亚太经济合作组织的制度选择与发展——以交易成本理论为视角

韩彩珍

（中国人民大学国际关系学院，北京市100872）

一、亚太经济合作组织现行机制与特点

亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）是一个包含了亚洲—太平洋地区21个国家和地区的“经济合作官方论坛”，①成立于1989年，1993年名称中“会议”被改为“组织”之后设立了常设机构。亚太经济合作组织作为涵盖世界上半数的人口、GDP和贸易总额的经济合作体，其组织机构与合作机制是十分特殊和富有特色的，在进行经济、技术方面的合作时还逐渐形成了被人们所承认的一套独特的合作方式。该方式被阐述为“承认多样性；强调灵活性、渐进性和开放性；遵守相互尊重、平等互利、协商一致、自主自愿的原则；单边行动和集体行动相结合，在集体制定的共同目标指引下……作出自己的努力”。[1]

亚太经济合作组织现行机制可拆解为三个方面，分别是以“开放的地区主义”为基本合作原则，以“自主自愿、协商一致”为决策制定方式，以“协调的单边主义”为决策的履行方式。[2]“开放的地区主义”由1991年汉城（首尔）部长会议确定和认可，最强调的是开放而非防御、承认差异性和非排他性，亚太地区在亚太经济合作组织下取得的经济自由化成果不仅仅只由亚太经济合作组织成员共享，这与自由贸易区（Free Trade Area，FTA）的排他性非歧视原则有着很大的不同。[3]“自主自愿、协商一致”和“协调的单边主义”都属于自愿原则在决策不同阶段的体现。亚太经济合作组织决策制定依靠的是高级官员会议、部长级会议、领导人非正式会议进行磋商而非谈判，结果一般是以宣言、声明、计划的形式展现，这不意味着完全一致的同意，也不包含超国家的强制性。协调的单边主义包括单边行动计划机制、集体行动计划机制、评审机制和部门提前自由化等内容，具有鲜明的非法律性特征。

总的来说，亚太经济合作组织现行机制的制度化水平较低，接近于非正式协议的水平。进入21世纪之后，亚太经济合作组织发展出现了一些新的因素，新的议程和一些项目的失败出现在人们的视野内。从2001年起，反恐合作（2001年）、紧急卫生安全（2003年）、反腐败合作（2004年）、自然灾害应对（2005年）、气候环境问题（2007年）等新的重要议题进入亚太经济合作组织合作机制之中。[4]而亚太经济合作组织成员间合作中的重要组成部分“经济技术合作”在很长一段时间进展相当缓慢，与其本应与“贸易投资自由化和便利化”相并列的地位很不相称；作为指引亚太经济合作组织发展重要标志的《茂物宣言》提出的“茂物目标”的实现也并没有按照预想的时间表来完成。这些失败、挫折和新的议程必然将成为今后影响亚太经济合作组织发展方向和趋势的重要因素。研究亚太经济合作组织成立和发展前期的制度选择，可以深入探究亚太经济合作组织这一特别的国际合作机制的产生基础和内在动力，有助于更全面地理解亚太经济合作组织当前的运行机制，对于亚太经济合作组织发展趋势的分析更是必不可少的。

二、国际关系中的交易成本理论

本文分析的理论依据是交易成本理论。作为该理论的集大成者威廉姆森通过他创造的“交易成本”等概念，使得各种治理结构（如市场、企业、工会等）之间的交易成本可以相互比较，从而确定出在各种不同情况、不同属性下，哪种治理结构成本最低、最有效率。在威廉姆森的理论中，具体影响和衡量交易成本大小的变量主要有资产专用性、不确定性和交易频率。

资产专用性是威廉姆森提出的最核心的概念。交易所投资的资产本身不具有市场流通性，或者契约一旦终止，投资于资产上的成本难以回收或转换使用用途。因此，对这样的资产进行专项投资是有风险的：如果合同不能如约履行或不得不提前终止，就不可能在毫不牺牲生产性价值的条件下改变这种专用资产的用途。这种专用性可分为四种类型：专用地点、专用实物资产、专用人力资产以及特定用途的资产。

