现代化进程中城市社区自治与农村地区自治的发展方向和重点

◎ 徐长明

一、当前基层自治面临的社会形势影响

基层自治主要存在两种情形，即城市社区自治和农村地区自治，但随着城市化、工业化的进程加快，原有的城市社区自治受到“权益化冲击”，农村地区自治受到“利益化挑战”。

为什么说城市居民自治受到权益化冲击？一是随着城市拆迁改造和外来人口的日益聚集，原有城市社区人口结构发生了根本性的转变，来自不同地区、不同阶层的群体构成了社区新的人口结构。二是城市房地产管理法和物权法赋予了小区居民不同程度的个人财产权，但对共有财产的管理使用没有规定，导致居民对共有土地和公共财产的管理维护责任意识空缺。这两方面的原因使得计划经济时代城市社区的“熟人社会主人翁”型居（家）委会自治受到冲击。

为什么说农村地区自治受到利益化挑战呢？一是城市化、工业化进程导致土地资源带来巨大收益，村民要求最大限度参与和实现利益分配，特别是城乡结合部地区；二是外来务工经商人员的大量涌入导致农村地区治安形势日益复杂。这两方面原因使得村委会自治由公益化向集团利益化转变，具体表现为村民自治权呈现树木年轮的形状向外逐渐减弱，自治手段无法满足维护社会治安的变化需要。

综上，两种自治都受到社会客观形势变化的严重影响，但两种自治又各自存在一定的特殊性，因此，必须在充分分析把握两者特征的基础上，才能找准下一步的发展方向和工作重心。

二、两种基层自治的特征及分析

（一）城市社区自治的主要特征

1.全体性：社区自治不具有身份特征，所有社区居民都是自治主体。

2.动态开放性：社区居民数量实时发生变化。

3.公益服务性：利用现有资源提供社区公益和服务，不以营利为目的。

SME评估标准要求在编制评估报告时，对报告的基础内容要求有严格的限制，SME评估标准要求一份合格的评估报告必须包含以下基本内容：

4.文化融合性：最大限度促进居民融合，形成社区文化。

5.手段法治性：有关自治权、物权的法律规定是自治手段的前提和基础。

6.态度消极性：自治组织既无利益驱动，也无责任约束，工作积极性不足。

从城市社区自治的特征来看，第一、二项特征是城市社区自治的固有特征，第三、四项特征是城市社区自治的目标性特征，第五、六项特征是当前城市社区自治的形式化特征。

（二）农村地区自治的主要特征

1.身份性：农村自治具有身份特征，非本村村民一般无权参与。

2.静态封闭性：村民数量相对不变。

3.经济利益性：以盘活、增值集体经济资源为手段，取得和分配利益为目的。

5.手段综合性：人治手段为主，法治手段为辅。

6.态度积极性：自治组织有自主资源、有收益，工作积极性较为明显。

从农村地区自治的特征来看，第一、二、四项特征是农村地区自治的固有特征，第三项特征是农村地区自治的目标性特征，第五、六项特征是当前农村自治的形式化特征。

（三）分析

从两种自治的特征来看，城市社区自治基本属于现代化自治的范畴，农村地区自治基本属于传统型自治的范畴。之所以这样区分，是由当前城镇化、工业化、市场化和人口大流动所带来的社会结构变化决定的。从自治的角度和方向来看，举一个不太恰当但又比较类似的比照，城市社区更类似于现代化移民国家，这种社会结构采取类似于总统共和制的自治方式较为适宜，农村地区更类似于正处在现代化转型期的传统民族国家，这种社会结构采取类似于议会民主制的自治方式较为适宜。

三、当前两种自治所存在的主要问题

社会客观形势的变化对两种自治均产生了巨大影响，但问题的暴露程度又存在一定的不同。其中，对城市社区自治存在的问题基本已经全部展现出来，但对农村地区自治存在的问题还正处在逐步暴露之中。

（一）城市社区自治存在的主要问题

一是社区凝聚问题。如何把一盘散沙式的社区居民汇集成有强烈社区认同感、责任感和邻里帮扶风俗的群体；二是社区管理问题。如何健全完善社区管理体制，合理满足社区居民权益要求，并使社区的安全、秩序、环境得到及时维护；三是社区服务完善问题。如何建立一整套规范化市场化的社区服务体系，满足和丰富居民生活及文化需求。

