论金融体制改革的路线图

□郑新立

(中共中央政策研究室，北京 100017)

论金融体制改革的路线图

□郑新立

(中共中央政策研究室，北京 100017)

党的十八大报告提出要在更大程度更广范围发挥市场配置资源的基础性作用。资本是生产要素的龙头，所谓市场配置资源，主要指对资本的配置，金融机构把资本配置到哪里，其他物质生产要素也就跟着在那里集聚。当前，我国资本存量规模已经很大，到今年3月底，广义货币余额已达103.6万亿元，银行金融资产已突破160万亿元。但由于金融体制改革滞后，资本流动性差，急需资金的企业和投资项目得不到支持，不得不寻求高利贷；而大量社会资金呆滞，急于寻找投资出路。民间借贷利率比银行贷款利率高三倍以上，就是充分证明。加快金融体制改革已成为当前深化经济体制改革的突破口。国务院总理李克强在2013年5月6日主持召开的国务院常务会议上，研究部署了2013年深化经济体制改革的重点工作，提出要稳步推出利率汇率市场化改革措施，拿出人民币资本项目可兑换的操作方案。规范发展债券、股权、信托等投融资方式。

积极稳妥地推进金融体制改革，必须制定一个全面周密的实施方案，有一个明晰的路线图。去年年初温家宝同志在全国金融工作会议上的讲话，指出了改革的方向，提出了改革的重大任务。但由于缺乏一个实施细则，改革已率先从利率市场化突破，高利率刺激各类非银行贷款融资急剧增加。今年一季度社会融资6.16万亿元，同比增加36.9%，其中人民币贷款所占比例已下降为44.8%。在缺乏有效监管和市场风险防范机制的情况下，非银行贷款类融资急剧膨胀，可能孕育着一定的金融风险。所以，研究制定一个金融改革的路线图，就成为当前金融体制改革的急迫任务。

一、把放宽准入摆在金融体制改革的首要地位

在去年年初召开的第四次中央金融工作会议上，温家宝同志在讲话中提出了六项改革任务，其中把放宽准入摆在第一位。这是针对金融体制存在的问题提出来的。在现行银行结构中，全国性大银行过多，区域性中小银行过少，特别是为小型微型企业和农户服务的金融机构短缺，这是由历史造成的。其结果是，由于竞争主体的结构性缺陷导致竞争不充分，成为民营企业融资成本高、小微企业和农户贷款难的问题长期得不到解决的根本原因。在金融市场十分发达的美国，至今仍有7000多家银行，大部分是区域性的中小银行。我国仅有银行2000多家，远远满足不了地方经济发展和小微经济主体对融资的需求。尽管近些年在各方面的强烈呼吁下，商业银行增加了对小微企业贷款的比例，但毕竟是出于道义而非利益的驱动，依靠现有的大银行来满足小微经济主体对贷款的需求是不可能的。

国务院关于鼓励民间投资的后36条，明确规定允许民间资金发起设立各类股份制的小型金融机构，包括村镇银行、贷款公司、资金互助社等。然而由有关部门制定的实施细则，仍然规定设立这些小型金融机构必须由法人银行控股15%，并作为主发起人，明显与后36条规定不一致。在国有商业银行已经控制了绝大部分金融市场的情况下，在大批外资已被允许进入国内金融市场的情况下，为民间资金进入金融市场开一扇门，能有什么危险呢？有关部门一再为民间资金进入金融市场设置障碍，主要可能是担心会带来金融风险，其实，拒绝民间资金进入才会真正带来风险，而允许民间资金进入，恰恰能够规避风险，提高我国金融的安全度。这是由改革以来的经验证明了的。民间资金进入金融领域，可形成充分竞争局面，从而消除垄断利润，降低企业融资成本，真正发挥市场对金融资源配置的基础性作用。资本利润的平均化，可有效抵御国外游资的投机操作和对国内金融市场的冲击，维护国家金融安全。