不确定性是威廉姆森理论中的又一重要概念。交易过程中会有各种风险发生，由于人类有限理性的限制使得面对未来的情况时，人们无法完全做到事先预测，加上交易过程经常存在买卖双方交易信息不对称的情形，交易双方会通过契约来保障自身的利益。因此，交易不确定性的加大会伴随着监督成本、议价成本的提升，从而使交易成本增加。尤其是还涉及到资产专用性问题时，就更需要设计出能够降低这种不确定性的治理结构以保障合作的继续实施。

正如前面分析所指出的，在合作中建立比较好的治理结构是需要花费成本的，而只有当交易频率比较高时，这种成本才能得以补偿。换句话说，只有当交易频率比较高时，合作的水平才能得到进一步提升。

在新制度经济学的基础之上，基欧汉[5]最早将交易成本引入国际关系领域，他将国际合作中国家之间的主权让渡和权利转移等视为交易行为，借用交易成本这一概念试图解释国际机制的创建和发展，并明确提出国际机制对交易成本存在三种向度的影响。在基欧汉之后，又有大量学者如贝斯·亚伯勒、杰弗里·弗里登等在贸易自由化形式、国际投资等领域运用交易成本理论进行了更深入的研究，更主要的是有一些学者开始关注之前的理论没能解释或解释不够完善的国际关系问题，例如国家对不同的国际制度的选择原因等。

不过，交易成本这一概念在引入国际关系领域后，其理论的关键点和逻辑思路有所变化。在交易成本用以解释企业这种制度安排时，着重于强调制度内和制度外的不同成本，在这种成本达到均等的基础上确定企业边界也就是制度的具体安排。而当交易成本在解答国际制度选择时所划分的两种成本（即缔约成本和治理成本）都是为了制度产生和在制度之下产生的成本，国际关系中的交易成本关注的是交易主体——国家如何尽可能地选择最佳的制度来使得这两种交易成本之和最小化。因此，本文运用该理论发展出另外几个变量，即问题领域敏感性、国家同质性以及透明度，来探讨对制度形成的影响。

三、交易成本理论对亚太经济合作组织制度选择的解释

亚太经济合作组织直到20年后的今天还是保持了其开放性的官方论坛本质，奉行的也依然是协商一致基础上的自愿原则，其制度化水平更接近于非正式协议水平。它与处在约束性和强制性的正式协议水平的欧盟（European Union，EU）、北美自由贸易协议（North American Free Trade A－greement，NAFTA）乃至东盟自由贸易区之所以存在差别，是由其成员为降低交易成本所进行的制度选择所决定的。

交易成本理论认为，制度化水平越高，应对国家事后机会主义行为的能力就越强，国家之间治理成本就越低。但在制度化水平较高的情况下，国家会为了使自身付出的主权成本所获得的利益最大化，而在达成契约时付出大量信息搜集、作出决策和讨价还价的成本，从而使缔约成本随着制度化水平的提高而增加。由于不同制度水平带来的缔约成本和治理成本之和并不相同，而国家将选择这两种交易成本之和最小的制度，因此制度选择决定于影响交易成本的六个变量，即问题领域敏感性、国家同质性、透明度、资产专用性、不确定性以及交易频率。

1.亚太经济合作组织所涉的问题领域敏感性

亚太经济合作组织虽然在成立之初就将目标设定为促进亚太地区的贸易投资自由化和经济技术合作等（在传统角度上这些问题属于“低政治”领域），但是，由于亚太经济合作组织中存在一些原先经济自由度较低的国家，这些国家担心在经济自由化方面被发达国家所捆绑和操纵，一旦被迫迅速实行经济自由化，其国内经济可能会因不能适应受到较大冲击。此外，在亚太经济合作组织的发展过程中，美国曾多次尝试将一些非经济性的议题引入亚太经济合作组织框架之中，这也引发了中国等国家的一些不满和强烈抗拒。尤其是在“9·11事件”后世界反恐主义被吹捧到一个道德制高点后，美国已经将反恐议题正式列入了亚太经济合作组织的合作机制中。对于一开始就比较反对将政治性议题引入的成员来说，这暗示着亚太经济合作组织所关注的问题也是具有一定的敏感度的。

