努力提高中小城市对人口的吸引能力

方辉振

积极稳妥推进以人为核心的新型城镇化是新一届中央政府提出的发展目标之一。10月7日，习近平在印度尼西亚巴厘岛出席亚太经合组织工商领导人峰会，并发表《深化改革开放 共创美好亚太》的重要演讲。持续进行的新型城镇化，将为数以亿计的中国人从农村走向城市、走向更高水平的生活创造新空间。7月25日在中南海召开党外人士座谈会上，习近平强调,积极稳妥推进城镇化，合理调节各类城市人口规模，提高中小城市对人口的吸引能力，始终节约用地，保护生态环境。而要提高中小城市对人口的吸引能力，必须注意以下两个方面。

首先要尊重市场内在规律。城镇化是市场交易主体在一定的约束条件下，通过成本——收益分析作出的效用最大化选择。流动转移人口的自主选择是城镇化的内在动力。根据现代经济学中的“经济核”定理：只要给人们充分多的自由选择，且容许或能够自由竞争、自愿合作和交换，即使不事先考虑任何制度安排，在人们自利行为驱动下，所导致的资源配置结果效率最优。城镇化的内在动力是流动人口转移的受益大于成本。世界主要大都市几乎都存在拥挤、生活成本高等问题，但人口依然在向大都市流动，根本原因就是人口的集聚收益大于其成本。即使没有享受市民待遇，我国农民也愿意进城打工，其动力便是生活在城市的综合效用大于农村。在收益中，城镇与农村工资比可能仅仅是一个方面，生活的舒适、个人及其子女的发展空间以及他们对未来的预期，都是他们要考虑的重要因素。一个人到什么地方去寻找就业机会，在什么地方安家生活，人家是经过计算的。为什么跑到上海来，为什么到苏州区都是有原因的，政府不能逆历史潮流而动，否则所有努力都白费。

其次要注重体制机制引导。目前中小城市发展的障碍，就是受制于行政资源的配置，使得城市的发展空间也好，还是城市人的发展空间也好，都会受到限制。在现行体制下，是使大量的资源，通过行政手段集中在高等级城市了。分税制是到省，省以下是谈判、包干、承包等等。省以下的制度是上缴机制，越到下面，上缴机制越严重。有专家在浙江、江苏、广东进行调查发现，大量的中小城市的税、小城镇的税基本给上级政府，而自己只能留到10%。小城市把财政资源上缴给上级城市，上级城市既能拿到土地指标，又能拿到下级政府的财政资源来发展，就造成了地级以上城市发展快一些。大量的资源去某一个城市，这个城市就获得更多的发展机会。当他获得了更多发展机会的同时，也吸引了大量的外来人口，问题就出在这里。无论从上级向下传递的资源，还是下级上缴的资源都被集中在大城市以上，中小城市哪里去吸引更多的劳动力，创造更多的就业机会呢？研究中小城市发展问题不是嘴上说说，更多地是要了解发展的体制现状，怎么来促进中小城市发展的活力。决不能政策上说要往小地方去，但却不断地把大项目、大机关、大总部安放在大城市和特大城市。中国这么多人口需要转移，完全靠大城市肯定是不行的，完全靠小城镇也不行。从这些年的发展情况来看，因为体制和制度上的一些原因，资源和要素却过多地往大城市集中，城市越大，行政层级往往越高，集中的行政资源和投资机会也就越多。这就形成了一个悖论，我们希望人口向中小城市去，但是几年实践下来，人口还是往大城市特别是特大型城市流动。今后要想真正吸引农民进入中小城市，就必须从产业布局和公共投资上做出调整，要对中小城市给予适当倾斜，促使其创造更多就业机会并提供更高水平的公共服务。

此外，中小城市应当更加注重以下机制建设来提高对人口的吸引能力。

包容融合机制。“社会包容”是户籍改革的前提和保障，只有做到所有的社会成员一起共享社会经济发展的成果，消除社会阶层、社会群体之间的隔阂和裂隙，使所有的社会成员都包容到社会经济发展进程中，才能推进真正的户籍改革。“员工融入单位，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会”四融合工程，也是当前户籍改革的有效机制。

成本分摊机制。政府承担农民工等流动人口在义务教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、保障性住房以及公用设施等方面的公共成本。企业需保证农民工工资正常增长，缴纳社保费用，并利用自有土地建设农民工集体宿舍。个人则需承担社保和住房的私人成本。此外，对于公共成本的分担，中央政府重点承担跨省流动人口的公用成本，按照常住人口规模安排财政转移支付。省级政府重点承担省内跨市县农民工市民化的公共成本，按照推进基本公共服务均等化的要求安排省以下财政转移支付。中小城市政府承担城市建设运营成本和基本公用服务支出。

人地挂钩机制。在可控的基础上，可根据各城市实现农民工市民化的数量，在每年的用地指标上增加一部分指标给中小城市，用于解决农民工的住房、基础设施、公共服务设施的用地问题；实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。“挂钩”指标收益在确保农民工市民化有稳定可靠保障和居住条件的基础上，收益剩余部分全部用于城市基本公共服务建设，用于扩大城市基础设施和公共服务容量。

流动保障机制。为促进人口自由流动，保障国民基本社会权益，带动资源优化配置和生产率提高，可设计并实施主要由中央和省级政府承担责任的、低标准均等化的“国民基础社会保障包”制度。起步阶段该保障包的内容可包括：用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹；医保参保补贴实现费随人走，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担；中央政府对义务教育生均经费实行按在校生人数均一定额投入；对全国低保对象按人头实行均一定额补贴。这些待遇都记录到统一的个人社会保障卡中，全体人民均可享受。社会保障卡具有补贴结算功能，并实现全国范围的可携带。这样就可形成与原有户籍制度双轨并行的新社会保障制度，随着时间推移逐步扩展内容、提高水平，并最终取代户籍制度。