对提高干部选拔任用工作民主质量的调查和思考——以贵州省铜仁市为例

□皮贵怀

(中共铜仁市委组织部，贵州 铜仁 554300)

对提高干部选拔任用工作民主质量的调查和思考
——以贵州省铜仁市为例

□皮贵怀

(中共铜仁市委组织部，贵州 铜仁 554300)

干部选拔任用工作民主主要体现在群众知情权、参与权、选择权和监督权的落实上，让所有人都能顺畅、真实地表达个人意愿。提高干部选拔任用工作民主质量的根本标准是把合适的干部选配到合适的岗位上，这样才能有效发挥干部能动作用，也才能体现干部选拔任用工作在广大人民群众的认可度和公信力。

铜仁市；干部选拔任用；民主质量

习近平同志在6月28日至29日召开的全国组织工作会议上强调：“把好干部选用起来，需要科学有效的选人用人机制。要紧密结合干部工作实际，认真总结，深入研究，不断改进，努力形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的制度机制。要特别注意研究新情况新问题。要把加强党的领导和充分发扬民主结合起来，发挥党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用。要完善工作机制，推进干部工作公开，坚决制止简单以票取人的做法，确保民主推荐、民主测评风清气正。”这些年来，贵州省铜仁市各级党委及组织部门按照十七大、十八大要求和《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《干部任用条例》)的规定，在干部选拔任用工作中，探索加大干部工作公开力度，推进民主的工作方式与渠道，加强了干部选拔任用工作中的民主建设，匡正了选人用人风气，提高了选人用人公信度和满意度，很大程度提高了干部工作科学化水平。但是，在干部选拔任用工作实践中，也产生了一些新情况新问题，这些问题的焦点在于如何进一步提高干部选拔任用的民主质量。

为此，我们成立了调研组，对提高干部选拔任用工作的民主质量问题进行调研。调研组采取召开座谈会、个别访谈等方式深入部分县区和市直单位进行调研，共访谈了包括县区党委、政府领导班子成员，人大、政协主要领导和市、县直属综合部门负责人、乡镇党委书记、考干组长代表等县、科级领导干部130多人。同时，在全市发放调查问卷708份，收回有效问卷701份。

调研中大家普遍认为，干部选拔任用工作民主主要体现在群众知情权、参与权、选择权和监督权的落实上，让所有人都能顺畅、真实地表达个人意愿。提高民主质量根本目的在于选准干部，把合适的干部选配到合适的岗位上。

一、铜仁市扩大干部选拔任用工作民主的主要做法和成效

近年来，铜仁市各级党委及组织部门在干部选拔任用工作中，进行了不断的探索，使干部工作民主化、科学化水平不断提高。

(一)探索初始提名方式，干部任用民主推荐提名机制不断完善。在干部选拔任用工作中，铜仁市委不断探索推荐提名方式，根据不同情况，分别采用了党委常委和人大、政协主要领导(12+2)提名，单位党委(党组)提名，领导干部大会提名，党委全委会提名等。2010年拿出8个重要岗位在全地区领导干部大会上进行初始提名。今年初，撤地设市后拿出11个市直部门主要负责人岗位在第一次市委全委会上进行初始提名。同时，一些县区也探索制定了《干部选拔任用初始提名暂行办法》，实行当乡镇党政正职、县直部门一把手出现空缺时，由县委全委会成员按照拟任职位与推荐人选1：2的比例进行无记名提名推荐。在县委全委会议闭会期间，采取“10+2”模式，即由县委常委和县人大、政协主要领导进行会议无记名提名推荐。对于部门(单位)副职缺额采用单位党委(党组)提名等多种提名方式。

(二)增加了信息公开量，加大干部选拔任用工作公开、公信力度。实行了在民主推荐完成后，进入重点考察前，实行考察预告制，提前向被考察对象工作的单位和服务对象公示考察时间、联系电话和考察人选的情况，做到考察组人员名单、考察谈话范围和测评范围、考察职位、考察纪律“四公开”。在拟提任对象确定后，严格实行任前公示制，内容上增加了拟任职位及工作实绩，实行报纸、电视、网站同步公示，接受群众监督。