在交易理论模型中，如果问题领域的敏感性较高，所涉及各主体将就合作达成进行更多讨价还价和搜集对方信息而形成较高的缔约成本。在治理成本固定而缔约成本较高时，合作主体就会选择较低的制度水平。例如，亚太经济合作组织的运作机制中最重要的高峰年会本名应为“经济首脑会议”（Economic Leaders’Meeting） 实际上是一种“经济领导人（首脑）非正式会议”，这在一定程度上降低了对问题领域的敏感关注。[6]

2.亚太经济合作组织中的国家同质性问题

合作各国的国家同质性对制度选择的影响也主要体现在缔约成本上。亚太经济合作组织作为亚太地区最大的区域合作组织，其成员成分也是十分复杂的。在二十多个成员中，美国、日本等为发达后工业化国家，中国、越南等是工业化进程中的欠发达国家；有美国这样的实行自由市场经济的国家，也有日本这样的政府在经济发展中起重要引导作用的“东亚发展型”国家，还有中国这样的社会主义市场经济国家；在政治制度上既有资本主义总统制、议会制还有社会主义制度。②这些在经济发展水平、政治经济体制、意识形态包括法律体系和文化方面的差异，会使得各国对彼此的信任度产生影响，在设立契约时也需要更多的努力来使各方达成一致。

此外，本人认为，如果国家同质性较弱，还会因为国内政治因素导致较高的缔约成本。首先，各国在国际合作中离不开国内政治的支持，如果各方的政治体制、意识形态差异过大，容易在国内产生更多的不确定因素和直接的反对意见，为克服这种国内阻力会产生较高的缔约成本；其次，如果各国的国内政治体制差别较大，必须在不同的政治体制间达成一种都能获得国内政治所接受的合作机制，这也需要付出更多的缔约成本。例如，美国宪法规定缔结条约“须出席的参议员中2/3的人赞成”，③这表明在有美国参与的国家合作中，其他缔约更为简单的国家的缔约行为和美国就会产生不一致，这种协调国内体制不一致的行为就会导致缔约成本的产生。

如上文所提到的，由于亚太经济合作组织各成员同质性较弱，追求较高的制度水平将产生较高的缔约成本，各方最终选择了较低制度水平的经济合作。亚太经济合作组织在国家合作上强调“自主自愿、协商一致”，而不以谈判的方式进行决策，正是考虑到了这一特点。

3.亚太经济合作组织中的透明度问题

国际合作中的透明度主要指的是合作各方的决策透明度。虽然各个国家都不会完全公布自己的意图和有关信息，但随着各种信息公开化机制的发展，各国决策的开放程度是在不断提升的。一个国家透明度的高低，在很大程度上影响着其在国际社会上的可信度。因为若该国本身透明度较高，其他国家可以更容易验证他所提供的信息，这些信息的可信度一般被认为是较高的；如果该国透明度较低，它所提供的一些信息就容易被怀疑是故意放出的错误信号，这就需要其他国家耗费大量资源去从其他途径获取信息，甚至因不能获得可靠的信息而使得制度形成陷入僵局。

在亚太经济合作组织经济合作机制形成之时，一些成员的透明度并不是很高。例如中国的社会主义市场经济体制当时尚未完全形成，对外贸易决策几乎完全取决于政府机构，国家在经济中也还起着十分重要的引导作用，一些指令性计划、非关税壁垒被认为是不应透明化的。在这样的情况下，制度形成的缔约成本是较高的，这也使得较低制度化水平的机制更易被选择。

4.资产专用性对亚太经济合作组织的影响

资产专用性是指在不牺牲生产价值的条件下，资产可用于不同用途和由不同使用者利用的程度。[7]在威廉姆森看来，缺乏资产专用性考虑的交易成本经济学只能算是“一个在经验上成功的故事”。[8]根据资产专用性的强弱，资产可分为通用性资产和专用性资产，而国际关系中涉及的资产专用性可以分为地点专用性、物质资产专用性、人力资产专用性。地点专用性强调在交易中投入的资产会受到地理位置的限制，如果将其转向其他用途是很困难的或者要付出极大成本的；物质资产专用性指一些物质资产投入国际合作后往往需要合作继续进行才能保值，一旦合作破裂这些资产的价值将大打折扣；人力资产专用性是将人在合作中积淀的经验和成长经历视为一种重要资产，认为这种资产有时很难由别的人群代替或者去代替别的人。

