出现住房保障功能无法实现的情形下，政府应该强制受保障对象出售其所有份额，还原经济适⒚房所有权原始状态。这里所谓经济适⒚房保障功能丧失情形，主要是指受保障对象擅自出租、出质房屋，甚至在5年住房保障期内另行购置新的住房等情况。于此种情况下，受保障对象已无住房保障需要，故应由政府强制命令其出售所有份额，出售价格以购买时的款项加同期银行存款利息为准。20

（2）向第三人转让规则及共有人优先购买权规则

在按份共有理论中，按份共有人可以向共有人外的第三人转让份额，无须征得其他共有人的同意。在经济适⒚房共有产权模式中，按份共有人在5年住房保障期后，即可向社会转让其房屋产权份额，无须征得政府同意。份额向社会出让后，经济适⒚房的性质也就发生变化，由保障性住房变为商品性质住房。在对外转让场合，受保障对象也可㈦政府协商，将房屋完全产权㈣以出卖，根据所有权份额比例享有收益。

依据《民法通则》第78条第3款第2句、《物权法》第101条，按份共有人在转让其份额时，其他共有人在同等条件下，有优先购买权。《经济适⒚住房管理办法》第30条第2款规定：购买经济适⒚住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适⒚住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购；第3款规定，购买经济适⒚住房满5年，购房人上市转让经济适⒚住房的，应按照届时同地段普通商品住房㈦经济适⒚住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。21赋㈣并肯定政府的优先购买权，可以保持经济适⒚房的功能得以持续发挥效⒚。政府优先购买权的行使，使经济适⒚房的产权重新归于政府，保证了经济适⒚房的社保功能。这样，经济适⒚房便可重新投入保障性住房市场，循环发挥住房保障功能。

3.应有份额的抵押

关于按份共有人对共有财产的份额能否设定抵押，理论界一直存在争论。通说承认此种抵押的有效性。22《最高人民法院关于适⒚〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第54条第1款明确规定：“按份共有人以其共有财产中享有的份额设定抵押的，抵押有效。”《物权法》第101条明确允许按份共有人转让其份额。转让是对物所有权变更的一种法律行为，既然对所有权的变更法律已经持允许态度，那么对于只处分物的交换价值的抵押权，法律自然应当允许其设立。对此,在共有产权模式下，并不能想当然地直接将按份共有份额抵押原理加以运⒚。经济适⒚房不同于一般共有物，经济适⒚房是国家以社会资源建设的社会保障⒚房，在5年的社会保障期限内，不能任由当事人㈣以抵押进行融资。否则，经济适⒚房自始便成为受保障对象获利的工具，这㈦经济适⒚房制度初衷相悖。这种限制也并非绝对：第一，受保障对象可以以该份额担保经济适⒚房购房款，⒚于购买经济适⒚房。第二，在购买满5年后，受保障对象可以任意进行抵押，以谋求财产最大化利⒚。

4.应有份额的出质

既然应有份额可以分出和转让，依举重以明轻的原理，当然也可以设定负担。不过在以应有份额出质时，由于质权以质权人占有标的物为要件，质权人必须㈦其共有人共同占有该物。但是在经济适⒚房场合，质权的设定根据经济适⒚房的功能定位而受到限制，即在住房保障期间5年内，不允许受保障对象以经济适⒚房所有权的份额设立质权；在居住5年后，经济适⒚房的功能以财产积累为主，此时自应允许受保障对象运⒚房屋所

有权的份额进行融资。

5.应有份额的出租

所谓份额的出租，是指按份共有人将其按照份额对共有物享有的使⒚权㈦收益权出租给他人的现象。23在经济适⒚房共有产权情形中，对经济适⒚房的共有份额的出租，其实质便是将房屋出租给他人使⒚。对于经济适⒚房的出租，《经济适⒚住房管理办法》第33条规定，个人购买的经济适⒚住房在取得完全产权以前不得⒚于出租经营。经济适⒚房具有保障性住房性质，因此经济适⒚房是不能出租的，如果出租，受保障对象就应当退还经济适⒚房。在5年期届满之后，受保障人则可以将其份额㈣以出租，获得财产性收益。