二、建立地方性金融监管机构以强化地方政府监管责任

把抓紧建立地方性金融监管机构作为深化金融体制改革的第二项任务，是充分考虑到放宽准入之后对监管工作提出的新要求。允许民间资金进入金融领域，主要是兴办为本地经济发展服务的金融机构，只允许他们在区域范围内吸收存款和发放贷款，不允许跨区域经营。这是一条重要原则。建立地方性监管机构，在业务上接受国家有关部门的指导，对地方性的小型金融机构承担监管责任，出了问题，由地方政府负责。这就能有效避免放宽准入之后可能出现的风险。地方政府为了发展本地经济，对地方性金融机构的健康运行必然会非常关心，自觉履行好监管责任。中央的监管部门也避免了鞭长莫及的问题，解脱了对地方性金融机构的直接监管责任，对民间资金进入金融领域的障碍也就容易被拆除。从最坏的情况来考虑，即使某个地方出了问题，也是局部性的问题，不至于影响大局。所以，建立地方性金融监管机构，是放宽准入的必不可少的配套性改革措施。

三、建立存款保险和贷款担保制度并以市场机制化解风险

长期以来，我国以国有银行为主的银行体系依靠国家信用，赢得了广大居民和企业的高度信任。实际上，政府也为银行承担了巨大的风险。过去，银行曾剥离上万亿元的不良资产，均由政府买单，实际上通过货币贬值，由全国人民承担了损失。这种现象的本质，就是个别借款不还的企业侵吞了广大居民的财富。如果说在旧体制下偶尔出现这种情况还可以容忍，那么，在建立起社会主义市场经济体制之后，特别是在经营主体多元化之后，社会已经不允许这种现象再次出现。为此，建立存款保险制度和贷款担保制度，以市场机制来防范和化解风险，就显得十分必要。对于这项新制度的建立，在经济理论界早就有人提出建议，但始终未能付诸实施，现在已经到实施的时候了。建立这项制度与建立地方性监管机构，都是放宽准入的前提条件，三项改革缺一不可，必须配套进行。

在出现通货膨胀的情况下，为了确保广大居民的基本收益，有的发达国家还实行了定额保值储蓄的政策。如法国，规定每个公民可在法定银行存款2万欧元，其实际存款利率不低于3%。存款利率减去通货膨胀率之后低于3%的差额，由财政予以补贴。该项存款作为国家政策性银行的专项资金，用于基础设施等公共服务事业发展的贷款。推行这项政策，对于维护社会稳定发挥了重要作用。我国在上世纪九十年代通货膨胀严重时期，也曾实行过保值储蓄政策。针对近年国内曾出现过存款负利率的情况，今后，应借鉴国外经验，继续完善实施。保值储蓄额以每人五万元左右为宜，存款交由国家政策性银行，用于基础设施和公共服务业建设。

贷款担保制度与抵押贷款、信用贷款制度一样，都是防范贷款风险的重要举措。改革以来，一些地方对贷款担保制度进行了探索，取得了一定的经验，应继续完善推广。对于小额贷款来说，建立担保制度具有更大的必要性和适应性。因为贷款客户一般缺乏必要的资产作为抵押，经营规模小，缺乏信用基础，建立贷款担保制度有利于扩大信贷覆盖面，鼓励创业和个体经营，有利于农村和贫困地区人口从发展经济中尽快脱贫致富。

四、推进利率市场化是深化金融体制改革的中心环节

资本作为一种重要的生产要素，要配置到能够产生最大效益的地方，必须通过市场的选择。利率市场化是实现资本优化配置的重要条件。能够以较高的利率吸引资本流入的项目和企业，就是具有较高的投资回报率的项目和具有较强竞争力的企业。在生产要素价格的形成机制中，资本价格的市场化已经明显滞后。所以，进一步发挥市场配置资源的基础性作用，关键是加快利率市场化步伐，实现市场对资本的优化配置。