在资产专用性很强的国际合作中，由于机会主义行为会造成资产所有者更大的损失，带来较大的治理成本，因此一般会选择较高的制度化水平合作机制以减少机会主义行为的发生。在亚太经济合作组织中，首先，各合作参与者分布是较为分散的，横跨世界最大洋，分布在南北两大半球，地点专用性并未能体现；其次，不同经济发展水平的国家之间经济联系也不尽相同，在较大经济体看来，与一些较小经济体相互贸易往来也是很微小的，不至于出现所有参与者都发觉和其他所有或大部分参与者存在较强的物质资产专用性及人力资产专用性；再次，在亚太经济合作组织机制逐步形成之前，有些成员之间已建立了一些区域性经济合作机制，如1989～1992年形成的北美自由贸易协定和20世纪60年代就已经起步的东盟经济合作，因此一些原有的经济合作投入实际上是在亚太经济合作组织出现后继续应用的，专用性并不强。在资产专用性不强的情况下，亚太经济合作组织的合作参与者不需要采取制度性水平很高的区域经济合作机制。

5.不确定性对亚太经济合作组织的影响

在国际合作中，不确定性包括了信息的不确定和行为的不确定。信息不确定包括合作者不了解合作环境今后的发展和变化，不能与其他合作者沟通并理解其决策与计划；行为不确定主要指的就是合作者采取的机会主义行为。在亚太经济合作组织成立之初与合作机制完全形成之时，正是东亚地区经济高速增长的所谓“东亚奇迹”时期，而美国也正经历着建立在信息技术革命和制度创新基础上的“新经济时代”。可以说，当时亚太经济合作组织成员的经济形势相当好，因此各方对合作环境的发展抱有较大的信心。在亚太经济合作组织部长级会议升格为经济体领导人非正式会议后，各成员间的沟通也是较为频繁的。此外，在亚太经济合作组织成员中，日本当时已经被美国打压，因1989年“六四风波”而受到影响的中西方关系也已开始好转，因此各成员之间的关系不存在明显的不稳定因素，各方倾向于以和平发展的眼光来对待亚太经济合作组织的合作，认为机会主义行为并不会轻易发生。在不确定性并不是非常明显的情况下，各国选择了制度化水平不高的合作机制。

6.交易频率对亚太经济合作组织的影响

交易频率对交易成本的影响其实是与机会主义行为相关的。如果机会主义行为没有约束地经常出现，那么，交易频率越高，制度内成员付出的治理成本就会越大。在其他变量固定的情况下，交易频率越高，合作者越倾向于选择制度化水平高的合作机制。在亚太经济合作组织建立之初，各方之间还未达到后来经济联系的紧密程度，且如上文所说，各方认为机会主义行为不会经常出现于合作之中，因此最终未选择制度化水平很高的区域经济合作机制。亚太经济合作组织发展了十几年后，一些成员相互的经济联系变得相当紧密，交易频率随之大幅上升。仅以2003年中国与亚太经济合作组织其他成员体之间贸易数据为例，中日、中美贸易额分别达到1335亿美元和1263亿美元，所占比重均达到15%；[9]2009年前三季度，中国和东盟贸易额就达到了1500亿美元。在这样高的交易频率下，即使机会主义行为出现几率极小，成员体可能也会开始倾向运用一些制度化协定来约束其他合作者，以免遭受巨大的损失。

在上文所提到的6个变量中，问题领域敏感性、国家同质性和透明度三个变量对亚太经济合作组织制度选择的影响较为明显，笔者认为这是因为不同制度选择造成的缔约成本差异本身较为明显。资产专用性、不确定性和交易频率的影响稍微隐蔽些，因为这三个因素主要影响的是治理成本，而治理成本的变化往往需要现实中机会主义行为的出现（如逆向选择、搭便车）才能具体反映出来。

四、对亚太经济合作组织制度发展趋势的分析

既然亚太经济合作组织当前的运行机制是由于当时各成员对交易成本最小化的考虑，那么亚太经济合作组织之后的发展和变化也应该从这个角度进行分析，亚太经济合作组织的发展不是建立在空洞的政策呼吁上，而必须基于其成员自身的改变愿望和需求，顺从实际的变化，继续按照交易成本最小化的原则进行调整。

