当前社会管理创新的主要实践述评*

周进萍

(中共南京市委党校哲学教研部 江苏 南京 210046)

十八大报告中明确提出在改善民生和创新管理中加强社会建设，并提出“四个加快形成”，社会管理最重要的落脚点是“创新”。当前，我国社会管理创新已经由典型试验、重点突破、政策引导，向制度化、法治化、科学化方向发展。重新审视当前社会管理的主要创新实践，有助于社会管理创新在快速推进期实现健康发展。

一、当前各地社会管理创新的主要实践

社会管理创新是一个综合的创新系统，包含着体制、机制和制度创新，包含着党委、政府、企业、社会机构以及公民个人等社会管理主体及参与主体的要素创新，包含着社会管理的各个环节和方方面面，也包含着社会管理格局的合理性变革。近年来，中央和地方各级政府都开展了创新社会管理的实践，概括起来主要有五个方面:

( 一) 转变社会管理的理念

转变理念不是具体的实践，但它是实践的基础。没有思想理念的根本性转变，社会管理创新就无从谈起。从各地社会管理创新来看，基本都把转变理念作为第一要务，认识到了当前社会管理与传统社会管理的区别，不是“管死”而是“管活”，首先在管理理念上创新。有学者概括为五个方面的理念转变:“树立以人为本、服务为先的理念，实现向服务型管理转变;树立多方参与、共同治理的理念，实现向政府主导型的社会协同、公众参与的社会共同治理结构转变;树立关口前移、源头治理的理念，实现向更加重视源头治理转变;树立统筹兼顾、协商合作的理念，实现向平等沟通、协商协调转变;树立依法管理、综合施策的理念，实现向多种手段综合运用转变”。［1］最典型的是从管理到服务的转变，例如对流动人口，从过去称之为“盲流”转变为“新市民”，从过去的“不闻不问”到现在的“零距离服务”，从过去的限制、排斥到现在的平等对待，对农民工和流动人口的态度和理念，各地都发生了巨大的变化。

( 二) 创新社会管理的手段

南京市市委书记杨卫泽在谈到社会管理创新的难点时就讲到“手段落后，很多停留在手写纸抄”。创新社会管理的手段，就是从过去单一行政手段向综合运用经济、文化、行政、道德、科技等手段的转变，尽可能通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法解决社会问题，化解社会矛盾。

比如，依靠先进科技手段，包括智慧城市建设、政务微博等等。2013 年1 月5 日，北京市发布《智慧社区指导标准(试行)》，计划6 月建成501 个智慧社区。北京智慧社区将打造5A 级智慧家园“任何人(Anyone)、在任何时候(Anytime)、任何地点(Anywhere)、通过任何方式(Anyway)、能得到任何服务(Any service)”。在政务微博方面，南京在全国率先建立微博城市广场，通过一个专题的网页，将南京所有实名认证的机构微博、官员微博、新闻传媒微博、名人微博囊括其中。同时，出台了《关于进一步加强政务微博建设的意见》，其中明确，对于灾害性、突发性事件，要在事件发生后1 小时内或获得信息的第一时间，进行微博发布。

再比如，运用道德手段。道德作为依靠社会舆论、传统习惯和人的内心信念来调整人与人、人与社会之间关系的行为准则和规范，对于调整人际关系，维护正常社会秩序具有重要作用。内蒙古社会信用体系是2012 全国十大社会管理创新之一，2011 年3月由内蒙古信用商会推动，自治区批准成立了内蒙古信用信息管理中心，其性质为社会组织，是承担政府职能的专业开展诚信体系建设的非盈利性组织。该中心主要开展广泛的征信工作，客观记录公民范围内涵盖水、电、暖、煤气、物业、电话费以及交通违规等信息，法人范围内涵盖公益捐款、新闻媒体披露的信息及行业商、协会等社会信用信息，并对信息进行动态调整。企业在参与招投标、政府采购、银行贷款领域时，中心要对参与者信用状况进行核实，限制有重大失信行为的企业参与，建立了守信企业与失信企业差别化待遇制度，加大了失信制裁力度，结束了过去讲信用、不讲信用没有区别的市场配置，营造了良好的信用环境。

