基层政府创新社会管理的路径探讨*——以绍兴市为例

□马永定

（中共绍兴市委政法委，浙江绍兴 312000）

·毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年纪念号

基层政府创新社会管理的路径探讨*
——以绍兴市为例

□马永定

（中共绍兴市委政法委，浙江绍兴 312000）

社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。创新社会管理是整个社会建设的重要组成部分。创新社会管理，要把维护公民的合法权利作为价值选择；要把多中心治理作为政治选择；要把系统化管理作为目标选择；要把主动综合管理作为方式选择；要把国际化视野管理作为时代选择。基层政府要切实转变管理理念，正确确定管理定位，有效健全管理体制机制，统筹管理手段方法，以此推动社会管理创新。

基层政府；社会管理创新；路径；“枫桥经验”；绍兴市

一、导语

党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。党的十八大报告强调，提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设；改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用；完善和创新流动人口和特殊人群管理服务；正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道；建立健全重大决策社会稳定风险评估机制；强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故；加强和改进党对政法工作的领导，加强政法队伍建设，切实肩负起中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的职责使命；深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全；完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全。

20世纪60年代初，浙江省诸暨县枫桥区（现诸暨市枫桥镇）干部群众在社会主义教育运动中创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。1963年11月，毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型。之后，“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的新经验，成为新时期专门工作与群众路线相结合的典范。50年来，中央和历届浙江省委、省政府都高度重视学习推广“枫桥经验”。根据毛泽东同志的批示精神和中央在不同时期的具体要求，浙江省委、省政府多次对这一典型进行具体指导，对全省各地学习推广“枫桥经验”提出明确要求。特别是党的十六大以来，浙江省委围绕落实科学发展观的新要求，把学习推广新时期“枫桥经验”作为加强社会治安综合治理的总抓手，抓基层、打基础，建机制、架网络，明责任、强保障，使“枫桥经验”在全省城乡基层单位全面推开，焕发出蓬勃生机和旺盛活力。党的十七大以来，浙江省委围绕全面建设惠及全省人民的小康社会的新任务，把深化“枫桥经验”作为深化“平安浙江”建设的重要载体，致力于关注民情、改善民生、发展民主、维护民安、促进民和。新世纪以来，浙江广大干部群众在继承的基础上创新，在积累的基础上深化，创造“立足基层组织，整合力量资源，就地化解矛盾，保障民生民安”的新经验，建立“治安联防、矛盾联调、问题联治、事件联处、平安联创”的新机制，形成“党政动手、依靠群众，源头预防、依法治理，减少矛盾、促进和谐”的新格局，体现了“枫桥经验”的地方特色和时代特征。如今，“枫桥经验”已成为浙江乃至全国平安建设、构建和谐社会、推进社会管理创新的一大法宝。

笔者根据党的十八大对加强和创新社会管理提出的新要求，运用“枫桥经验”的基本精神，以绍兴市为例，就基层政府创新社会管理的路径选择作一探讨。

二、社会管理的基本理论

社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动，是规范和协调社会个体及组织的社会行为，以维护正常的社会关系和社会秩序的活动。现代社会管理是一个对社会公共事务以政府干预和协调为主导，以基层社区自治为基础，以社会组织为中介，动员公众广泛参与的互动过程。

社会管理的基本任务主要包括协调社会关系、规范社会行为、调适社会心态、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。社会管理的根本目的是维持社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的总要求是最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。

创新社会管理是“单位人”走向“社会人”的需要，是优化社会结构的需要，是解决当前各种社会矛盾的需要，是适应国际形势变化的需要，是进一步深化发展的需要，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的需要。

三、基层政府创新社会管理的路径探讨

基层政府处于中央、上级政府目标任务和民众利益诉求的双重压力之中，是国家和上级政府的代理人，代表国家和上级政府行使公共权力，执行上级政府的命令，落实上级政府分配的各项任务；其职能和工作具有综合性、特殊性和复杂性。基层政府直接面向民众，代表国家直接向村庄和社区提供基础设施等公共产品，直接向民众提供民政、医疗、卫生、社保、教育、安全等公共服务，担负着联结国家与社会、上级命令与民众诉求、公共权力与公共服务的重任。在内容上，以提供公共物品和公共服务为目的。基层政府承担着大量的社会管理任务，其所做的工作直接关系到广大群众的切身利益和社会稳定。基层政府创新社会管理是整个社会管理创新的重要组成部分。