（二）农村地区自治存在的主要问题

一是权利实现问题。如何使村民个体的权利能够通过自身行为得到实现；二是利益协调问题。如何使村民个体与集体的利益，村民与外来居民的利益得到有效协调；三是监督问题。如何使村委会、村领导的权力行使得到全方位监督，特别是如何行使否决权。

四、两种自治今后的发展方向和工作重点

（一）城市社区自治的发展方向和工作重点

从前面的分析，我们可以得出初步结论，城市社区自治的发展方向应当是通过建立一整套相互衔接整合的社区动员、社区激励、社区管理、社区服务工作体系，形成较为紧密的成员关系和特色社区文化。

工作重点主要包括以下方面：

一是全面建立社区居民代表大会制度。民主自治的前提是最大限度地保证全体成员参与，但目前只是在社区居委会选举中才有社区居民代表大会的身影，其他社区重大事项的决策并没有社区居民代表大会参与，因此应当建立社区居民代表大会制度，明确需经代表大会讨论通过才能施行的事项范围。

二是成立社区公共财产委员会和社区公共事务委员会，社区财产事务委员会由社区内各小区业主委员会、相关物业公司推选的代表组成，负责对公共财产的经营、维护、使用进行指导、帮助和监督。社区公共事务委员会按照人口分布划分区域，由居民选举出的代表组成，负责社区公益事业和社会动员工作的谋划、组织和发展。两者在社区居委会的领导监督下，但社区居委会不得直接干预两个委员会的具体工作。

三是建立社区自治管理队伍。由社区居委会组建，负责封闭小区以外的社区安全、秩序、环境的相关维护工作，并接受社区公共财产委员会和社区公共事务委员会的监督。

四是制定社区发展建设规划和年度计划。由社区居委会在广泛听取社区成员的意见建议基础上起草社区发展建设规划和年度计划，经社区居民代表大会讨论通过后，向全体社区成员公示。

五是建立社区居委会、社区公共财产委员会和社区公共事务委员会工作汇报评议制度。每年向社区居民代表大会汇报工作完成情况，同时通过公示栏和社区网站进行公示，运用网络手段由居民打分评议。

六是建立考核奖励制度。由政府主管部门对社区建设管理工作进行指标分解、评估和考核，并建立专项资金对工作成绩优秀和达标的居委会予以奖励。

（二）农村地区自治的发展方向和工作重点

农村自治的发展方向应当是细化分解当前的农村自治权利，并实现决策权、执行权、监督权科学合理的配置，使利益冲突得到有效协调和缓解，实现发展与稳定的平衡。以北京的情况为例，2012年市人大常委会对《北京市实施中华人民共和国村民委员会组织法的若干规定》进行了修订，对农村自治管理体制进行了完善，特别是对自治权利作了进一步的分解和配置。但该法规回避了对村集体财产如何管理、使用、收益和处置内容，此外，对村民之间、村民与村集体之间产生利益纠纷时如何进行自治处理也没有明确规定，因此关于通过自治手段解决利益纠纷的办法途径仍然处于空白。

今后的工作重点主要包括以下方面：

一是建立村集体财产定期调查统计制度。调查统计工作由村委会组织实施，统计结果要向村民代表大会通报，并接受代表大会审核。

二是利益纠纷评判制度。成立由村委会、村务监督委员会、村民代表三方组成的评判委员会，当出现村民之间、村民与村集体之间的利益纠纷时，由评判委员会对纠纷进行评判，并将评判结果向全体村民公示。虽然评判结果不具有法律上的强制力，但可以使大部分非重大财产利益的纠纷在村规民约约束或公序良俗压力下得到有效的缓解和解决。

三是建立完善村务监督委员会监督程序。虽然《北京市实施中华人民共和国村民委员会组织法的若干规定》对村务监督委员会的职责、组成和总体职权进行了规定，但对于监督的程序没有做明确规定，如果不对监督程序进行制定完善，那么监督必定流于形式，或者无法规范进行。

四是适当建立外来人口待遇契约制度。在外来人口聚集的农村地区，村自治组织要适当考虑外来人口的利益维护问题，否则有可能产生村民、村集体与外来人口的矛盾。对此，可以考虑建立外来人口代表参与跟村民身份无关的权益，从当前的法规政策现状和客观形势来看，可以探索建立外来人口待遇契约制度，让外来人口享有一定的待遇保障。