( 三) 改革社会管理的体制

要真正使社会管理运转起来，只是加大投入和创新方法还不行，根本上要以体制改革推动社会管理创新，包括利益协调体制、社会保障体制、弱势群体保护体制、流动人口管理体制、民间组织管理体制、基层社会管理体制、社会服务体制、社会工作体制、社会治安体制、社会应急管理体制。［2］如果不从体制上进行改革，最后就可能出现“小马拉大车”、“新鞋走老路”的现象。

从行政体制改革来看，比较普遍的是“大部制改革”。扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。例如，广东的“顺德模式”将原有的41 个党政机构压缩成16 个部局;“广州模式”主要关注城市管理体制方面的改革，通过成立“大城管、大文化、大交通、大建设、大水务、大林业”以及“统一城乡规划、统一人力资源和社会保障以及统一科技与信息化”的“六大三统一”，理顺城市管理体制机制。

从社会组织管理体制改革来看，2013 年“两会”期间，民政部长李立国宣布:取消行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织四大主要领域的业务主管单位，有效解决多年来社会组织登记注册“高门槛”的问题，将有大批社会组织得到激活。早在2011 年2 月，北京市就在全国率先提出工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务四类社会组织试点向民政部门“直接登记”，从操作层面降低社会组织的登记门槛。2012 年7 月1 日起，广东也启动改革，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立。

从社区管理体制改革来看，社区作为社会管理的基层单位，在社会管理中承担着重要作用，许多地方探索了社区管理的改革，主要包括网格化、扁平化等探索。“网格化”是以社区为基本单位，把街道辖区划分为一、二、三级网格，形成“街道－社区－网格－驻街单位－各类志愿者”的管理服务机制，从而对社会事务实现精细化的责任管理。网格化模式有很多种，例如北京东城区网格化、淮安清河区网格化、南京仙林街道的网格化模式等。“扁平化”是指以科学、高效、灵活的管理模式为目标，将社区管理按照“一人多岗、一专多能、分片包干、责任到人、资源整合、信息共享”的原则，归并整合各部委办局和街道下移到社区的机构和职能，从而实现在同一的平台上跨部门跨区域工作整合、资源共享，切实减少中间层次、缩短管理过程，增大管理幅度。例如，南京市建邺区“一居一委一站一办”的社区管理体制改革，已经在江苏推广。

( 四) 完善社会管理的格局

政府的社会管理不可能覆盖城市的每个角落和社会的方方面面，只有广泛发动社会和公众，才能让管理不留死角，并能对政府形成有效监督和制约，主要手段是社会组织参与社会管理。社会组织能有效地弥补政府公共服务的不足;社会组织能有效规范和矫正组织成员的社会行为，提高公民道德素质;社会组织是“单位人”转变为“社会人”的重要载体;社会组织能够充当国家与个人矛盾冲突的减压阀。［3］因此，当前各地建立了许多社会组织的孵化基地，立足于应对社会问题，有一定社会使命驱动创业者，提出创新的解决模式的社会组织或者刚刚萌芽、处于成立筹备过程中的社会组织进行扶持，通过政府为其寻找资源、解决其生存问题，等社会组织发展成熟之后再从孵化中心出去，独立发展。例如，深圳的社会组织孵化实验基地，上海的恩派公益组织发展中心以及南京爱德社会组织培育中心。广东的部署，工会、团委、妇联等传统意义上的政府分支机构，以后也将往枢纽型社会组织方向转型，他们中的一部分，还注册成立了社会组织，致力于做NGO 孵化器。广陵区民政局通过“项目管理”推进社会管理创新，根据居民的需求有针对性地孵化项目，在社会组织与居民之间搭建了一个平台，为居民解决实际需求，同时激发了社会组织的活力。

