中国城镇化过程中的公共治理问题

□清华大学公共管理学院院长 薛 澜

中国城镇化过程中的公共治理问题

□清华大学公共管理学院院长 薛 澜

薛澜：清华大学公共管理学院教授兼院长，清华大学工程科技战略研究院副院长，清华大学中国科技政策研究中心主任，同时兼任国务院应急管理专家组成员、中国行政管理学会副会长、美国哈佛大学肯尼迪政府学院顾问委员会委员、美国卡内基梅隆大学兼职教授等。

城镇化是当今中国最热门的话题之一，但大家的意见差别很大，就像鲁迅先生讲不同的人看红楼梦有不同的解读。笔者是从公共治理的角度来看城镇化。下面说三个问题：一是城镇治理的概念和特点；二是中国城镇化过程各种问题背后的治理机制扭曲；三是如何消除扭曲改进治理。

一、关于城镇治理的概念、特点及其治理机制扭曲问题

从某种意义上讲，城镇化其实可以被看成是一个城镇治理制度建设的过程。从公共治理的角度说，城镇治理是一个由政府、企业和社会组织所形成的治理网络，按照参与、沟通、协商、合作的机制来解决城镇发展中的公共问题、提供公共服务、增进公共利益的过程。城镇治理涉及到一系列的问题，比如谁是城市治理的主体？这些主体应当尽到什么义务?他们在城市发展过程中应当享有什么权利？中国农民工问题这么多年都解决不了的原因之一就因为他们不是城市治理的主体。城镇发展过程中没有他们的发言权，没有替他们考虑。他们为城镇发展作出了贡献，尽到了他们的责任，但他们没有得到相应的权益。所以，这个过程是不公平的。当然，只享受权利但没有尽责任的群体也是不能成为治理主体的。权利和义务应当是对等的。城镇治理的其它问题包括公共事务的治理模式、公共财政的制度安排、公共事务的决策方式等。

在中国近年来大规模的城镇化过程中，有两个最突出的问题，一是土地的城市化或者是追求规模的城市化；二是人的半城市化。这两个方面其实都是在城镇化过程中出现的治理机制扭曲的行为。人的半城市化，也就是农民工在城市生活但没有城市户口无法享受相关公共服务的问题，已经变得非常突出。前一段有一个调查涉及中国流动人口的年龄结构和迁移的年份。跟户籍人口相比，流动人口的年龄结构偏年轻化，30岁以下的80后成为城镇流动人口的主要来源，18—44岁人口占全部流动人口的2/3，有将近1/4的人离开居住地六年以上。这些80后的农民工在城镇定居的意愿非常高，但他们也面临着一系列巨大的困难，包括怎么去照顾留在农村的老人，怎么融入城镇生活，怎么得到稳定的工作机会，怎么解决孩子上学问题等等，这些问题远远不是提供户口就万事大吉的事情。

另外，土地城市化问题也是当前比较突出的，这个背后的制度原因是什么？从公共治理的角度来看，我们可以就半城市化提出一个制度模型。我们过去总体来讲非常强调经济发展速度，不管是个人还是地方政府，都有一个晋升考核激励体系。在这个体系中，推动经济发展的内容几乎是最重要的指标。在这样的情况下，很多的资源会被用来扩大城市的规模、推动产业发展等等。但是，另外一方面政府在日常运作中也面临着财政约束，除了推动经济发展之外，政府还有很多支出需要为当地公众提供基本的公共服务。所以，从某种意义上说，推动经济发展与提供公共服务都在竞争地方政府手中有限的财政资源。但中国绝大部分的地方政府没有一个稳定的公共财政体系来支撑其公共支出。因此，地方政府在日常工作当中就必须同时解两个方程式，一是在有限的财力下，在耕地、环境等其它约束条件下，如何实现经济增长的最大化；二是在有限的财力下，在公众基本满意的约束条件下，如何实现政府公共支出的最小化。在这样的情况下，目前不给农民工户口的半城市化制度安排对地方政府来说就很方便，因为这可以减少城镇户籍人口的基数，因而减少相应的公共服务支出。