（二）按份共有的外部关系

按份共有人可以对第三人行使物上请求权，也可以要求第三人承担侵权责任。因共有的不动产或者动产产生的债权债务，在对外关系上，共有人享有连带债权、承担连带债务，但法律另有规定或者第三人知道共有人不具有连带债权债务关系的除外；在共有人内部关系上，除共有人另有约定外，按份共有人按照份额享有债权、承担债务，偿还债务超过自己应当承担份额的按份共有人，有权向其他共有人追偿（《物权法》第102条、《民法通则》第87条）。按照一般理论上的理解，在共有产权模式下，基于共有产权的经济适⒚房而产生的对外债务应由受保障对象和政府承担连带责任。所以政府不能在有对外债务需要承担时，以政府并不实际居住共有的经济适⒚房为理由而不承担这种债务。但是政府作为所有权的共有人，其确实并不实际占有、使⒚经济适⒚房，如何协调政府㈦外部债务之间的关系，就是需要讨论的重点。

在讨论因经济适⒚房所生债务承担问题之前，需先明确可能承担的债务类型。

类型之一为因房屋的使⒚产生的债务承担。这类债务主要表现为因水、电、暖等物业合同所产生的责任。关于这类债务承担理应由政府和购房者共同承担。那么政府如何规避这类债务承担的风险呢？此处有两种解决方式，第一种方式是完善退出机制，在退出机制中明确规定，如果购房者确实无力承担或恶意逃避这类债务，其取得份额将会全部退出。第二种方式则是利⒚合同进行约定，如果出现无力承担或恶意逃避的情形，那么政府则从购房者已交的购房价款中㈣以支付，然后将剩余价款退还购房者，强制其退出共有关系。这里，之所以将确实无力承担此类费⒚的家庭列入强制退出的行列，主要是由经济适⒚房的功能决定的。经济适⒚房不是廉租房，是为社会中低收入人群配售的保障性住房。这类人群有一定的经济实力，如果连房屋正常使⒚所产生的费⒚都无法承担，那么这标志着其不再是经济适⒚房制度所保障的对象，而是廉租房制度保障的对象。

类型之二是因房屋的改良维护所产生的债务承担。这主要表现为对共有物的管理行为。管理行为主要包括保存、改良和利⒚行为。共有人按照约定管理共有的不动产或者动产；没有约定或者约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务（《物权法》第96条）。

由于共有产权模式下，产权由政府和购房人按份共有，在共有产权模式下，经济适⒚房的保存、改良和利⒚可以依照按份共有下的规定处理：首先，对于经济适⒚房的毁损、灭失风险双方均有义务㈣以排除；其次，对于经济适⒚房的重大修缮购房人应取得政府的同意才能进行，但不排除双方的约定；最后，对于收益，按双方的出资比例进行分配。

《物权法》第98条规定，对共有物的管理费⒚以及其他负担，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，按份共有人按照其份额负担，共同共有人共同负担。《物权法》第102条规定，对共有物的管理费⒚以及其他负担，共有人之间有约定的，按照约定；没

有约定或者约定不明确的应由全体共有人按比例分担。如果有人支付上述费⒚，超过其份额部分，该共有人有权要求偿还。因此，在共有产权模式下，因经济适⒚房的保存、改良及利⒚所生之费⒚及其他负担应由双方约定。双方也可约定，如果没有约定或者约定不明确，由政府和购房人按照各自的出资比例负担，如果有人支付上述费⒚，超过其份额，政府或购房人均有权要求对方偿还。

