农村转型期基层治理变革的路径选择与结构优化*

2013-01-30彭澎

中共南京市委党校学报 2013年6期

彭澎

(中共湖南省委党校公共管理教研部湖南长沙 410006)

乡村政治是国家民主政治的重要组成部分，农村政治体制是以基层治理为核心而构建起来的体现和保障村民自治权利的基本制度的总称。每一个乡土村落，尽管地域不大，组成成员单一，但都形成了独立的社会结构，是国家组织系统的有机组成部分。由于传统社会的经济社会体制所约束，以及世俗的权力和教化的权威所促成的“无为而治”的局面成为当时的乡土社会格局。农村市场化发展打破了传统社会的根基，引入了现代化的文化理念和知识素养，乡土社会结构发生了变革和转型。保障每一个村民的自治权利、建立稳固的治理结构、促进和保障农村民主的政治体制是现代农村基层政治发展的主导命题。农村基层治理作为具有中国特色乡村治理结构和民主政治的类型，已经成为乡村政治发展的重心。它有效地调整着国家与基层、城市与乡村、国家与农民之间的关系，维护着农民的自主独立的政治地位，这是乡村政治发展的根本主旨，代表着乡村民主政治体制发展和政治结构完善的方向与目标，能够完整的揭示出中国特色的基层民主政治的基本内涵和价值追求。转型期农村基层自治发展具有自己的特征和个性，基层自治的制度设计和实践轨迹应当与中国农村当前经济社会转型的实际情况相结合，探索出一条实现基层治理变革与转型的创新模式与优化路径。

一、由传统的无序化治理向现代的规范化治理转型

从制度学原理上来看，制度应当是国家在一定时期为实现社会政治、经济和文化等目标而对社会进行强制性规范和权威性导引，以实现按一定价值秩序对社会公共利益进行合理分配的手段。［1］传统乡村社会受国家制度的规制较强，目的是通过制度对乡村的干预以形成稳定的基层社会秩序。市场经济背景下，经济利益的追逐成为国家对乡村制度供给的不可忽视的目的。国家在农村制定和实施的一系列市场化制度影响之下，乡村经济发展较快，与此同时，村民经济利益的不断实现促发了其政治权利要求享有与落实的强烈呼声，由此使得能够尽量满足和实现村民政治权利的乡村政治制度出现了转型和变革。村民要求享有实实在在的政治自主权利和自主自治权利已经成为农村市场化发展中基层农村政治发展的必然，村民在获取较多经济利益的同时对基层政治参与产生了较高的热情和浓厚的兴趣，而农民这些政治权利的落实都需要制度来保障，制度是提高和保障农村基层治理发展的根本基础。“在处于现代化之中的社会里，政治参与扩大的一个重要转折点是农村民众开始介入国家政治。”［2］而“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”［3］基层自治应当是一种规范自治，是一种制度化保障下的有序的政治参与，国家权威的制度不仅可以保障村民享有参与基层政治的实际权利，而且能为村民的有序政治参与设置路径和创造条件，规范化的自治治理能够确保村民在基层的政治主体地位，能够确保村民在基层的政治权利和政治要求，进而能确保村民对上层政治决策的影响作用。规范自治是转型期农村基层治理变革和乡村政治发展的应有之义和必然需求，能够提高基层民主政治发展的水平。现代政治学研究表明，基层民众参与政治的情况决定了一个国家政治发展的水平。有学者认为，“一个社会复杂且文明的政治共同体的形成，很大程度上决定于该社会内政治组织和程序的力量，而这种政治力量的形成又决定于该政治组织和程序得到国内民众支持的范围大小，以及该政治组织和程序能够获得的国家制度化的规范程度。”［4］基层自治治理应当朝着规范政治的发展目标不断迈进。基层治理的规范是由于乡村国家权力需要规范，需要有体制对它进行规制，需要制度对其进行约束，这恰是现代国家权力规范运行的政治观念、逻辑思维和规制过程。基层自治是我国政治文明发展中应当始终坚持的方向，实现基层自治的规范化就是要通过法治的方式来实现对乡村公共权力运行的规范化控制，通过权威性的制度框架和规范化的运行模式来保障村民对于自由、民主、自治精神的价值追求，通过规范性的权力体制设计来确保村民对于稳定、和谐、美好的乡村社会生活的不懈选择。以法治的方式通过对基层国家权力的适度性授权和合理性控权来确保国家权力的规范性运行，将基层国家权力牢牢控制在一种规范的政治框架之内，这样基层的自治治理秩序才能受到规范的政治体制的保障。我们认为:规范自治的价值本质是作为一种基层社会的治理方式而存在，它的追求目标就是要构造一个规范化、理想化的农村政治运行秩序，当然它的规范自治来源于通过法治的工具性建构方式来实现对基层国家权力的分权制约，使乡村公共权力得到规范性控制、农民权利得到规范性保障、国家基层政治得到规范性运行。