(三)创新干部考核方式，提升了对拟提任干部考察质量。在考察工作中，坚持任前考察和日常考核相结合，2010年制定出台了《县级党政领导干部工作报告和民主评议暂行办法》、《县级党政领导干部群众满意度民意调查暂行办法》等，在全市县级党政领导干部中全面实行工作报告、民主评议和民意调查制度，一般情况下每年开展一次，测评和民调结果作为干部选拔任用的重要依据。全面推行了干部考察结束后考察组与被考察对象集体谈话，并对谈话结果进行综合评价，以进一步了解其工作生活情况和测试其自我认知判断、应对能力，切实增强对被考察对象情况的深入了解。

(四)严格按《干部任用条例》办事，确保工作的严肃性。在干部选拔任用中，市和县区党委及组织部门在每个环节都严格按规定办事，每个干部的选拔任用，都经过了民主推荐，都是在重点考察中再一次问询了是否同意任用和书面民主测评。

(五)加大竞争性选拔干部力度，拓宽了干部选拔渠道。在竞争性选拔方面，主要采用了公开选拔(聘)和竞争上岗两种方式。2009年以来，先后分三批面向社会公选了20名32岁以下优秀年轻干部担任县区政府科技副职。同时，自2008年以来，拿出42个县级领导岗位面向社会公开选拔(聘)，充实到市直机关部门任职。积极创新竞争性选拔方式，优化公开选拔(聘)程序，引入半结构化和大评委制面试形式，采取公开推荐、适岗评价差额比选方式竞争性选拔县级领导干部。各县区也采用公开招考的方式选拔了一批乡科级干部到乡镇和县(区)直单位任职。在市、县(区)直部门全面实行了中层干部竞争上岗。在碧江、沿河、印江、松桃等县区开展了公推公选和公推直选乡镇党委书记。

由于铜仁市和县区党委及组织部在干部选拔任用过程中坚持用民主的方式开展工作，不仅提高了选人用人的工作质量，也增强了广大干部的民主意识，提高了干部工作的公信度。在调查问卷中，有99.9%的人认为在干部选拔任用中扩大民主有意义和意义极大。对于本地干部选拔任用民主质量的评价，有81.88%的人表示满意。

二、目前干部选拔任用民主质量存在的主要问题及原因分析

这些年，铜仁市在干部选拔任用民主方面，工作成绩是明显的，所作的探索也是有益的。但是也还存在一些不容忽视的问题，这些问题很大程度影响了干部工作民主的质量。

(一)干部选拔透明度有待加强。在铜仁市虽然都普遍采用了通过考察预告制、任前公示制等方式告知干部选任工作情况，但仍存在着群众对干部选任工作的知情渠道不宽、知情内容不多、知情程度不够的情况。表现在对所缺岗位任职条件知晓不够，无法更准确地选定拟推人选。干部推荐仓猝，参加推荐会的同志往往没有较为充分的时间思考比较，只能凭第一感觉，一定程度影响推荐质量。参与民主推荐的同志只投票，却不知被推荐干部的得票结果，容易造成“质疑”。任前公示只告知拟任人选的基本背景，不介绍其德、绩情况，对拟任干部公信度有一定影响。

(二)干部提名严谨性有待规范。由于《干部任用条例》中没有对干部选拔任用提名问题作出明确规定，以致在现实工作中出现初始提名不规范的现象，其表现在“一把手”提名相对其他提名认可程度要高。初始提名的内容不完整，往往只有提名，没有提名的依据；或者有依据，而依据的内容非常抽象、空泛，形成被提名人缺乏个性特征。初始提名的权力与责任不对等，提名人有初始提名的权力，却不承担提名失误产生的任何责任。