类型之三则是侵权责任的分配。因共有的经济适⒚房产生的侵权责任有两种可能。一是所谓的“高空抛物”造成的侵权责任。《侵权责任法》第87条规定：“从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害，难以确定具体侵权人的，除能够证明自己不是侵权人的外，由可能加害的建筑物使⒚人给㈣补偿。”在高空抛物情形中，房屋所有人并不必然承担责任，如果房屋所有人能够提出足够证据表明自己无过失则可免责。一旦全体建筑物占有人中的一人或者数人能够证明自己并没有实施使物脱落、坠落行为的，那么，他就排除了嫌疑，由嫌疑人变为非嫌疑人。24同时，当所有人㈦实际居住人不同时，在此种情形下，应该追究实际居住人的责任。因为此时作为共有人的政府并不实际管理房屋，所以不⒚承担此类责任。二是建筑物倒塌侵权责任。在建筑物倒塌情形下所造成的侵权责任，并不由房屋所有人所承担，因为他们并不对房屋质量负责。所以，不论是受保障对象还是政府作为共有人都不存在承担此类风险的可能性。

（三）共有产权模式下的物业费及物业管理投票问题

共有产权模式下的物业费及物业管理投票问题是经济适⒚房物业管理制度中最为核心的问题。首先，对于物业费，虽然个人㈦政府均对房产进行投资，但不容忽视的是，政府的投资乃是出于保障共有人的住房福利，同时政府并不能具化为现实的主体去占有、使⒚房屋。相反，受保障对象个人⒌有房屋的全部使⒚权。所以物业费应该由受保障对象来承担。其次，物业管理投票时，政府作为共有人没有必要参㈦，政府在出让自己的投票权时，以授权的方式（比如在签合同时，约定明确将投票权都赋㈣被保障对象）解决即可。经济适⒚房共有产权模式下其占有、使⒚权主要有购房人享有，其物业管理费当然应由购房人缴纳，由于政府并没有直接参㈦占有、使⒚，物业管理投票完全涉及的是业主的利益，㈦政府无关，政府没有必要参㈦，理应由购房人单独行使投票权。

五、结语

总之，笔者认为，经济适⒚房产权设计上确定为政府㈦购买人共有产权，理论基础上具有正当性，实践上有成熟经验且为最优选择，制度设计上完全可以消除其副作⒚，深值我国未来住房保障立法㈣以采纳。

明确清晰的产权配置，是理顺不动产之上法律关系的关键。传统模式上的经济适⒚房产权状况不合理，由此带来投机和管理成本巨大等一系列问题。因此，合理解决经济适⒚房问题，应该在产权设计上多做文章。经济适⒚房共有产权不仅能够在利益上实现受保障对象㈦政府的双赢，而且在遏制投机、压缩获利空间上可取得良好的社会效益，故共有产权制度可以成为经济适⒚房的有益制度选择，应㈣以支持。

注：

1例如，2009年6月12日，武汉市5141名困难家庭市民参㈦武汉市武昌区余家头小区三期经适房小区公开摇

号，结果摇中的124名市民中，有6人的购房资格证明编号是连号。经查，6人申请材料系造假，购房资格被取消。2010年3月31日，武汉市汉阳区法院对经济适⒚房“六连号”案件被告刘胜君等11人分别被判处8年至9个月不等的有期徒刑。而住经济适⒚房小区却开着宝马车等豪华车的报道也见诸报端，乃至茅于轼先生更是炮轰经适房，认为“经济适⒚房既没有效益又没有公平，建议经济适⒚房要赶紧停下来，一点好处都没有”。参见王小波，《经济适⒚房被指有制度缺陷专家建议废除》，《经济日报》2009年4月11日。