二、由传统的干预性治理向现代的独立性治理转型

传统乡土社会中，农民财富资源的贫穷、经济地位上的不独立造成农民群体对国家政治经济体制具有较强的依赖性，国家体制和政治权威成为传统社会里农民生存的根本依靠。市场经济作为配置资源的一种公正、自由且平等的经济发展模式构建了一系列的基本制度，这些制度不是依靠强权和威慑来调解和分配财富，恰恰相反却打破了以权力作为分配财富和资源的基础地位，形成了自由和独立的体制环境。农村市场化发展解放和发展了农村的生产力，农民具有经济上的独立性、自主性和积极性，随着国家法律体系的不断健全和完善，农村对村级集体和乡村组织的依赖性逐步减少，经济独立成为市场化发展下农民群体展现的一个新的形象。随着经济地位的独立性和经济发展的自主性不断增强，农民群体提高了其基层事务的管理能力和乡村政治的识别能力，在基层事务的判断、决策、管理等方面都表现了其独立的人格，乡村基层自治成为一种名副其实的独立自治。“权利的真正实现依赖于人对政治体的归属，当人失去了政治资格的时候，单纯人的存在无法产生任何权利。”［5］独立的政治地位和独立的政治立场是保持个体政治行为独立性的基础，独立成为基层村民行使自治权的本质特征。有学者认为，任何社会的人实现利益的结合或奋进的维系都依赖于以个体独立为基础的政治共识，由于社会矛盾的冲突是人类社会必不可免的因素，以独立为基础形成的共识就成为和平表达自己政治立场和有序处理政治事务的一个先决条件，如果没有形成广泛接受的关于独立政治人格的价值观念和规范准则，那么社会的政治组织就不可能存在。［6］乡村治理和基层政治的发展促进了农民政治素养和治理水平的提升。有学者认为，这一过程是政治态度和政治观念逐渐形成的过程，在这一过程中，人们越来越重视在自己思维深处构筑起独立的看待周围世界中存在的一切政治关系的立场。……个人因为具备独立的政治处理能力而往往在政治过程中产生自信，并能够独立的选定有助于自己表达政治意念的行动方案。［7］独立是“人类适应外在和内在环境的最重要方式”。［8］乡土治理是一个基层的民主政治体制，涉及到乡村社会的公共事务，这既是一种村民权利的实际行使过程，又是一个基层权力得到有效规范和制约的运行过程，村民集体以自己的实际行动来实现自己的政治主张和治理理念，“体现了人类渴望“摆脱被‘劳动’和‘工作’束缚的世界，渴望进入一个完全是独立的主体与主体之间互动的世界以真正实现自己作为人的价值”，［9］独立自治是当前转型期农村基层治理发展的根本要求。