(三)民主推荐有待提高。在民主推荐环节存在的主要问题：按照个人情感推荐干部，推一些和自己关系好或看得顺眼的人。不负责任，认为推荐没有涉及到自己，存在推荐谁都无所谓的思想。某些职位设计的推荐范围不够科学，存在简单凑人数现象，以致出现有推荐权的人不熟悉推荐职位要求，参与推荐的知情度不高。存在老好人思想，论资排辈的观念仍在一定程度上存在，造成有的优秀干部或年轻干部难以在民主推荐中脱颖而出。一些单位和地方担心推荐票不集中而失去推荐提拔干部的机会，明知暂无合适人选，也勉强推荐，造成推荐人选质量不高。

(四)干部考察有待完善。由于目前干部考察科学指标体系尚未建立，在干部考察中存在着一些需要完善的方面，比如由于受考察时间紧或任务量大的限制，致使考察工作难以细化。考察组受人员素质、能力和责任心的影响，考察时只当“二传手”，未能发挥出应有的作用。考察程序和内容设计缺乏个性化，不能根据考察对象和职位需求相应调整变化，致使考察工作难以深化。在考察谈话中往往容易把重点放在被考察对象的情商上，即人际关系方面，忽视对其德和实绩的了解或介绍。考察谈话中有的人认为考察是走形式，受各种因素影响，考察时难以听到真实情况，致使考察工作存在失真失实。

(五)竞争性选拔有待进一步改进。竞争性选拔是推进干部选拔任用民主的一种有效方式，它包括公开选拔、竞争上岗和差额推荐考察。目前在这方面存在的问题主要表现在公开招考选拔中考试设计不尽合理，笔试侧重对书本知识的掌握，面试形式单一，一定程度影响基层干部对通过公开选拔产生的领导干部的信服性。有的单位竞争上岗形不成有效竞争，竞争上岗沦为形式化、程序化。在差额选拔中，有的地方存在软差额、陪选现象，不能发挥差额的作用。

上述问题，是当前干部选拔任用工作中民主质量不高的种种表现，它们的存在，既影响了干部工作的民主质量，进而也影响了干部选拔任用的质量，还破坏了干部选拔任用在广大干部和人民群众中的公信度和参与热情。通过分析，调研组认为出现上述问题的原因是多方面的，既有主观因素，也有客观因素；既有操作不规范的原因，也有工作规程设计不够完善的原因。在主观方面，主要存在被动心理、从众心理、不信任心理、抵触心理等。在客观方面主要是工作的制度设计还有缺口，工作运行机制尚不健全，民主环境氛围不够浓。

三、进一步提高干部选拔任用民主质量的对策思考

总的思考就是要紧密结合当前干部选任工作的具体实际，尤其是针对民主质量不高的种种情况，坚持改革创新的精神，努力在改革中解决问题，建立干部选拔任用工作民主科学性和真实性的有效机制。

(一)以完善制度为重点，提高初始提名的规范性。初始提名是干部选拔任用的“第一道关口”，是提高干部工作民主质量的重要环节。在调研中37.95%的人认为规范干部初始提名方式是提高干部选任民主质量的重要途径。建议尽快出台干部初始提名方面的规范性文件或者修订完善《干部任用条例》，将初始提名放到干部选拔任用工作的整个流程中来把握，建立阳光提名制度，使初始提名这一隐性权力显性化，变潜规则为明规则，变背后提为公开提，明确个人提名的权力和责任。这个制度的内容包括：一是提名方式。对下一级地方和本级重要工作部门正职领导干部人选，由党委全委会会议提名，对于本级党委管理的其他领导干部人选，由地方和部门主要负责同志提名。二是初始提名必须实行署名书面提名，要在提名推荐表填写被提名人的基本情况，尤其要用写实的方式填写其“德”和“绩”的情况，并要对其适应岗位写出意见，签署提名人姓名。三是要明确提名人所承担的责任，当被提名人在通过推荐考察等环节提拔任用后，一旦查出此前的劣迹，提名人要视情节承担相应责任。四是要建立干部初始提名储备库。按照备用结合、实绩检验、群众认可的原则，分门别类建立干部储备库，当出现职位空缺时，原则上从储备库中筛选干部作为推荐考察人选。干部储备库由组织部门掌握，进入储备库的人员必须具备两个条件：一方面是政绩突出，必须在当年年度考核中居于前列；另一方面是群众公认，必须经过民主测评让绝大多数人认可。除下级党政正职等重要岗位由全委会直接推荐提名到具体职位外，其他提名均不提名到具体职位，一律纳入干部初始提名储备库管理。纳入储备库的干部，结合年终考核，实行一年一考察(将民主评议情况和述职报告存入干部档案)，一年一淘汰。并在平时有针对性的加强这些干部工作业绩的宣传引导，避免民主推荐时出现优秀而票不高的现象。