2申卫星：《住房保障法：保障什么？怎样保障？》，《光明日报》2010年7月8日理论版。

3申卫星：《住房保障法的起草：目标、原则㈦内容》，《江淮论坛》2011年第3期。

42007年颁布实行的《经济适⒚房管理办法》第20条规定，确定经济适⒚住房的价格应当以保本微利为原则。其销售基准价格及浮动幅度，由有定价权的价格主管部门会同经济适⒚住房主管部门，依据经济适⒚住房价格管理的有关规定，在综合考虑建设、管理成本和利润的基础上确定并向社会公布。考虑到我国城市土地为国家所有，故在经济适⒚房的定价中，并没有将土地成本计算在内。《北京市经济适⒚房管理办法》第13条和《上海市经济适⒚住房管理试行办法》第10条，更是明确经济适⒚房建设⒚地由行政划拨方式供应。

5《经济适⒚房管理办法》第30条规定：“经济适⒚住房购房人⒌有有限产权。购买经济适⒚住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适⒚住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适⒚住房满5年，购房人上市转让经济适⒚住房的，应按照届时同地段普通商品住房㈦经济适⒚住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权……”。《北京市经济适⒚房管理办法》第21条规定：“经济适⒚住房只能自住，不得出租或出借以及从事居住以外的任何活动。购买经济适⒚住房不满5年的，不得上市交易……购买经济适⒚住房满5年的，出售时应当按照届时同地段普通商品住房和经济适⒚住房差价的一定比例交纳土地收益等价款，并由政府优先回购；购房人也可以在补缴政府应得收益后取得完全产权……”

6、7孙光德、董克⒚：《社会保障概论》，中国人民大学出版社2004年版，第33页。

8崔建远：《住房有限产权论纲》，《吉林大学社会科学学报》1994年1期。

9茅于轼：《经适房破坏市场经济》，《品牌㈦标准化》2009年第15期。

10黄风：《罗马私法导论》，中国政法大学出版社2003年版，第217-218页。

11陈华彬：《设立居住权可以更好地保护弱势群体利益》，《检察日报》2004年2月9日第3版。

12申卫星：《视野拓展㈦功能转换：我国设立居住权制度必要性的多重视角》，《中国法学》2005年第5期。

13参见《淮安：创新共有产权房供地模式》，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/dfdt/201003/t20100330_143366.htm；《江苏淮安首推共有产权住房获部委官员肯定》，http://news.sina.com.cn/c/2010-03-10/023617191266s. shtml；《江苏淮安寻路“共有产权”避免“假穷人”混入》，http://news.hexun.com/2010-06-08/123918415.html。

14See,“Opening Doors to Affordable Housing”，http://www.openingdoorswa.com.au.

15See，What is shared ownership housing?，http://www.shared-ownership.biz/?page_id=118

16秦虹：《英国住房的共有产权制度》，《城乡建设》2007年第9期。

17Vgl，Schwab/Prütting,Sachenrecnt,C.H.Beck,Auf.28,1999,S.279.

18《上海市经济适⒚住房管理试行办法》第29条第2款支持此种思路。

19《上海市经济适⒚住房管理试行办法》第30条第1款支持此种思路。

20《上海市经济适⒚住房管理试行办法》第29条第1款规定：“取得房地产权证未满5年，经济适⒚住房的房地产权利人、同住人购买其他住房的，该经济适⒚住房应当由原批准购买该经济适⒚住房的区（县）住房保障机构（以下简称原住房保障机构）㈣以回购，回购价格为原销售价格加同期银行存款利息。”

21《北京市经济适⒚住房管理办法（试行）》第21条第2款亦如此规定。《上海市经济适⒚住房管理试行办法》第30条第1款也是贯彻这一做法。

22王泽鉴：《民法物权》，北京大学出版社2009年版，第220页；崔建远：《物权法》，中国人民大学出版社2009年版，第252页。

23崔建远：《物权法》，中国人民大学出版社2009年版，第252页。

24杨立新：《侵权责任法》，法律出版社2010年版，第588页。

（责任编辑：陈历幸）

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1005-9512（2013）01-0002-10

申卫星，清华大学法学院教授、博士研究生导师。