( 五) 夯实社会管理的基础

社会管理得好不好，不在于是否存在矛盾冲突，而在于能否很好地容纳和化解矛盾冲突。出现大规模冲突时，不是强力压制下去，而是通过对话协商，然后以老百姓自己主动参与的方式来把导火线卸掉。在社会转型时期，由于民众的民主意识显著增强，在利益、诉求得不到应有重视时，常常演化为“群体性事件”。随着改革的不断深入，许多地方政府对维稳的机制也开始反思，广东“乌坎事件”的成功处理说明了在矛盾激化后，由于政府积极介入和信息公开，建立有效的对话协商机制，可以将社会维稳与民众维权统一起来，成功化解社会矛盾，避免了行政化、简单化处置的倾向，为创新公众利益诉求表达机制和社会矛盾化解机制提供了良好示范。

二、社会管理创新实践中存在的主要问题

( 一) 形式主义

近年来，“加强和创新社会管理”成为各大主流媒体的热点语句，各地积极响应，纷纷出招，政策、规定层出不穷，大有把创新进行到底之势，一些创新往往是中看不中用，听起来很好，但在解决实际问题上收效甚微。创新社会管理应当真正为百姓做实事，有些地方政府挖空心思大搞面子工程、形象工程，花架子式的招数很多，非但不能解决问题反而让群众反感。创新是一种手段，不是目的，“喊破嗓子不如甩开膀子”，不仅仅是“以文件落实文件、以会议落实会议”，而是脚踏实地，身体力行。社会管理创新要以群众需求和解决问题为导向，在务实管用上下功夫，最终落实到改善民生上。

( 二) 虎头蛇尾

借鉴经济学的一个概念，当前许多地方的社会管理创新也陷入了“滞涨”。一些地方政府喊着响亮的口号和承诺，热闹一时，过后便无声无息，面对上级领导调研，说空话、说大话、说漂亮话，鼓吹着如何实现宏大的社会管理创新目标，最终却沦为纸上文章。从客观需求来说，中国的社会管理体制改革远未到结束的时候，有些领域的改革还刚刚开始甚至还未迈开步伐，社会对改革有着巨大的需求。然而，在许多改革的深水区，由于阻力大而陷入僵局，深度改革难以推行，即使出台了一些改革措施，最后也是虎头蛇尾，不了了之。例如事业单位养老改革，早在2008 年初国务院就出台了一个方案，并选取山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行试点，然而到目前为止，只有广东开展了“半吊子改革”，其他四省市基本没有推进。由于养老金改革涉及事业单位人员切身利益，同时政府对公务员养老保险改革也没有任何承诺，攀比心理导致普遍的反对和抵触，致使事业单位养老改革停滞不前。

( 三) 生搬硬套

社会管理的创新显然是一个破旧立新的过程，但“破”的是过时的制度、落后的管理和急需解决的矛盾。现实中，有些创新耗费大量的人力、物力、财力，却“无用武之地”，群众对之不理解、不接受、不支持，甚至引起不满和反对。分析其原因，主要在于没有紧密联系工作实际，没有紧贴基层现实需要，而是离开实际凭空想象，脱离实际盲目蛮干，不求实效;没有充分考虑群众利益、尊重群众意愿，甚至损害群众切身利益，劳民伤财;学习借鉴他人的成功经验和做法没有注意适用问题，机械模仿，盲目套用，“水土不服”。创新的经验要从实践中来，更要到实践中去，对于实践证明好的创新成果，要结合实际，在实践与总结中不断丰富。改革不是简单的职能部门“过家家”，重要的是是否有利于国家经济社会发展，是否有利于满足人民的实际需求，是否有利于提高人民的幸福感。