(二)以信息公开为重点，提高民主推荐的科学性。一是要完善民主推荐的推荐预告制度。为提高民主推荐的准确性，建议提前公开领导职数空缺情况、拟推荐职位、工作特点、人选素质要求等，使推荐人能够了解情况，做到心中有数，充分行使自己的民主权利。尽量避免出现在干部推荐中由于对推荐意图、任用取向等毫不知情，不能认真思考而草草推荐的情况。二是要合理界定民主推荐和民主测评范围。民主推荐的可靠性和真实性主要取决于民主推荐主体的广泛性和代表性。不能简单以增加参与推荐的人数作为扩大民主范围、提高民主质量的标准。在确定推荐人员的组成上，要结合工作实际，以知情的程度为根本，科学确定不同层次、不同岗位、不同类型的民主推荐、民主测评的范围，确保做到三个“100%”，即领导班子成员100%参与、单位中层干部100%参与、人数较少的单位职工100%参与。对重要岗位的推荐，应按照一定的比例，抽取部分相应层级的党代表、人大代表、政协委员、服务对象代表、居住地相对知情的干部群众代表、联系点干部群众代表和本单位离退休干部代表参加。同时，不能简单地将推荐票数是否集中作为评价单位和班子团结的标准，因为这客观上会导致干部不敢讲真话。建议在民主推荐时，当一次推不出来时，可在一定范围内进行二次推荐，避免推荐单位领导干部担心失去干部提拔机会而出现不讲质量、不讲原则的本位主义现象。三是要为参加民主推荐和民主测评的人了解被推荐和测评对象情况搭建知晓平台。干部的工作性质和分工不同，群众对干部的了解程度各有差异，从而会造成干部信息的不对称。在民主测评的过程中，应想方设法搭建各种平台，给被推荐和测评的干部更多展现自我的机会，让群众对他的工作、生活等表现情况有更深入、清晰的了解，从而形成比较真实、饱满的形象。推荐结束后，要及时对推荐得票情况进行公布，调动群众参与积极性，避免不必要的猜疑。在民主推荐中，应该采取集中发票、独立填票、分散投票的形式，有条件的要设立秘密填票处，让推荐人独立表达自己的意愿。四是要实行非任职意向推荐。在民主推荐前设置无职位“海选”，让更多的人参与推荐，或推荐出更多的人选。也可实行多次民主推荐，这样可减少任职推荐投票结果与民意的误差，使群众公认者推得出，用得上，有效防止拉票行为和不让投机钻营者得利。

