创新制度设计 彰显公证职能——解析 《关于在办理继承公证过程中查询被继承人名下存款等事宜的通知》

■黄 祎 (司法部律师公证工作指导司)

最近，司法部、中国银行业监督管理委员会制定印发了《关于在办理继承公证过程中查询被继承人名下存款等事宜的通知》(以下简称《通知》)。现就该《通知》的理解与适用，略述己见。

一、背景:回应民生需求，破解现实难题

继承公证是我国《公证法》规定的一类重要公证事项，关系人民群众的切身利益。当事人申办继承公证，旨在通过公证机构审查确认被继承人死亡事实、合法继承人身份、遗产范围等要素，保障和促进继承权的顺利实现。这些年来，随着我国经济社会的发展，公民个人财富有了很大增长，在这一时代背景下，继承公证数量也呈现持续增长之势①据统计，近年来全国公证机构办理继承公证量为:2008年415224件、2009年531337件、2010年566502件、2011年610847件。，2012年全国公证机构办理继承公证达到670413件，继承公证在继承权实现方面发挥着不可替代的重要作用。

从继承公证的内容看，主要涉及房产和存款。办理银行存款继承公证存在现实需求。根据1993年中国人民银行《关于执行〈储蓄管理条例〉的若干规定》第40条第1项规定:存款人死亡后，合法继承人为证明自己的身份和有权提取该项存款，应向储蓄机构所在地的公证处申请办理继承权证明书，储蓄机构凭以办理过户或支付手续。公证机构在办理继承公证过程中需要确认被继承人储蓄存款的具体信息，有关情况要由继承人提供，必要时公证机构应予以核实。而现实情况是，由于相关制度不完善，导致继承人的查询要求往往无法获得银行的支持，公证机构的核实权也落实不到位。之前，1982年国务院颁布的《公证暂行条例》曾对公证机构的调查核实权作出规定②《 公证暂行条例》第十九条规定，公证处对当事人提供的证明，认为不完备或有疑义时，有权通知当事人作必要的补充或者向有关单位、个人调查，索取有关证件和材料。有关单位、个人有义务给予协助。，1983年中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等五部门曾联合制定《关于没收储蓄存款缴库和公证处查询存款问题的几点补充规定》，进一步就公证机构在办理继承权公证过程中向银行核实储蓄情况作出规定③该 《补充规定》规定:公证处在办理继承权公证的过程中，需要向银行核实有关储蓄存款情况时，须提供存款储蓄所的名称、户名、账号、日期、金额等线索，银行应协助办理。，这些规定在一定程度上解决了公证机构查询被继承人储蓄存款问题。但自1995年5月我国《商业银行法》出台后，上述两个规定在执行过程中遇到了一些问题，主要是各银行业金融机构对《商业银行法》第29条的规定以及《公证法》第29的规定存在不同的理解④《商业银行法》第29条规定，商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”因此，有些银行据此认为，此前颁布的行政法规《公证暂行条例》、《储蓄管理条例》(1992年12月)不再适用(《储蓄管理条例》第32条规定，储蓄机构及其工作人员对储户的储蓄情况负有保密责任。储蓄机构不代任何单位和个人查询、冻结或者划拨储蓄存款，国家法律、行政法规另有规定的除外)。《公证法》第29条规定:公证机构对申请公证的事项以及当事人提供的证明材料，按照有关办证规则需要核实或者对其有疑义的，应当进行核实，或者委托异地公证机构代为核实，有关单位或者个人应当依法予以协助。据此规定，有关单位或者个人应当协助公证机构核实有关证明材料，但有人却将该条款中的“依法”理解为“规定公证机构核实权的国家法律”，这样，公证机构的核实权又被完全限制了。笔者以为，从《公证法》第29规定的精神看，其中的“依法”应为立法中不当使用的“口语”式表达，并无实际意义，否则，本条规定则无任何价值和意义，显然这不应当是立法的本意所在。。为了妥善解决相关问题，一些地方进行了有益探索和实践，如天津、上海、江苏等地通过采取由司法行政部门与银监部门联合发文方式，专门就查询或者核实被继承人储蓄存款的有关事宜作出具体规定，取得了良好效果。