( 四) 避重就轻

在创新社会管理的实践过程中，似乎只要过去没有的，或者对已有的东西做了变动就是对的，就是好的。对一项举措能否长期发挥有效作用考虑得少，对着眼于建立能够长期运行的基本做法更是有所忽略。例如，在向社会组织放权的过程中“只出钱，不放权”，是许多城市社会组织管理体制改革中普遍存在的现象。因为部分职能部门担心权力被剥夺，“花钱买服务”并没有真正放权给社会组织。广东省顺德市就已经将100 多项职能交由社会组织承接，但这些职能零散而不成体系，真正涉及权力核心的政府职能更是没有。再比如，一些地方提出的口号是“社会管理社区化”，把政府应该管的事放到社区去，要给社区加钱、加人、加房、加设备，无外乎加强对群众的“管”，把每个人都“看”起来。尽管现在我们经常谈“小政府大社会”，放权于社会、加强社会组织和公众参与，然而事实上在做法上还是走了行政管理的老路子，对于如何促进社会领域的改革仍不够重视。

三、进一步加强和创新社会管理的思考

我们对如何创新社会管理在认识上已经有了比较系统的了解，毋庸置疑，转变理念、创新手段、改革体制、完善格局、夯实基础都是我们加强和创新社会管理的思路。同时，我们也要清醒的看到，如何进一步创新社会管理中还存在的许多问题，也面临许多挑战，在现有创新的基础上需要从以下几个方面继续努力。

( 一) 加强顶层设计，完善制度建设，建立与经济社会发展相适应的社会管理体系

各地社会管理创新应当根据经济社会发展水平，认清自身所在地区的优势和劣势，而不是照搬其他地区的经验。在面对全球化冲击时，英美等国都及时地调整了本国的社会治理政策，摆脱了可能产生的社会危机。例如美国社会保障制度是在经济危机背景下产生的，强调政府、企业和个人三方共担，但是随着社会的发展，社会保障项目不断增多，保障水平也不断提升。英国是世界上第一个福利国家，但长期的高福利使得国家财政负担过重，面临严重的财政危机和管理危机，撒切尔夫人就推行“新公共管理”导向的政府改革，将市场竞争机制引入社会治理，提高政府效率，向公众提供质量更高的公共产品和服务。社会是动态发展的，社会管理创新为了适应社会发展的需要，应不断做出调整。在这个过程中，政府必须加强顶层设计，完善制度建设。

( 二) 深化综合体制改革，突破改革瓶颈，将社会体制改革作为全面改革的先导

改革会遇到很大的阻力，但改革势在必行。在改革中要处理好稳定与发展、效率和公平、经济发展和社会发展、政府市场和社会的关系。围绕老百姓关心的民生热点、难点问题，围绕提高公共服务能力和社会管理水平，进一步优化政策制定的顶层设计、机制创新，整合目标管理体系和政策创新资源，通过综合改革，出台一揽子经济、社会、文化、行政管理、城乡统筹等改革方案。其中，社会体制改革最为民众所关切，又并未触及一些宏大问题，由社会体制改革入手较为稳妥和慎重，改革的效果也更易显现。

( 三) 立足老百姓实际需求，提高公共服务水平，夯实社会管理的民生基础

当前对社会管理问题的着力强调，源于社会问题、社会矛盾以及社会冲突的不断增加和由此所形成的对社会生活的冲击，很容易形成对社会管理的误解，即将社会管理片面地理解为一种消极的、防范性的手段。社会管理的真正目的是改善人类的生存状况，而积极的社会管理则以主动的建设和变革为手段，以改善社会的状况、建设一个充满幸福感的、更好的社会为目标。［4］蛋糕越做越大、越做越好，食客的胃口已被充分调动，口味越来越挑剔。只有立足老百姓需求，提高公共服务水平，才能奠定好社会管理的基础。在决定涉及人民群众切身利益的重大民生事务前，应充分听取人民群众意见，顺应社会公众需求，变“政府配餐”为“群众点菜”，变“为民做主”为“由民做主”，坚决杜绝“政绩工程”和“面子工程”。