三、由传统的简单化治理向现代的理性化治理转型

过去政治学传统的“国家——社会”分析框架习惯上似乎国家权力与乡村民主治理的政治结构之间具有排斥效应，经常被对立起来。农村市场化改革，带来农村经济社会的发展，也改变了过去农村传统的政治思维和简单的政治观念。事实上，农村的政治问题不仅仅只是一个基层政治体制和治理结构的问题，更重要的是，放在整个国家的政治立场上来看，它更是一个农村经济与社会的发展问题。如果在基层农村完全简单的强调民主自治，追求所谓理想的基层自治治理状态时，把国家权力在基层政治体制中彻底排斥出去，那么就把农民的发展与基层政治体系形式化地结合起来，错误的认为基层的政治民主化必将带来农村经济社会的发展，那只会是“竹篮打水一场空”。很显然，在社会现代化和经济市场化的大背景下，完全靠农民自己来推动农村经济社会的发展无疑是艰难的。乡村的政治体制和治理模式不仅仅是政治问题，它应该是在推动乡村经济社会快速和良性发展的实践之中获得自身的合理性、合法性和科学性基础的，而不应是一种超脱于农村现实社会的政治理论想象，它应当是一种具有合理性、合法性和现实性的乡村政治运行体制。在理性的基层政治发展视野之中，理想的乡村政治民主化和基层治理自治化不是以国家权力的退出为生成条件的，现实中基层治理会受到来自于基层各种因素的影响，而当前单纯的农村自治体制和治理结构还不能有效的解决这些问题。同时，基层政治民主化和乡村治理自治化与国家权力在农村基层的存在和发展并不天然的对立。他们都是为了在乡村基层形成一种稳定健康的社会秩序，都是为了保障和实现乡村公共利益而设置的一种制度体制，他们之间的价值追求和精神理念是相当的契合和高度的一致。农村政治不是一个简单的单独的系统，它是一种理性的政治和规范的治理，政治的理性和治理的规范注定了农村的政治发展不能只是一味的、简单的追求政治目标，更要将农村的政治进步和自治发展看成一个系统工程，将基层自治的发展放在农村经济社会转型的背景之下来分析和考察。国家的政治发展目标是要构建一套国家政治运行规则的理性化的体制框架，同时这一套体制框架在现实政治生活中得以实际运转而形成一种国家政治生活的理性状态。农村市场化改革迫切需要基层农民理性的、有序的参与到基层的自治治理中来，基层政治参与的理性化是实现农民政治权利和自治权利的前提和基础，农民在制度体系内理性参与基层政治生活，可以有效提升乡村的政治文明水平。理性参与政治或者说理性自治是当前转型期乡村基层自治的核心内容，成为基层政治文明运行的主要方式。在农村经济社会转型期，实现基层自治治理的理性运行就是要通过一种稳固的框架和机制，科学地处理农村基层的国家权力与基层自治权力之间的关系，科学地处理农村经济、政治、社会发展之间的关系，科学地处理国家、社会、村民三者之间的关系，实现基层自治治理与农村经济社会发展的良性互动，使基层自治治理与激发农村发展活力、促进农村社会公正高度结合起来。

四、由传统的约束性治理向现代的自由性治理转型

“我们始终是一个迷恋自由的国家。自由高于权威，自由高于责任，权利高于义务，这是我们的历史偏爱。在这片‘美好的自由国土’里，不是好人而是自由人一直是衡量一切事物的尺度;不是民族荣耀而是个人自由一直是政治权威的目标和该权威是否有价值的检验标准。”［10］自由是人类政治进步的显著标志，是衡量个体价值的重要指标，是政治文明和政治现代化的发展方向，是人类政治发展的主题词而纵贯中西。自由也是民主国家中公民享有的基本权利，是一种公民应当享有的基本主张。农村市场化道路发展了乡村经济，也促进了乡土民主政治的发展，开启了民智，农民已经由过去游离于国家政治体制之外的边缘角色发展到如今参与政治、参与决策、参与管理的主体地位，自由成为农民参与基层政治、参与基层治理的价值主张和精神追求，自由地行使着权利，而不受其他力量的非法干预，自由彰显了基层村民的政治价值和独立地位。传统社会里，由于农民群体对国家体制的人身依附性和对国家权力的依赖性较强，其受到国家体制和权力的干预和约束也就很多，民众害怕政治、远离政治，对于基层政治运行没有自由的意见和主张。市场化经济发展模式改善和变革了农村的政治发展环境，构建起了平等自由的基层政治体制，其中尤以基层自治为典型代表。每一个村民都能自由平等的参与基层治理过程之中，自由的表达意见，自由的行使权利。“人权的丧失，不是指失去了哪一种作为通常意义上的人权权利，而是指失去了人在世界上的立足点。正是由于这个立足点，才能为人的意见赢得重视和人的行动获得意义创造条件。”［11］自由是人与生俱来应当享有的基本权利，不论是在经济方面，还是在政治方面，自由是体现人性价值和人格尊严的根本标志，也是人们从事生产生活等一切社会事务的基础。在现代乡村民主体制和基层治理框架内，政治权利不再是某个人或者某些人的特权，而是所有村民都应当和都可以享有的法定权利，这是现代社会政治文明进步的基本象征。在我国，宪法和法律赋予了村民平等的享有参与基层治理的自治权利，同时宪法和法律也保障村民能够自由、独立的参与基层自治。也许，由于每个人个性的千差万别、思想观念的互不相同导致每个人治理的意见、想法和主张在实际基层治理过程中有不尽一致的时候，但村民作为基层治理的主体，“你我是同样的人”。［12］伴随着基层治理的发展和乡村民主政治的进步，村民的权利观念、法治意识、自治思维等都明显增强，村民自由参与基层治理的法治根基已经牢不可破，农民群体已经逐渐发展成为“现代人”和“政治人”，成为具有自由选择权利的自治主体。