去年以来，在全国金融工作会议精神的鼓舞下，利率市场化的改革取得了重大突破，资本的流动性明显加强。在全社会融资总规模中，银行贷款的比重由前几年的70%左右迅速下降到45%，有一半以上的资金通过各种直接融资渠道，以市场价格进行配置，这是一个重大进步。同时也应当看到，由于放宽市场准入、建立地方性监管机构和存款保险、贷款担保制度的改革尚未启动，利率市场化的改革单项突进，孕育着新的金融风险。因为各类直接融资的利率一般在15%以上，这是实体经济的项目和企业难以承受的。敢于冒着高利率的风险进行借贷的项目和企业，存在着还本付息困难的危险。对此，必须给予高度警觉和重视。利率市场化的改革没有回头路，唯一的选择就是加快推进放宽准入、建立地方性监管机构和存款保险、贷款担保制度三项改革，使之与利率市场化改革相配套。抓紧制定一个包括前述四项内容的金融体制改革的实施细则，已成为当务之急。

诚如改革初期放开价格管控的规律一样：当时南方鱼的价格曾出现一放就高，一高就活，一活就多，一多就降的现象。之所以出现这种现象，关键在于允许农民养鱼和卖鱼。价格一高，农民养鱼积极性就高，鱼的产销量上来了，价格跟着也就跌下来了。同样，当前出现的资本高利率是长期管控的结果。如果没有放宽准入，资本市场就形不成买方市场，高利率就将长期存在下去，金融泡沫的积累预示着危机的来临，这决不是危言耸听。所以，认真地贯彻落实新36条提出的允许民间资金发起设立各类股份制的小型金融机构，犹如允许农民养鱼卖鱼一样，并配套进行防范风险的改革，再也不能耽搁拖延下去了。放宽准入的结果，将会使民间借贷浮出水面，由非法变为合法，由乱象变为规范，使民间资金真正变为商品自由流通，使需要资金的企业获得资金支持，并在资金买方市场的竞争中使企业的融资成本得以下降。当年在鱼市场出现的现象必将在资本市场重现。而当务之急就是取消民间资金发起设立小型金融机构时必须由银行法人作为主发起人并控股15%的限制。

五、发展多层次的资本市场体系

我国资本市场发展滞后，直接融资的比重偏低，企业融资过度依赖银行贷款，从而使金融风险主要集中在银行系统。发展资本市场，扩大直接融资规模，既可以降低企业融资成本，又能分散金融风险，应作为金融体制改革和金融产业发展的重点。

当前资本市场存在的主要问题，是股票市场所占比重偏高，债券市场发育不充分。因此，扩大直接融资的重点，应放在完善多层次资本市场体系，大力发展债券、基金、融资租赁等非股票类融资上。

我国股票市场经过多年的探索和发展，由主板、中小企业板和创业板组成的比较完整的市场体系初步形成，在评价企业、集聚资金等方面发挥了重要作用，一批上市企业依托股市迅速发展起来。但是，股票市场的发展并没有取得预想的效果，与发达国家成熟的市场相比，存在着许多不尽如人意之处。突出的问题是市场秩序不规范，违规交易行为较多；部分上市企业以圈钱为目的，没有把增加企业价值作为经营的最高目标；高素质的机构投资者较少，以散户为主的投资常常处于非理性状态；市场中介组织尚不完善，在企业上市等环节依然采用行政审批制。由于股市作为企业价值形成和为投资者提供回报等基本功能没有很好发挥出来，降低了对股民的吸引力，股市行情在一定程度上也失去了作为国民经济晴雨表的作用。重振股票市场，应当从基础做起。要强化法规和制度约束，严厉打击各种造势、欺诈、黑幕交易行为，增强上市企业的透明度，确立对股民负责的理念，重构股市信心。健全市场中介机构，建立企业上市、退市等市场决定机制，减少行政干预。大力发展机构投资者，由专家理财、理性投资逐步替代跟风炒作、盲目投资行为。发挥创业板风险投资功能，适当降低创业板上市门槛，培育创新型企业。适当发展柜台交易市场，为更多的中小企业融资提供服务。扩大与香港、台湾股市的信息交流与合作，逐步为两岸三地居民异地买卖股票提供方便。