为了总结推广各地的经验，有必要由司法部、中国银监会联合发文就有关问题作出规定，增强制度规范的效力，推动从全国层面上解决办理存款继承过程中存在的突出矛盾和问题，积极回应解决民生问题的基本诉求。一是统一和规范被继承人存款查询或者核实工作。目前，各地银行业金融机构、公证机构对查询核实问题存在不同看法，实践中做法不一，迫切要求按照依法、科学、合理、便民的要求进行统一和规范。二是充分保护存款人及其继承人的合法权益。在现实中，一些存款人去世后，由于继承人对其存款情况不完全知悉，常常因为查询不顺畅导致不能及时办理继承公证，无法办理支付或者过户手续，使被继承人的银行存款账户变成“休眠账户”。只有落实继承人的查询权和公证机构的核实权，才能激活这些“休眠账户”，顺利实现继承权。三是最大限度减少存款继承过程中的矛盾纠纷。实践中，继承人因不能顺利查询被继承人存款信息和办理继承公证，往往会迁怒于银行及公证机构，并因此发生现场争执、投诉、媒体负面报道，甚至引发诉讼，影响了银行和公证机构的声誉。

二、理念:注重制度创新，完善权利保障

《通知》在总结实践经验的基础上，在现行法律框架下，大胆进行制度创新，将公证手段巧妙地引入查询环节，为继承权的顺利实现提供了完善的安全机制和制度支撑，最大限度地减少了法律风险，充分彰显了公证制度的职能优势。

目前，各地在解决银行存款信息查询或者核实的规定，主要有三种不同模式，现从适法性、可行性、便民性等方面予以简要分析。

(一)公证机构受当事人委托查询模式。上海采取这种模式。具体做法是，根据继承人的委托，由公证机构指派两名工作人员到银行进行核实。该种模式，基于继承人的委托授权，故从法理上讲，因为其主体仍然为当事人，在合法性上不存在问题。其优点在于，统一由公证机构受托进行查询，增强了查询工作的可控性，也为当事人提供了便利。但其不足之处在于:这种模式模糊了查询与核实的区别，淡化了当事人的举证责任，增加了公证机构的工作成本，加大了公证执业风险。在实践中，继承人委托查询时未必知悉确定的银行，需要采用“搜索式”的广泛查询，对于如此繁重的查询任务，公证机构往往力所不及，如果不进行这种“搜索式”的查询，则又有可能出现存款信息遗漏，公证机构可能会因此担责。加之，不少存款金额较少，公证收费也很低，在目前城市交通出行普遍拥堵的状况下，公证机构派出两名人员去做这种常规性的调查工作也不经济，如果公证机构因此加收调查费用，又会加重当事人的负担。

(二)当事人凭亲属关系公证书查询模式。天津采取这种模式。具体做法是，由继承人先到公证机构办理亲属关系公证书，以证明自己的身份，然后持亲属关系公证书到银行进行查询。其优点在于，明确由继承人承担举证责任，亲自到银行进行查询，减少了公证机构的核实成本。但其不足之处在于:一是将亲属关系公证设为必要的前置程序，使得手续过于繁琐，同时也加重了当事人的负担，容易引起当事人不满;二是亲属关系公证书无法确定存款人的死亡事实和当事人是否享有继承权，容易因主体资格的不适当导致存款信息泄露。

(三)当事人凭核查函与亲属关系公证书查询模式。江苏采取这种模式。具体做法是，继承人有存款凭证但无准确金额的，当事人可持公证机构出具的《个人存款核查函》到银行查询;继承人无法提交存款凭证的，当事人可持亲属关系公证书到银行查询。其优点在于，根据个案情况规定了两种不同的查询方式，进一步增强了规定的适用性，特别是通过公证机构出具《个人存款核查函》的方式进行查询，更为灵活。其不足之处在于:一是当事人凭亲属关系公证书查询模式存在缺点;二是在实践中根据当事人有无初始凭证区分查询模式缺乏充分的依据。

各地的探索实践为两部门研究制定《通知》提供了有益借鉴。 《通知》吸纳了以上各种模式的优点，并在制度设计上进行大胆创新，选择确定由当事人凭公证机构出具《存款查询函》的查询模式。这种模式具有以下优点:其一，符合现行法律规定。将当事人(继承人)作为查询主体，且没有强行设立前置公证，完全符合《继承法》、 《物权法》、 《商业银行法》、《公证法》的规定及精神。其二，有利于存款信息安全。继承人查询被继承人名下的存款信息应当同时具备存款人确已死亡、当事人 (查询申请人)为合法继承人这两个要件，公证机构出具《存款查询函》时必须预先审查确认这两方面的事实，银行据此确认查询申请人的主体资格，这样可以有效保障存款信息的安全。其三，具有很强的可操作性。存款查询工作涉及到当事人、公证机构和银行，需要三者之间相互配合协作。这种模式合理分配了当事人、公证机构和银行的职责、权限，形成当事人举证、公证机构审查、银行配合协助的有效工作机制，在实践中便于推行。