(三)以立体考核为重点，提高干部考察的准确性。一是建立科学考核评价指标体系。要根据不同层次、不同类型考核对象特点，制订各有侧重、具有针对性、体现科学发展观的考核内容和指标，科学设置考核指标的权重和目标值。分类制定地方、部门领导班子和领导干部综合考核评价办法，建立门类齐全、各具特色、简便实用的领导班子和领导干部考核评价体系。二是改进考察方法。在调研中，有36.09%的被调查对象认为要改进考察方式，71.33%的被调查对象认为应扩宽考察面，46.36%的被调查对象建议干部考察向生活圈、社交圈延伸。要实行“点线面”立体考察法，“点”指考察一个干部在本单位所处的位次，“线”指考察一个干部在全系统同级干部中所处的位次，“面”指考察一个干部在全市同级干部所处的位次。要扩宽考察范围，有针对性地听取与考察对象有密切接触的社区人员和周围邻居的反映，深入了解八小时以外的表现，确保干部考察信息的全面准确。对考察中群众反映的情况调查核实后要进行反馈，避免出现认为有问题也任用的逆反心理。三是强化日常性考核。坚持以平时考核、年度考核为基础，以换届考察、任前考察为重点，合理安排，相互补充，增强考核方式的完整性和系统性。由于平时考核与换届考察、任前考察相比，没有非常明确的功利导向，民意被误导的可能性较小且操控民意的难度较大，因此，平时考核的结果更能为选准用好干部提供第一手依据。同时，组织部门要有针对性的做好空缺职位调整配备事前调研工作，注重开展组织部长谈心谈话活动，提前了解干部思想动态、工作业绩和群众口碑。四是整合考核资源，注重考核结果运用。组织部门要充分发挥主导作用，运用民意调查、民主测评、经济责任审计、绩效考核、行风评议、专项考核和“两代表一委员”检查视察等工作成果，将考评结果作为选拔任用干部的重要依据。要注重“一票否决”结果运用，避免制度虚设。

(四)以竞争择优为重点，扩宽选拔方式的多样性。一是进一步探索完善竞争性选拔方式方法。目前，竞争性选拔已经成为干部选拔任用的重要途径和形式。要大力推进公开选拔、竞争上岗工作，着力推进公开选拔的经常性和制度化，定期开展集中性的公开选拔，探索实行市、县联合公开选拔，降低公选成本，优化县区政府科技副职公开选拔数量和条件，提高竞争性选拔干部占同期提拔干部的比例。对当地和本单位难以产生的结构性、专业性干部，一般情况下实行公开选拔；对政府部门副职，按一定的比例进行公开选拔；对少数市直部门和县乡党政主要负责人等重要岗位开展竞争性选拔试点工作。要进一步完善优化选拔程序，提高公选考试测评的科学性、实践性和岗位针对性，尽力做到人岗相适，可以探索处理考试成绩与择优录用的关系，具体操作方式是把考试成绩仅视为进入体检和考察的资格，录用提拔时不再考虑考试得分因素，而是根据岗位需要和考生个人工作经历及能力构成来决定，以防止出现“高分低能”现象。要规范竞争上岗，根据不同机关和岗位特性，鼓励探索符合工作需要和干部选拔要求的竞争方式，合理确定开展民主测评的时间和分值比重，探索开展跨部门竞争上岗，解决形不成有效竞争的问题，引导中层干部有序交流，防止出现“干得好不如考得好”的现象。在调研中50.78%的被调查对象建议健全竞争择优的干部选拔机制，94.86%的被调查对象认为公开选拔领导干部的重点环节应该放在实际工作能力。二是建立全程差额选任制度。坚持实行差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决的选任方式，完善干部选拔任用的遴选比较和差额竞争机制，在干部选任的每个环节都按照多于拟任人选的人数实行差额，不断扩宽选人用人视野。三是尊重民主规律，在选举中避免刻意追求高票或满票当选。在选举中，要充分尊重和落实选举人的民主权利，改进候选人的提名方式，提高党组织向社会介绍党政领导干部的能力，广泛听取群众对人选的意见，适当扩大差额的比例，防止选前定调子、选举“走过场”的“陪选”现象，以形式主义影响代表真实意愿表达，挫伤代表的积极性。特别是要尊重选举结果，不以组织提名的人选全额高票当选作为选举成功的唯一标志。