近年来，绍兴市和各县级人民政府坚持和发展“枫桥经验”，坚持党的群众路线和群众观点，坚持以人为本，坚持执政为民，突出对人的管理和服务，对创新社会管理进行了有益探索，也取得了初步成效。从绍兴市社会管理创新的初步实践看，基层政府创新社会管理方面，必须把握以下几个方面。

（一）要把维护公民权利作为基层政府创新社会管理的价值选择。权利是指特定社会成员依照正义原则和法律规定享有的利益和自由。与权力管理相比，权利管理有助于增进人与人之间的相互尊重与理解，有助于构筑和谐平等的社会关系，也有助于扼制权力本位的扩张。所以，权利管理应当作为基层政府创新社会管理的一种价值选择。

1.权利管理彰显基层政府创新社会管理对人的尊严和权利的尊重。胡锦涛同志指出：“社会管理，说到底是对人的管理和服务。”而对人的管理和服务必须通过权利管理来实现。权利管理倡导以人为本，与基层政府创新社会管理的基本原则相一致，是我们党全心全意为人民服务的宗旨的要求。近年来，我们国家将尊重和保障人权列入执政理念的重要内涵，经过不断实践和总结，目前已经初步形成一整套相对完善的规范体系，并得到有效贯彻执行。如在管理方面，基层政府、执法部门和广大干部无论是对外来人员和特殊人群管理，还是对案件当事人、违法犯罪嫌疑人，都能做到尊重相对人的尊严和权利，坚持理性、平和、文明、规范执法。在服务方面，不断推出和完善各项便民利民惠民服务举措，着重提高人民群众对基层政府工作的满意度。随着基层政府社会管理创新的逐步深入，权利管理将逐渐成为基层政府、执法部门和广大干部的自觉选择。

2.权利管理促使基层政府创新社会管理调整对国家和公众利益的选择。当前，我国正处于经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期，社会矛盾凸显，而大多数社会矛盾属于利益诉求。所以，基层政府创新社会管理应突出公民合理性的诉求。即在公众个体权利与国家权力发生冲突时，适时作出有利于公众权利的选择，而不仅仅是国家权力的选择。目前基层政府、执法部门和广大干部在处置群体性事件、化解社会矛盾等工作中，其实已经有所偏重对公众利益和权利的考虑，这也是确保政治稳定、社会安定和民主政治的重要抉择。事实上，作为多样性、历史性概念的国家利益，其本身是“一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西”，在以多元化、异质化并存为主要特征的当下，除了国家政治利益、安全利益等核心权益外，适当作出牺牲一些诸如经济利益等在内的政治妥协，应当成为基层政府和执法管理部门的一种品质和责任。因为这不仅符合广大人民的利益，实际上也符合国家利益。

3.权利管理代表现代社会管理的演进方向。卢梭、霍布斯的“社会契约论”告诉我们，权力来源于权利，公权力是作为私权利的保障而存在的，公权力存在的合法性和合理性从根本上说就在于对公民私权利的尊重、满足和保护，并得到公众的认可，否则，公权力就失去了其存在的合法性和正当性。新公共服务理论也认为，在社会管理中，政府部门扮演的既不是“掌舵者”、也不是“划桨者”的角色，而是服务者的角色。从上世纪90年代后中央开始强调立党为公、执政为民，到近年来提出建设服务型政府的要求，这些都集中反映了基层政府权利管理和社会服务这一明确的指向。权利管理就是基层政府社会管理创新的一座价值桥梁，它顺应了现代社会管理和改革的发展方向，正成为基层政府社会管理创新的思维模式和行为引导，也获得了社会和公众的认可。

（二）要把多中心治理作为基层政府创新社会管理的政治选择。多中心治理以社会公共利益论为轴心，以整个社会为载体，以社会价值为依归，体现社会整体维度和特点，是基层政府社会管理创新的政治选择。