五、由传统的消极性治理向现代的积极性治理转型

传统社会封闭僵化的乡土环境、孤立运转的乡村体制和固守陈规的落后思维造成了传统农民的保守思想与落后观念，使得农民对基层政治体制的过度人生依附性。而且传统社会的农村经济结构中自给自足的小农成分占了很大部分，经济发展的本土性也养成了传统农民群体安逸陈旧的生活方式，其封闭保守、固步自封的群体性格由此形成。再加上农村传统文化与外域文化交流甚少，满足于乡土礼教的自娱自乐，缺乏与先进思想的沟通融合，久而久之，农民群体性格中缺乏进取精神、安于现状的色彩占据上风，农民群体喜乐于安逸稳定的生活习俗，对社会的发展淡然冷漠。有学者认为，传统农村社会民众参与政治感不强烈，参与热情不高，这与农村自身政治参与机制有关，但更多的与农民参与动机不明确和缺乏积极性有关，淡然的政治参与意识注定出现较为失望的基层政治情形。［13］正是由于农民群体在传统体制下对政治的冷漠使得国家权力在乡土的扩张变得顺理成章、轻松自如。有学者认为，乡镇政府在农村基层的稳定性和正规化发展是上个世纪初以来国家向农村持续渗透与扩张的继续。［14］市场化模式使得农民变成了经济发展的主体，经济的发展也提升了农民的政治地位，增强了农民对政治关心的浓厚兴趣。而现有的乡村基层治理结构让村民尝到了参与农村民主自治和自主管理的甜头，体味到了政治主体的价值意义，基层的民主选举和自我管理大大提高了农民群体参与政治的积极性，农民的政治权利得到实现。市场化过程中，农民群体对具有政治表现了空前的热情，村民的思想观念和文化素养伴随着村级民主的推广也在不断改善，农民群体开始展现了积极可为的政治精神追求，都认识并赞同基层自治治理作为村民的一种法定权利存在的价值和意义，转型期村民通过自己积极主动的亲身参与到基层治理过程之中，推动着乡村治理和基层民主政治的完善与发展。