(五)以发扬民主为重点，提高讨论酝酿的真实性。一要充分征求意见。要坚持管事与管人相结合，在讨论酝酿环节充分征求分管领导、单位主要领导的意见，确保人岗相适。调研中，大家建议以书面形式征求意见，实行痕迹管理，确保权利和义务的统一。二要坚持人岗相适的原则。建立任职意向收集制度，在坚持党管干部的原则下，充分尊重干部个人意愿。对列入考察的对象要一视同仁、平等对待，不简单以票取人、以分取人，在综合分析的情况下做到人岗相适、人尽其才。三要坚持民主集中制。把民主集中制教育作为领导班子建设的一项长期任务抓紧抓好，不断增强他们贯彻民主集中制的自觉性。在调研中65.76%的被调查对象认为营造民主讨论氛围是讨论决定环节提高民主质量的关键。各级领导干部特别是“一把手”要树立尊重民意选用干部的理念，培养民主意识，克服独断专行。在讨论干部工作时，严格实行“一把手”末位发言制，不得事先定调，充分尊重其他常委的民主权利。要继续开展科学规范和有效监督“一把手”用人权试点工作，把一些成功经验以制度形式固定下来。

(六)以责任追究为重点，提高干部监督的有效性。一是要进一步完善和落实责任追究。在调研中60.91%被调查对象建议完善干部任用责任追究制度。要围绕干部提名、推荐、考察、决定等各个环节建立健全合理规范的工作责任制和用人失察失误责任追究制，认真贯彻落实干部选拔任用“四项监督制度”，科学界定干部选拔任用工作各个环节的责任主体、责任内容，明确责任追究的方式和形式，做到“有权必有责，用权受监督，违规必追究”，切实增强领导干部、组工干部和干部群众的责任意识，增强在干部工作中行使民主权利的原则性和规范性。严格执行干部选拔任用工作全程记实制，为实施责任追究提供依据。要按照责权一致的原则，明确群众参与监督的责任，对群众反映的情况不属实，存在故意歪曲、隐瞒行为的，要给予责任追究。明确民主推荐特别是个人署名推荐应负的责任，对推荐失真失实、造成用人失误的，要追究署名人的责任。按照“谁考察、谁签字、谁负责”的原则，明确考察组及其成员的权利、义务和责任，对考察行为不规范、走过场和考察结果失真失实的，要追究考察人的责任。明确“一把手”用人的权力和责任，对“一把手”用人失察失误的，上级组织部门也要追究其责任。二是要扩宽干部监督领域。把干部监督扩宽到干部工作“八小时”之外，注重听取干部所在社区居民的意见，实现对各级领导干部的全方位“大监督”。建立干部日常监督档案，把干部日常监督的结果作为干部选拔任用的重要依据，提高干部工作的科学性和真实性。三是要建立健全内外结合的民主监督机制。在强化内部监督的同时，也要强化公众、媒体对干部选拔任用工作的监督。对于干部工作的重要政策法规、制度规定以及干部选任的原则、条件、方法和程序等信息，应该通过新闻媒体、网站等向群众公开。建立干部选拔信息公开制度，对拟提拔任用的干部，在新闻媒体上进行“立体化公示”，增加拟任对象照片、工作实绩等公示内容，通过“晒网络、上电视、进社区”等方式，发挥各方面的监督作用。

提高干部选拔任用的民主质量，说到底是为了提高干部选拔任用的质量，其目的和检验标准就是把最合适的干部选拔到最合适的岗位，这样才能有效发挥干部能动作用，也才能体现干部选拔任用工作在广大人民群众的认可度和公信力。

(责任编辑：徐国栋)

ASurveyandThinkingofImprovingtheDemocraticQualityofCadreSelectionandAppointment:foranExampleofTongrenCity,GuizhouProvince

PI Gui-huai

(DepartmentofOrganization,CPCTongrenCityCommittee,Tongren,Guizhou554300,China)

The democracy in the work of selecting and appointing cadres is mainly embodied in the fulfillment of the people’s rights to know,to participate,to choose and to supervise,making everyone able to express his personal will smoothly and truly.As a radical standard for improving the democratic quality of cadre selection and appointment,proper persons should be appointed to proper positions,so as to effectively playing the proactive function of cadres and improve the people’s recognition and trust of the work of cadre selection and appointment.

Tongren City;cadre selection & appointment;democratic quality

D26

A

1674-0599(2013)04-0101-06

2013-06-10

皮贵怀(1972—),男，湖南益阳人，中共铜仁市委常委、组织部长，研究方向为干部队伍建设。