1.多中心治理强调社会管理创新主体的多元性。多中心治理的本质特征，是把政府或政府部门之间的合作机制，转变为政府行为主体和非政府行为主体共同参与社会管理事务的合作机制。多中心治理实际上是国家权力向社会的回归，是还政于民的过程，也是使公共利益最大化的社会管理过程。多中心治理要求基层政府社会管理创新，不要将自己捆绑在唯一权力主体的荣誉架上，扮演“全能”的角色，甚至越权管一些不属于自己管而又管不好的社会事务，而应当引入社会治理和善理念，把相关社会组织、社会公民纳入到社会管理创新权力主体之中。要在党委和政府的主导下，处理好与社会组织、社会公众等主体之间的关系，进一步激发社会组织和公民参与社会管理的活力。

2.多中心治理突出多元主体之间相互依赖与合作关系。随着我国工业化、城市化、市场化、信息化、全球化进程的加速，基层政府社会管理创新的内涵也变得越发深刻而复杂。基层政府社会管理创新，必须紧紧依靠社会组织和社会公众的参与，并与其开展相互合作，从绍兴市近年来开展的世博会、世合唱等安保工作，实有人口和实有房屋管理、社会矛盾化解、社会风险评估、防止电信诈骗，以及“网格化管理、组团式服务”等一系列专项工作中，没有一项离得开社会组织和社会公众的参与，也正是有了他们的参与，才为取得良好成绩和成效打下了基础。

3.多中心治理各主体之间是平等和民主关系。倡导治理主体之间平等和民主关系，是建设政治文明的基本要求。基层政府传统社会管理是基于政治统治和集权管理之上的公共行政模式，它是运用正式法律制度的方式，进行公共社会事务的管理，带有明显的强制性。而多中心治理之下的基层政府社会管理创新，不论是社会组织还是国家组织（在制度理论中，国家也可以看作是一种组织），都是建立在契约之上的平等主体。基层政府社会管理创新，应以谦虚、包容、责任、信任的姿态出现在社会管理的舞台上，与社会各主体开展平等的沟通互动，形成合力。从社会发展和治理角度而言，多中心治理不仅符合现代管理原则，紧跟现代民主化进程，也与社会管理创新多主体原则一致，对促进社会组织发展，减少基层政府社会管理职能越位，具有重要的现实意义。

（三）要把系统化管理作为基层政府创新社会管理的目标选择。基层政府社会管理创新的主要目标，一是依法对有关社会事务进行规范和调节，二是引导社会依据法律和道德进行自我规范和调节。目前基层政府社会管理创新存在着“碎片化”、“随意化”、“快餐化”等问题，亟待在法制化、社会化、专业化管理等方面取得进展。

1.基层政府社会管理创新法制化。法制建设是基层政府社会管理创新的基础。基层政府社会管理创新法制化包括三个方面的内容：一是制定完善社会管理法律体系。由于社会管理涉及领域多且情况复杂，法律法规需求量较大，现行法律法规还比较欠缺。因此，要把社会管理的权限、内容、要求、方法等通过立法程序，制定成法律法规及政策制度，为基层政府社会管理创新营造良好的法律环境。二是运用法制实施推动基层政府社会管理创新。社会管理是通过法律和道德规范等共同行为准则来约束与引导社会组织和公民行为、维护社会秩序的。当前，公众不遵守共同行为准则、不遵守社会诚信是产生社会矛盾、引发社会冲突、影响社会秩序的重要根源。基层政府社会管理创新，就是要通过法律他律、公众互律、个人自律，把社会组织和公民行为纳入到共同行为准则的轨道，形成既维护社会公共权益、又尊重个人合法权益，既有统一意志、又有个人自由的和谐社会环境。三是加强对基层政府社会管理行为的管理。管理行为规范化是基层政府社会管理创新法制化的重要特征。基层政府社会管理创新的是管理和执法行为，管理和执法行为如何，直接影响到法律法规的实施，以及基层政府社会管理创新的最终效果。要从法制化的高度，通过政务公开等途径，监督管理行为，提高管理质量，防止执法管理权力的异化。

2.基层政府社会管理创新社会化。所谓社会管理社会化，就是把基层政府社会管理权力和职能融入到社会中的过程，其根本属性就是开放性。目前基层政府在社会管理创新实践中，已经采取了多种社会化管理形式，如在人口服务管理方面，组建了社区综合协管员队伍；在社会治安防控方面，组建了社区联防队伍以及志愿者队伍；在社会矛盾化解方面，发挥各类人民调解委员会作用，等等，并且都取得了明显的效果，但这还远远不够。基层政府社会管理社会化，要最大限度地争取党的领导和支持，最大限度地依托社会组织和社会公众的参与，最大限度地利用经济手段、市场机制替代部分基层政府社会管理，最大限度地提高社会自治、群众自律和社会资源利用的水平。