1.区域贸易协定（RTA）和自由贸易区的迅速发展对亚太经济合作组织发展的影响

作为“强机制”的代表，区域贸易协定和自由贸易区在亚太经济合作组织的迅速发展引起广泛注意。区域一体化组织的强约束性对亚太经济合作组织软约束性机制“带来了冲击”，[10]而日本、澳大利亚等参与区域贸易协定的伙伴国多为亚太经济合作组织成员的事实也似乎给人亚太自由贸易协定 （Free Trade Agreement of the Asia Pacific，FTAAP）建立指日可待的感觉。但我们同样要注意到，大多数国家选择的区域贸易协定伙伴国具有明显的同质性，还有一些国家只有很少的区域贸易协定伙伴国是来自于亚太经济合作组织。如加拿大已参加和正进行谈判的17个协定全部集中在美洲及加勒比海地区，唯一两个亚太经济合作组织内的区域贸易协定伙伴国还是地处南美洲的智利和秘鲁；墨西哥参与的14个区域贸易协定中只有2个在亚太经济合作组织内；俄罗斯参与的7个区域贸易协定全部是与独联体国家签署。可以看出，国家同质性这一变量在各国选择自身区域经济合作对象时还是起到了较明显的作用，为降低缔约成本，更易选择同质性高的国家进行制度化水平较高的合作。这一点在亚太经济合作组织内部目前还无法满足，也是亚太经济合作组织向制度化发展的瓶颈之一。此外，原先亚太经济合作组织开放性的特点往往容易导致“搭便车”现象的出现，使得部分成员福利受损，而区域贸易协定正好在一定程度上弥补了这种不足，降低了不确定性与合作机制的治理成本，实质上也就是削弱了对较高制度化水平的要求。但这种区域经济合作的制度化实践对制度化发展也有积极作用，因为它能提升成员贸易投资等政策的透明度，有效改善亚太地区的贸易投资环境，如亚太经济合作组织内一些原来较为封闭的经济体的经济调控政策变得更加开放和透明。④在透明度较高的环境下，缔约成本一般较低，产生更强制度化合作机制的条件显得更加充分。

2.亚太经济合作组织新议题对亚太经济合作组织发展的影响

目前各种涉及到气候、政治的新议题纷纷进入亚太经济合作组织议程中，而这对于以议程为导向的亚太经济合作组织显得尤为重要。伴随着世界政治、经济形势变化而不断衍生出来的合作议题，有人将其划分为金融安全、支持世界贸易组织（WTO）多哈发展议程、反恐、卫生安全、能源安全、知识产权、备灾、反腐败、文化以及气候变化十个方面。[11]有关安全和气候的议题占据了新议题的大部分，它们也在最近几年的亚太经济合作组织会议议程中占据了不少比重。⑤关于这一现象的出现可从两个角度来分析：第一，从议题本身的性质来看，新议题的出现涉及到较为敏感的问题。虽然这些议题并非是传统意义上“高政治”层面的话题，但属于最近国际社会讨论较多和争议较大的问题。各国要么在其他国际场合曾就某些话题进行过激烈的交锋，要么十分警惕这些议题背后的政治战略意义。第二，目前不少国家对这些议题的态度是非常谨慎和保守的。以中国为例，其认为“有关合作应该支持和补充，而不能干扰和冲淡经济合作的主题……要充分照顾各方的关切”，“我们应该坚持突出重点、有所为有所不为的原则，保持亚太经济合作组织的特色”。⑥由此可见，在亚太经济合作组织框架内谈论这些新的议题还是比较敏感的，根据交易成本理论，合作涉及问题领域越敏感就会产生越高的缔约成本，这会使得亚太经济合作组织制度化水平的提高更为困难。