此外，如何能够满足公众对公共服务日益增长的需求也是一个重大的挑战。目前，大家讨论很多的是公共服务均等化。但如何实现公共服务均等化是一个非常复杂的问题。首先随着中国经济社会的发展，人们对城市公共服务的需求已经大幅增加。同时，这种需求的复杂程度也在大大增加。城镇居民增量的主要构成是农民工，但农民工这个主体其实很复杂，一方面有流动性比较强的农民工，也有就业比较稳定的农民工，还有郊区脱离土地的农民。除了农民工，还有城市新增就业人口。目前很多城市的企业事业单位不给新入职的员工办理户口。从某种意义上说，这些人也可以看成是白领农民工。此外，在有户口的城镇居民中也有很多类型，包括下岗职工等。所有这些城市居民都需要公共服务，需要安全保障，需要公平发展的机会。但每一类主体所需要的保障和公共服务有很大的差别，这里不仅是农民工没有户口的问题，有户口的同样也有其独特的对公共服务的需求。

二、关于如何解决城镇化中的制度扭曲，推动制度创新，完善城镇治理问题

李克强总理在一个会议上曾经谈到城镇化的本质是以人为本、公平共享的过程，城镇化说到底就是人的城镇化、人的现代化。城镇化的过程中经济与社会发展要协调推进，要消除贫困，要统筹提供公平发展的机会，要发展先进文化，要把物质需求与文化需求有机结合。从城镇治理的角度来看最核心的有几点：首先要明确城镇居民是中国城镇化治理的主体基础；二是提供全体城镇居民共享的基本公共服务是城镇化治理的重要任务；三是建立可持续的公共财政体制是健康合理城镇化的基本保障。从目前最重要的制度安排来讲，这三点可能是最关键的。

第一，明确城镇主体。从具体操作来看，一是要淡化城镇户籍的福利属性，把户籍制度变成一个登记的管理工具；二是要建立一个城乡一体化但与相应生活所在地的义务和权力对等的二级身份认证机制，现在很多地方已经开始建立这样的体系。

第二，确立基本公共服务的层次。这里分为满足基本生存需求的公共服务，基本的社会保障体系、发展机会与能力提升和公共基础设施建设。不同的城镇主体在享有这些服务的权力不同，政府在提供这些服务的角色不同，财政保障机制也不同。基本生存的公共服务应该是所有的主体公平享有，这是全国性的公共服务，是由政府来提供，而且应当是由全国性财政支出来保障，应该真正实现服务的均等化。如果地方财政不足就通过中央转移支付来实现。第二类公共服务涉及社会保障体系，如养老、医疗卫生、基本居住权等等。这些服务可以差别化地享有，主要靠地方政府来完成。这类公共服务提供的优劣主要靠其背后可持续的地方公共财政体系，有一个明确的公共服务的财政来源。第三类是与发展机会与能力提升相关的公共服务，如高等教育、职业培训、公共文化服务等等，这也是差别化享有，需要充分利用市场机制，同时，根据财力的许可，政府提供适当的补贴。

第三，良好公共服务的供给需要依靠可持续的公共服务财政体系作为坚实保障。目前，很多地方公共服务的责任和其财政能力之间有很大的差别，政府财政支出与收入状况在不断地恶化。在这种情况下，地方政府是很难提供有效的公共服务的。要想真正使得城镇化可持续发展，公共服务能够不断改善，建立合理的财政收支体系最关键。与基本生存相关和社会保障相关的，中央政府和地方政府应该有合理的责任分摊。

以人为本、公平共享是城镇化最重要的理念，公共治理与制度创新是城镇化理念实施的关键，这里有很多制度创新的空间，如创新产业布局，构建城乡一体化基本公共服务体系，明确公共服务主体享有公共服务权利的同时明确对城镇治理的责任，丰富治理工具，提升依法治理的能力等。最后，要改革地方政府政绩考核和财政激励机制，强化政府公共财政收支的监督与约束机制，建立可持续的公共服务与财税能力相平衡的城镇财政体制。