( 四) 鼓励社会创新，保障社会权利，促进社会领域自治形成

在政府、市场、社会的三者关系中，政府定制度，进行市场监管，提供基本的公共产品;市场是操作平台，凡是能市场化的尽量市场化;社会起补充、矫治、弥补市场缺陷的作用，三方协同，互为补充。社会创新将成为政府、企业和民间三方合作的重要平台，社会组织和社会企业将在社会创新中承担日益重要的责任。在孵化中必须注意一点，要改变与政府之间的支配性功能协作关系，使社会组织能真正独当一面。［5］

( 五) 加强社会道德建设，提升政府公信力，营造诚信社会环境

社会长期的诚信缺失必将导致社会道德的沦丧和社会矛盾冲突的加剧，影响经济发展和社会进步。因此，必须把构建信任、构筑社会诚信体系作为加强和创新社会管理的一项重要基础工程。当前，社会管理创新面临的一个重大课题是如何加强和提升社会的自我净化、自我调节功能。那就必须立足于诚信建设，只有让多数人愿意或必须立足诚信做人做事，才能从根子上预防和减少矛盾纠纷的发生，让黑心棉、毒大米、毒奶粉、地沟油等严重挑战社会道德底线的事件不再发生。建立健全信用体系的基本框架，以法律的强制性、稳定性和延续性，打破诚信危机的坚冰，营造诚信社会环境。

( 六) 畅通利益诉求机制，建立社会矛盾化解机制，维护基础社会秩序

畅通利益诉求机制是促进社会和谐的“安全阀”和削减社会不满情绪的“泄洪器”。当前人们的权利和利益意识增强，开始用各种方式表达自己的利益诉求，反映自己的意见、要求和建议，陈述自己的不满，如果处理不好，很容易造成矛盾激化，引发社会冲突。各级政府部门要进一步适应社会结构和利益格局的发展变化，畅通群众诉求渠道，把群众利益纳入制度化、规范化和法制化轨道。通过优化利益协调机制，在发展中化解矛盾;畅通诉求表达机制，在改革中化解矛盾;健全矛盾调处机制，在稳定中化解矛盾;完善权益保障机制，在和谐中化解矛盾。

( 七) 综合运用现代科技手段，注重人才队伍建设，提高社会管理能力

针对当前城市系统日益复杂化的趋势，在大城市特别是人群密集的地方，运用现代信息技术手段进行网格化管理，加强对“人、车、屋、会、所”等地方的监督和管理，做到情况明、信息准。各级领导干部要加强社会管理知识的学习，深入实际调查研究，总结和推广各地社会管理的新鲜经验，不断提升社会管理能力。同时，要培养和造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍。通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高职业化和专业化水平，要科学设置社会工作岗位、薪酬待遇，完善社会工作职业准入和职业发展制度，吸引大批优秀人才从事专业化、职业化的社会工作。

( 八) 引导网络舆论，加强新媒体管理，打造健康的虚拟社会

网络是人们工作、生活中的得力助手，也是改进政府工作、改变干部作风的重要学习教育阵地，成为群众行使知情权、监督权、利益保障权的重要场所，更成为各级政府促进经济社会发展、改善人民生活的重要信息渠道，经济社会的巨大进步与互联网媒体的发展是分不开的。各级政府要从思想行为上迅速适应网络虚拟社会的发展，促进政府与网络媒体形成良好的合作关系，健全引导网络舆情良性发展的机制。通过畅通的沟通机制，及时反馈，政府和网络媒体之间的良好互动可以促进网络媒体的自身发展，同时又能更有力保障公民的知情权、表达权，促进网民理性有序的政治参与。

［1］颜清扬. 创新社会管理理念实现五个转变［J］.珠海市委党校学报，2011，(5) .

［2］何增科. 深化十大社会管理体制改革的具体构想［J］.北京行政学院学报，2010，(2) .

［3］冯必扬. 创新社会管理应加快社会组织的发展［J］.群众，2011，(5) .

［4］孙立平. 走向积极的社会管理［J］.社会学研究，2011，(4) .

［5］田凯. 关系、限度、制度——转型中国的政府与慈善组织［M］. 北京： 北京师范大学出版社，2011.3.