3.经济技术合作的兴起对亚太经济合作组织发展的影响

最近，亚太经济合作组织合作“两个轮子”之一的经济技术合作开始得到重视和发展。虽然早在1996年马尼拉会议就专门通过了《亚太经济合作组织加强经济技术合作原则框架宣言》，但在实际运行时经济技术合作一直被当作贸易投资自由化的辅助部分。而最近10年来亚太经济合作组织开始稳步开展经济技术合作项目，总数达到983个，平均每年开展100个左右。⑦亚太经济合作组织经济技术合作的发展不仅仅迎合了广大发展中国家和地区成员的需求，拉拢了人心，更重要的是在亚太经济合作组织合作中开拓了一片广阔的迅速发展的领域，并使得亚太经济合作组织内国家之间合作的资产专用性和交易频率两个变量得到了较大提升。在资产专用性和交易频率较高的情况下，治理成本会随之上升，为保护自己在交易中所获的利益，各合作方会倾向于构建制度化水平较高的机制。

结合亚太经济合作组织发展变化的现实和交易成本理论分析来看，推进和阻碍亚太经济合作组织向更高制度水平发展的因素同时存在。可以预测到的是，亚太经济合作组织区域内的区域贸易协定和自由贸易区会继续存在和发展下去，部分成员之间的合作会进一步紧密，但全亚太范畴的制度化合作如亚太自由贸易协定不太可能出现；新的议题也将继续留在亚太经济合作组织议程之中并有可能继续扩展到其他方面，但在这些议题上的亚太经济合作组织合作可能也只会基本停留在已有水平，而很难继续向约束性、强制性的方向发展；经济技术合作很有可能成为亚太经济合作组织发展的一个突破口，这方面的合作机制如资源配置机制和激励机制也将进一步完善，制度化程度有望达到较高的水平。

总而言之，当前亚太经济合作组织成员体的透明度、交易频率已经发生了较大变化，亚太经济合作组织合作中也随之出现了新的因素和方式，但并非是所有变量都发生了根本变化。在可预见的未来，亚太经济合作组织的议题范围、协议方式和次区域一体化合作会有一定发展，经济技术合作等方面的制度化水平可能出现较大提升，但其本质和总体运行机制很难发生质的变化，其概括为“非强制约束性协议、开放对话和平等对待各方观点”的合作基础也将长期保持下去。

注释：

①、②详见http://www.APEC.org/en/About-Us/About-APEC.aspx，2010年 11月。

③详见美国国家档案馆http://www.archives.gov/exhibits/charters/constitution_transcript.html。

④例如，中国已经加入了国际货币基金组织（IMF）制定的数据公布通用系统（GDDS），并正在准备加入数据公布特殊标准（SDDS），目前中国统计数据已经基本向世界公开。

⑤有关新议题在亚太经济合作组织议程中的进展，可参阅：Statement on Counter-Terrorism （Shanghai China 21 Oct 2001），Sydney APEC Leaders'Declaration on Climate Change，Energy Security and Clean Development（Sydney，Australia 9 Sep 2007） 和 Lima Declaration-A New Commitment to Asia-Pacific Development（Lima Peru 22-23 Nov 2008）。

⑥详见新华社2005年11月19日播发的《胡锦涛在亚太经济合作组织第十三次领导人非正式会议上的讲话》。

⑦关于亚太经济合作组织经济技术合作项目的开展，可参阅亚太经济合作组织历年发布的《Senior Officials’Report on Economic and Technical Cooperation》。

[1]王巧荣.西方主要国际关系理论流派对亚太经济合作组织研究评析[J].首都师范大学学报（社会科学版），2010（4）：121-127.

[2]蒋鎏.APEC机制困境探析[D].武汉：华中师范大学，2009.

[3]APEC.1991 APEC Ministerial Meeting Joint Statement Seoul[R].1991.

[4]陆建人.APEC20年：回顾与展望[J].国际贸易问题，2010（1）：4-8.

[5]罗伯特·基欧汉.霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争[M].上海：上海人民出版社，2001：110-111.

[6]、[9]廉晓梅.APEC区域经济合作模式与发展前景研究[M].北京：中国社会科学出版社，2005：48、220.

[7]田野.国际关系中的制度选择：一种交易成本的视角[M].上海：上海人民出版社，2006：97.

[8]熊德章，刘乔乔.资产专用性理论的回顾与反思[J].现代管理科学，2010（5）：75-78.

[10]张彬，袁立波.APEC主要成员参与区域经济一体化的现状与趋势[J].南开学报（哲学社会科学版），2010（4）：93-103.

[11]刘庆锋，赵海斌.APEC新议题最新进展及中国的对策选择[J].对外经贸实务，2011（2）：27-33.