3.基层政府社会管理创新专业化。基层政府社会管理专业化与社会管理社会化并不矛盾，是一个事物的两个方面。基层政府社会管理本身就是专业性很强的专业管理，基层政府社会管理创新专业化内容包括：明确的管理创新目标、范围和任务等；现代化的信息科技手段和平台，如当前微博等新媒体运用；具有专业技能、专门队伍或专门机构；职业化的管理自觉性，以服务社会和公众为动机，拥有一定的管理理论指导，等等。基层政府社会管理创新专业化的要求是，顺应复杂化、多样化的社会事务新情况，尊重社会发展规律，转变社会管理理念，完善社会管理范式，克服经验主义、教条主义，实现由全职全能无限型向专职专业有限型的管理范式转换；基层政府社会管理专业化的目标是：更具针对性、更具有效性，体现精细化、体现规范化。

（四）要把主动综合管理作为基层政府创新社会管理的方式选择。主动综合管理体现基层政府确保社会关系与社会秩序正常运转的职责，体现基层政府对社会管理能力和作用的自信。

1.基层政府社会管理创新要主动管理。基层政府社会管理创新是一个动态过程。随着社会管理环境从封闭静态转为开放动态，社会管理人员从“单位人”转化为“社会人”，社会管理领域从现实社会延伸至“虚拟社会”，基层政府社会管理创新面临越来越多的社会矛盾和问题，如社区管理基础薄弱、外来人员漏管失管、侵财型案件和黄赌毒案件多发，等等。因此，基层政府要以更加积极、更加主动的姿态，推动基层政府社会管理创新向社会发展、社会需求的维度变化。要树立关口前移、源头治理的理念，不断增强工作的前瞻性、主动性和有效性；要坚持多靠前、少断后，多牵头、少兜底，构建源头治理、动态协调、应急处置等相互协调、相互支撑的新机制；要摆脱重事后应对轻事前防范、重行政手段轻法律手段的消极局面，最大限度地使社会矛盾和社会冲突少产生、少激化、少积累。

2.基层政府社会管理创新要综合管理。当前，大量社会矛盾和问题集聚到社会管理领域，如流动人口管理、虚拟社会管理、社会治安重点地区综合治理、特殊人群帮教、社会组织管理，等等。基层政府社会管理创新的最终目的在于维系社会秩序，因此，必须综合运用各种手段和方式。主要手段和方式包括：形成更高层面的战略性思考，完善各种创新的体制机制；加强理论和实务研究，不断探索新途径新办法；运用法律政策、道德约束、说服教育、舆论引导、沟通协作，尤其是现代信息网络技术等有效工具，这样才能实现既保证社会安定有序、又激发社会创造活力的效果，这也是社会管理的应有之义和较高追求。

3.基层政府社会管理创新要统筹管理。科学发展观的根本方法是统筹兼顾。基层政府社会管理创新主要涉及公共安全管理，与整个社会管理存在密不可分的利益关系，这种利益关系具有社会关系性质，而基层政府社会管理创新的基本任务之一，就是统筹协调社会关系，促进经济社会发展，确保社会稳定。要确保社会稳定，一定要协调好社会关系。基层政府社会管理统筹社会关系的基本方法是：既要左顾右盼，也要瞻前顾后。左顾右盼，就是要从公众权利知晓、利益表达与维护、矛盾排查与化解等方面，兼顾各种利益诉求，协调各种利益关系，适应社会利益格局深刻调整和利益关系日趋复杂的现状。瞻前顾后，就是要从社会管理的顶层设计、基层社会管理的基础现状、基层工作的不足与发展等方面，协调处理好各种关系，规划好基层政府社会管理的总体方向、目标与策略，促进社会系统的利益平衡。

（五）要把国际化视野管理作为基层政府创新社会管理的时代选择。在世界多极化、经济全球化和社会信息化的背景下，国与国之间除了地域差别外，已经没有严格的区分，由此造成国与国之间社会风险的迅速传递。因此，基层政府社会管理创新必须要有国际视野。