六、由传统的强制性治理向现代的自主化治理转型

在传统社会中，由于国家制度设置的严密性和僵化性，再加上农民群体自身的封闭性和保守性，村民在基层政治、经济、文化和社会生活方面是缺少自主性的。因此，有学者认为农民“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”［15］以至于有学者偏执的认为，“在第三世界，农民很少会在税收、耕作模式、发展政策或繁琐的新法律等问题上去冒险与当局直接对抗;他们更可能通过不合作、偷懒和欺骗去蚕食这些政策。”［16］而毛泽东则看到了农民群体对历史发展的推动性，对社会发展的积极性和主动性，在他的历史战略蓝图和革命设计规划中，将农民作为中国政治革命和社会发展的主力军，正因为有了农民发挥着主角作用，中国的革命从农村包围城市取得了历史性的功绩。市场化发展体制的确立使得包括农村在内的中国大地发生了翻天覆地的变化，农村经济不断发展、社会不断进步，也由此使得农民政治意识的萌芽，村民越来越强烈的要求自主的对自我事务进行管理，政治自主性增强成为转型期农村政治发展一个不争的事实。而中国农民给中国的改革贡献了很多政治智慧，“联产承包责任制”的乡村经济发展制度就是农民在市场化发展中最伟大的制度发明，由此揭开了中国市场化发展的序幕，这一切告诉我们农民并不是一个弱小的群体，恰恰是一个强大的力量，以至于能够用自己的亲身实践来推动中国的革命和建设，用自己的制度设计来影响国家的建设和发展，农民具有自主性、创造性和建设性，他们是农村市场化发展中不可忽视的重要力量。农民并不像其他人所言的那样在政治面前只有被动性和落后性，相反，农民具有一定政治自主性能够影响国家的发展，农村市场化发展中，农民对基层传统的治理困境和体制缺陷深感厌倦，他们也有强烈的愿望和要求，希望能在基层政治的发展和乡村治理的格局中发挥更多的主动作用。农民自己亲身参与到基层治理和乡村政治的运行中，并表达了支持的意见以及希望改善的想法，这些已经成为农村基层治理体制变革和政治机制创新的源源不断的动力。对于处于转型期的农村治理模式和乡村政治体制来说，在强调自治治理的同时，应当更加注重自主治理，更加要注重发挥村民在治理中的自主作用。基层自治不仅仅是基层农民的自治治理，更应当是基层农民的自主治理。基层自治能否在农村基层实实在在的实行和发挥功用，首要的还是取决于农民群体是否具备治理自主性，取决于基层治理的自主水平如何。“问题的实质不在于资源环节上(集权与分权)，而在于国家分权后，社会是否能够真正自治自律”。［17］自治彰显的最本质要求就是自主，只有个体具有自主性才能称得上真正意义上的自治。农村市场化发展使得农民在经济自主性增强的同时，政治自主性也不断增强，村民已经广泛参与到基层治理和乡村政治中来，实现村民对乡村基层事务的自主性管理，同时，村民又在不断探索更能体现政治自主性、提高治理自主水平的基层治理体制，在不断创新基层治理的体制机制，即通过创新体制和优化路径来确保政治自主性的发挥有一种稳定的制度框架和发展渠道。政治自主性是转型期稳定国家和农民关系的关键问题，是实现基层政治文明和政治现代化的核心基础，确保村民自主性在基层治理和乡村政治中能够有效实现是新时期农村基层自治的重要内容。自主不仅是市场化发展的要求，也是政治民主化发展的要求，更是农村经济社会发展的要求。自主的价值追求就是为了使农民群体真正成为基层政治的主体力量，使村民真正成为主宰自己命运、实现自我管理的主体。

七、由传统的封闭性治理向现代的开放性治理转型

传统社会里，乡村政治基础和治理根基都是以国家权力的高度集中紧密相连的，国家权力在基层的专制集中把农民严格的限制在土地上，流动性不强，封闭性较浓，由此主导了传统社会里农民群体封闭落后的人格属性。新中国建国初期，基于当时的实际情况需要，国家政权在基层的统制限制了乡村自由开放的社会环境，农民的积极主动和开放自由还没有真正的实现。市场化发展加速了资源跨地区的自由流动，城乡之间的经济流动显著增强，封闭保守的乡村社会慢慢被打破，随着市场资源的加速流动，现代社会的思想文化理念和先进意识观念一步一步逐渐渗入乡村社会，乡村农民前所未有的开始接受现代社会观念和开放意识思想，农民由最开始的排斥到逐步转变为理解、接受、认可并运用现代观念和先进文化的主体。拉兹洛认为，人类在生活中逐渐生成的思想理念、价值观念和信念信仰并不是没有用的装饰物，而是在世界历史发展中起着重要作用的催化剂，它们的凝聚不仅产生了世界的技术革新，更为重要的是成为社会进步和文化发展的根本基础，引导人类社会和文明历史的前进。［18］先进思想和文化观念往乡村的输入，在弥补农村文化缺失和知识缺乏等方面起到了重要作用，大大提高了乡村的文化教育层次，改变了乡土社会的文化知识结构。同时，这样的文化思想的输入又开启了民智，勃兴了村民的权利意识和开放理念，改变了农民不关心政治生活的传统态度，农民群体以一种开放进取的心态开始关心政治和进入到政治的过程之中，来实现自己的政治权利和政治理想。基层自治是一种开放自治，只有在公开透明的机制中实施自治，才能实现权力运行的公开公正，才能实现基层政治的公平正义，才能真正实现农民的自主自治。按照国家的制度设计，基层自治是一种竞争性的自治类型，是一种开放自治，目的是构建种公开型和透明型的基层治理体制，使基层治理过程和乡村政治运行机制向民众公开，广大农民不仅可以了解、掌握和监督乡村政治运行情况，而且还可以通过一定的形式亲身参与到基层自治的运行过程之中，从而实现乡村政治运行的民主化和自治治理的公开化。基层自治是一种开放自治，它具备开放自治的价值精神，农民群体由此不再是国家权力和政治体制的被统治者，在政治权威和国家权力面前不再是一味的区服和服从，更不是被国家权力随意摆布的对象。随着农村经济的发展，他们已经成为一支独立的不可忽视的政治力量，享有法定的自治权，可以参与到基层政治中来，还可以影响基层政治。在开放的基层自治体制中，政治民主、政治平等以及公平正义不再是一个奢侈的梦想，而完全可以让农民以看得见的方式得到真正实现。