积极发展债券市场。鼓励有条件的企业和建设项目发行短期和中长期债券，如高速铁路、城际轨道交通、地铁、大型水电，以及水务、燃气、垃圾处理等公共服务设施建设项目，都应允许发行专项建设债券。鼓励发展各类投资基金，如生态环保产业基金、养老产业基金、绿色能源基金、海洋产业基金、新兴产业基金、绿色农业基金、科技开发基金、教育发展基金等。既要发展公募基金，更要鼓励发展私募基金。发展融资租赁、信托贷款等投融资业务。总之，通过鼓励发展各类直接投融资活动，把改革以来积累的巨额民间资金充分利用起来，加快资金周转，解决目前普遍存在的大批待建项目缺乏资金，而大量资金又在闲置的现象。

六、有序推进人民币国际化

当前美元、欧元、日元竞相贬值，唯独人民币坚挺，我国外汇储备雄厚，国民经济正处于转型升级的关键时期，这为人民币国际化提供了难得的历史机遇。如果处理得好，人民币国际化可以转化为我国经济的新优势，成为推动国民经济转型升级和持续发展的强大动力，在确保金融经济安全的同时，壮大我国经济实力。

人民币国际化要与扩大海外投资紧密结合起来，以海外投资为依托。实施“走出去”战略，扩大海外投资，是当前必须抓紧落实的一项重大战略。扩大海外投资具有一箭三雕之效果：一是通过海外投资，创造出口需求，可在发达国家市场疲软的情况下保持我国出口的持续增长；二是通过寻求国外自然资源和科技资源，提高我国经济可持续发展能力和自主创新能力；三是把部分外汇储备转变为物质储备，可有效规避美元贬值风险。

海外投资的重点应放在以下四个方面：(一)获取更多的能源资源的勘探权、开发权；(二)并购一些具有较好的科技资源和国际营销网络的企业；(三)发展加工贸易，转移国内过剩的工业生产能力；(四)承揽建设工程，扩大劳务输出。

海外投资应优先投向那些愿意接受人民币为投资结算货币的国家以及与我国签订双边货币互换协议的国家，以扩大人民币在海外的流通量。除了发展香港为人民币海外结算中心之外，鼓励新加坡、伦敦等地建立人民币海外结算中心。鼓励更多的国家、地区和企业在贸易中以人民币作为结算工具。适时放开人民币资本项目可兑换。适应人民币在海外流通量逐步增加的新情况，应扩大在海外发行人民币债券的规模，允许企业在海外进行人民币融资，提供更多的人民币金融产品，供海外持有人民币的投资者选择。鼓励国内银行到国外设立分支机构，扩大海外经营。国内工商企业走到哪里，国内银行的服务应跟到哪里。

逐步放宽外商对国内金融业的投资，以开放促进金融体制改革和金融产业发展。外商投资国内金融业，有利于强化国内市场的竞争，提高国内金融企业的竞争力，从而有利于维护国内金融安全。对于热钱的流入流出，要加强监管，必要时可以开征专项税收，抑制投机行为。

人民币国际化是一个必然的历史趋势，应当顺应这个要求，采取积极有效措施，在推进人民币国际化的过程中谋取最大的国家利益。

金融体制改革是一个系统工程，必须细心研究，周密部署，搞好顶层设计，制定好改革的路线图和时间表。仅靠一般号召，没有实施细则，必然会在改革中打乱仗，影响金融稳定、社会稳定和经济发展。

(责任编辑：廖才茂)

2013-06-03

郑新立(1945—)，男，经济学硕士，研究员，中国社会科学院研究生院博士生导师。中共中央政策研究室原副主任，现任中国国际经济交流中心常务副理事长，兼任中国工业经济学会会长，中国生产力学会、中国政策科学研究会副会长。主要从事经济理论和经济政策研究。