1.积极应对国际社会问题产生的影响。国内问题国际化、国际问题国内化是基层政府社会管理面临的新特点。近年来，英国爆发严重骚乱事件，美国民众开展“占领华尔街”运动，澳大利亚全国民航发动停航事件，突尼斯、埃及、利比亚等国家发生政权更迭事件。这些事件对基层政府社会管理产生的影响是巨大而深远的。目前，国内的群体性事件，无论是引发的原因、发生的数量还是造成的后果，都呈越来越扩大化的发展趋势，且有国内国外相互呼应的迹象。这也警示基层政府社会管理创新要扩展国际视野、增强全局敏感性，从维护国家政权的高度，寻找出我国社会管理的薄弱环节，并建立社会事件应急处置机制，防止和有效处置各种突发事件。

2.稳步开展社会管理国际合作。随着冷战结束和全球化的深入，国际合作已成为人类社会的主导倾向。1984年以来，我国政府先后加入国际刑警组织、《联合国打击跨国犯罪有组织犯罪公约》，与146个国家和地区的内政警方建立了双边关系，参加了56个多边合作组织。一系列多边与双边渠道的建立，为加强国际间的警务合作创造了条件。在维护国家安定、反对恐怖主义、打击国际金融诈骗、国际贩毒、跨国拐卖犯罪等全球性挑战面前，基层政府社会管理创新应以实现人类的整体利益与进步为前提，加强国际协调和国际合作。如果没有合作，就没有世界的和谐与发展，也不可能有国家的稳定和谐秩序。

3.借鉴国外社会管理的有益成果。世界文明史本身就是一部相互借鉴、相互促进的历史。当前，全球化和信息化已经把整个世界连接成一个 “地球村”。作为世界各国社会管理的组成部分，我国政府社会管理创新应当撷取国外社会管理的有益做法和成功经验，为我所用。比如，为了促进人口管理，打击违法犯罪，有的国家把就业、收入、诚信、守法等基本信息集中起来制作成人手一张的社会保障卡，有的国家采集虹膜、指纹、DNA等人体不同的生物学特征信息，等等。国外这些成功经验和做法，都值得我们很好学习和借鉴。

四、结论

在市场化和城市化进程高速推进的现阶段，我国基层社会因结构转型和利益调整而产生的矛盾、纠纷和冲突也越来越尖锐化，这对我国基层政府提出了新的挑战。村（城）镇建设、征地拆迁、招商引资、工程项目建设、农村集体土地流转、财政管理等工作，是目前基层政府的中心工作，如处理不好，容易产生冲突。一方面，基层组织要承担上级政府布置的综治维稳、征地拆迁和招商引资等繁重复杂的职能和任务；另一方面，还要承担向辖区民众提供基本的公共服务，诸如就业、医疗、卫生、教育、保险、安全等社会保障，以及城镇管理和公共事业服务等职能。在现行的压力型体制下，以现有的编制和人员，基层组织几近疲于奔命，穷于应付。基层的困境表明，公共服务功能的缺失和社会建设的滞后已经成为我国政府面临的棘手而又亟待解决的问题。我国用30多年时间走完了西方国家上百年所走的发展之路。所有这些表明，当前存在的大量社会矛盾和问题，是与国家的政治、社会、经济、文化密切关联的，具有一定的必然性，是一种正常的社会现象，并且是未来很长一段时期内的一种社会基本特征。就此而言，当前基层政府社会管理存在的一些问题，既非源于管理人员不足，也非源于基层干部素质不高，更非源于技术不足。问题不在于此。由此可见，基层政府社会管理创新不可能无所不包、无所不能、一蹴而就。在当前形势下，基层政府必须高度重视社会管理创新，要本着实事求是的态度，以量力而行的标准、循序渐进的行为，在更加宏观的视野中审视社会管理问题，切实转变管理理念，正确确定管理定位，有效健全管理体制机制，统筹管理手段方法，运用“枫桥经验”的精神实质，突出对人的服务和管理，最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，切实解决影响社会和谐稳定的突出问题，维护人民群众的合法权益，促进社会公平正义，确保社会既充满活力又和谐稳定。

（责任编辑：蒋国长）

D616

A

1674-3040（2013）03-0071-05

2013-05-08

马永定，中共浙江省绍兴市委政法委副书记，浙江省绍兴市“枫桥经验”研究会副会长。

*此文获“枫桥经验”与社会管理创新理论研讨会优秀论文二等奖。