三、实践:准确把握内涵，协同推进落实

正确理解《通知》的要义，在当事人、公证机构和银行之间构建密切配合、相互协作的工作机制，是贯彻执行《通知》的关键所在。为此，需要重点把握以下四个方面:

一是查询主体的特定性。确定查询主体，即在法律上谁有权查询被继承人名下的存款信息，是进行查询制度设计首先要解决的问题。 《通知》明确规定，存款人的合法继承人是查询主体。之所以作出这样的规定，主要基于两个方面的考虑。一方面，存款人的合法继承人具有当然的查询权。合法继承人因继受取得存款所有权成为所有权人，享有查询权是应有之义，《物权法》、《继承法》、《商业银行法》等法律的相关条款从不同角度对此作出规定⑤《物权法》第29条规定，因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。《继承法》第2条规定，继承从被继承人死亡时开始。存款人死亡后，其名下的存款依据继承法规定已经转变为遗产。同时《物权法》第2条规定，物权人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利。存款人的合法继承人作为存款的所有权人，依法对存款享有支配的权利，自然也享有对存款的查询权。因此，存款人的合法继承人查询存款人名下财产具有充分的法律依据，应属于《商业银行法》第29条所规定的“法律另有规定”的范畴，属于特别法的适用。。另一方面，继承人作为公证当事人应当承担举证责任，有义务向公证机构提供真实、合法、充分的证明材料，以便公证机构办理继承公证。应当说，合法继承人行使查询权，具有充分的法理依据。公证机构的核实权有别于当事人的查询权，在当事人提供的证明材料按照有关办证规则需要核实或者对其有疑义的，公证机构可以启动核实程序。也就是说，核实权在公证机构认为个案有必要的情况下行使的，是基于法律的赋权。为此， 《通知》规定，公证机构在办理继承公证过程需要核实被继承人银行存款情况的，各银行业金融机构应当予以协助。

二是查询范围的开放性。《通知》规定的查询范围除了被继承人的银行存款，还包括了银行管理、知悉的具有遗产性质的其他财产权益的情况。之所以作出这样的规定，主要是考虑到，鉴于目前公民个人财产或者财产权益形态日益多样化，为了能够全面获得被继承人的财产信息，《通知》将适用范围从存款扩展到其他财产形式。但在具体规定上，又对其他财产形式作了限定，即该财产权益为银行所管理或者知悉并具有遗产性质，作出这样的限定一方面明晰了其他财产形式的内涵和外延，同时又具有一定弹性，以更好地适应金融产品不断创新发展的趋势。

三是查询过程的可控性。首先，《通知》将存款信息的查询设置在办理继承公证过程之中。也就是说，《通知》所规定的查询是以当事人申办继承公证为前提的，即在继承公证受理之后，方能启动查询事宜。需要说明的是，查询权是合法继承人的法定权利，但其只有在公证机构的协助下才能顺利行使，因为银行接受查询必须要确认被继承人死亡的事实和查询申请人为合法继承人的身份，其间，如果缺少公证机构的参与，当事人与银行之间无法实现有效对接，因为当事人无法自证其身，银行也无法胜任专业审查之责。公证机构作为法定证明机构，在办理继承公证过程中能够而且必须审查确认被继承人死亡事实和查询申请人的合法继承人身份。为此，《通知》设计的《存款查询函》，要求公证机构在出具查询函时，必须载明已经受理继承公证申请并审查确认存款人已经死亡、查询申请人的继承人身份等内容。同时，《通知》设计的《存款查询情况通知书》要求由银行直接发往公证机构，这样就保证了被继承人的存款信息仅限于银行与公证机构之间进行交换、传递，只能用于办理继承公证，可以充分保障存款信息安全，防止不当泄露和使用。因此，这样的制度设计，可以确保查询工作始终处于可控状态。

四是查询方式的灵活性。一方面，查询对象具有广泛性。根据《通知》的规定，当事人可以向各有关银行业金融机构进行查询，包括各国有商业银行、股份制商业银行以及邮政储蓄银行，涵盖了所有银行业金融机构。同时，对查询机构的层级也未作限制，原则上当事人可以向任何一个层级的机构申请查询。另一方面，明确当事人可以委托查询。如果当事人不便亲自查询，可以在公证机构办理委托公证，授权他人代为查询。这种灵活性的机制给当事人提供了极大便利。