八、结语

农村市场化发展加快了经济社会的全面转型，不仅改变农村的经济结构和社会结构，也带来了农村政治机制的转型，即由传统的“国家政治主导型”向现代的“国家—社会政治主导型”转变。与农村市场化改革相呼应的“国家—社会政治主导型”基层政治运行机制是在国家与社会二元化发展基础之上，农村社会获得一定程度的自治权，社会力量在基层治理和基层政治运行过程中逐渐壮大并起到重要作用。自治是现代民主政治中政治权力良性运行的最好手段，其目的在于推进和完善政治民主，以实现国家政治体制的宪治化运行。基层自治的实行揭开了中国农村政治自治化的序幕，以自治为核心的基层治理成为改革开放以来中国农村政治体制转型的一次制度创新。基层政治体制的自治化成为农村市场化改革以来基层政治发展的鲜明特征和价值内涵，代表着基层民主政治的建设方向，成为基层政治文明和政治现代化的发展道路，为农村经济社会转型期基层民主政治的发展奠定了坚实的政治基础。作为农村治理模式和乡村民主政治体制的基层自治，是农村经济社会转型系统的有机构成，它自身随着农村经济社会的转型在不断的发生变化，以适应转型期乡村基层民主政治发展的需要和农民民主治理的需求。

［1］David Easton.A Framework for Political Analysis［M］.NJ：Prentice－Hall，1965.110.

［2］［4］［美］塞缪尔·亨廷顿. 变革社会中的政治秩序［M］. 北京：华夏出版社，1988.74、12.

［3］［日］蒲岛郁夫. 政治参与［M］. 北京：经济日报出版社，1989.55.

［5］Hannah Arendt. The Origin of Totalitarianism［M］.New York，1973.296－297.

［6］吕元礼. 政治文化：传统与现代的会通［M］.北京：人民出版社，2004.333.

［7］［美］加里布埃尔·A·阿尔蒙德，宾厄姆·鲍威尔. 比较政治学：体系、过程和政策［M］. 上海：上海译文出版社，1987.23.

［8］［美］乔治·霍兰·萨拜因.政治学说史( 上册) ［M］.北京：商务印书馆，1986.2.

［9］［美］汉娜·阿伦特. 人的条件［M］. 上海：上海人民出版社，1999.1－3.

［10］［美］詹姆斯·M·伯恩斯等. 民治政府［M］.北京：中国社会科学出版社，1996.243－244.

［11］［日］川崎修. 阿伦特——公共性的复权［M］.石家庄：河北教育出版社，2002.112－113.

［12］［美］阿伦特. 哲学与政治［A］. 贺照田主编.西方现代性的曲折与展开［C］. 长春：吉林人民出版社，2002.346.

［13］蒋云根.政治人的心理世界［M］.上海：学林出版社，2002.59－69.