坚持养老事业与产业的辨证统一扎实推进江苏社会养老服务体系建设

◎ 侯学元

养老服务业既是服务广大老年人的公共事业，又是充满希望的朝阳产业。近些年来，随着人口老龄化的加速发展和“四二一”家庭的增多，传统的以家庭提供养老的方式受到前所未有的挑战，社会养老服务供需矛盾越来越突出。迫切需要我们对养老服务业进行“产业化改造”，推进养老事业向养老产业转变，以事业促产业，以产业带事业，不断满足日益增长的养老服务需求，让老年人安享晚年生活，共享经济社会发展成果。

一、江苏省人口老龄化的基本情况

江苏省于1986年进入人口老龄化社会，比全国早13年。人口老龄化呈现以下四个特征：一是老龄化程度高。2012年底，江苏现有60周岁以上老年人口1424.7万，占人口总数的18.89%，高出全国4.5个百分点。其中；80周岁以上高龄老年人207.5万，占全省老年人口的14.6%。二是老年人口增速快。近10年，年均提高0.6-0.8个百分点。预计到2015年老年人口占总人口的比重将超过21%，2020年将达到25%，2030年将达到30%以上。三是空巢化现象严重。抽样调查表明，空巢老人占全省老年人口的51.7%。人口流动就业还导致空巢老人的比例不断上升。四是失能、半失能老人比重高。失能、半失能老人占全省老年人口的19%，其中完全失去自理能力的老人占6.3%。此外，全省还有2.9万个“失独”家庭和2.2万个独生子女伤残家庭，迫切需要政府和社会帮助解决养老服务问题。

二、江苏社会养老服务体系发展现状和存在问题

为应对人口快速老龄化，省委、省政府把养老服务体系建设作为改善民生的重要内容，着力构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的社会养老服务体系。目前，全省共有养老床位总数达35.2万张，占老年人口的24.78‰；已建成各类养老服务机构2286家，其中政府办养老机构1437家，民办养老机构849家。所有省辖市和100%的县（市）都建成1所政府主办的示范性养老机构，床位数分别达到300张、150张以上。全省已建成城乡社区居家养老服务中心11200家，省级示范性社区居家养老服务中心439个，现有农村敬老院1270个，农村五保老人集中供养率达到64.6%，集中供养人均标准5364元/年，分散供养标准人均4350元/年。城市“三无”老人基本生活得到有效保障。江苏省的养老服务体系建设整体走在了全国前列。2010年10月，民政部在江苏省召开了首次全国养老服务体系建设工作会议，推广江苏省在推进养老服务体系建设中的先进经验和做法。2012年4月，民政部在南京召开了全国民政公共服务设施建设现场会，交流推广江苏省养老服务体系和服务设施建设的经验做法。

江苏省社会养老服务体系建设取得了一定成绩，但与广大老年人多样化需求还不相适应。主要表现在：一是养老服务产业政策滞后，现有的优惠政策难以落实。民办养老机构为了享受优惠扶持政策，绝大多数选择在民政部门登记为民办非企业单位，而民办非企业的产权属于社会（国家）的，不能分红、不能贷款且不能联锁经营，这与谁投资谁收益和扩大经营显然相悖。近些年出台的支持社会力量兴办养老服务机构的优惠政策，由于缺乏可操作的执行细则，难以得到有效落实，表现在落实土地难、享受补助难、投资收益低，严重制约了民办养老机构的发展。二是养老床位总量供给不足、类型结构不尽合理。目前，江苏省各类养老机构床位总数占老年人口的比例较低，还需大量增加养老床位。同时，从类型上看，公办养老机构床位多，民办养老机构床位少；从结构上看，自理型床位多，护理型床位少。三是养老服务单一，服务人员专业水平不高。老人需求包括：生活照料、医疗保健、康服护理、精神关爱、文化娱乐、体育健身、法律维权和临终关怀等。目前，江苏省养老机构提供的服务仍侧重于生活照料和日常护理，而对医疗保健和精神慰藉等其它服务重视不够。养老机构的服务人员多数是农村转移劳动力和“4050”人员，文化素质普遍较低，缺乏专业技能。

三、准确把握养老服务业事业和产业的双重属性

党的十八大明确指出：“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。”养老服务业既是公共事业，又是朝阳产业。准确把握养老服务业事业和产业的双重属性，需要明确政府干什么、社会干什么、市场干什么，才能遵循科学，符合规律，完善制度。根据养老服务业的发展要求，这三者的正确定位应该是“政府保障基本、社会增加供给、市场满足需求”。

按照上述定位，政府举办的养老服务机构是社会福利机构，属于社会公益事业，它不以赢利为目的，由国家财政、社会福利拨款和社会集资支持，并由政府提供质量监控、免费人员培训、行业化管理。养老机构内部人员相对稳定且有保障，硬件设施符合老年人的需要，医疗服务条件相对较好，对辖区内的其它养老服务机构起到示范作用。这类养老机构应按照以事业为主兼顾产业的模式来优惠保障发展。

社会举办的养老机构为民办非企业单位，是不以盈利为目的，具有社会公益性质。其养老服务收费结合政府的资金补贴、税费减免和购买服务，以保本微利为原则；但同时又要遵循市场经济规律，实行合理收费，维护其良性循环，具有社会产业性质。公建民营的养老服务机构也具有这种双重属性。这类养老机构要求政府按照事业和产业并重的模式来扶持推进发展。

按照市场需求举办的养老服务机构，其定位是以满足高端和个性化养老服务，一般在工商部门登记。按照“谁投资、谁管理、谁受益”和利润最大化的原则，实行按服务和市场调节收费。这类养老服务机构是独立的市场主体，按照市场经济规律运行，具有完整意义上的产业性质，但同时又是特殊的产业。它要求政府按照以产业为主兼顾事业的模式来促进其发展。

四、坚持事业与产业的辨证统一，推进江苏省社会养老服务体系建设

一是坚持养老事业与养老产业的协调发展。“养老事业”侧重于保障城乡“三无”和经济困难等特殊老年人的基本养老服务需求，在此基础上满足社会一般老年人的养老服务需要，具有公益性和非营业性；“养老产业”更侧重于以高收入和高龄老人为服务对象，以满足高层次生活、文化需求为目标，向老年人提供商品和服务的相关社会营利活动的总称。养老服务体系建设必须分类指导，高端服务推进养老服务产业的发展，低端服务促进养老事业的发展。从计划经济向市场经济转轨的过程中，我们把养老服务业作为福利性事业来发展，起到了很大的推动作用。但随着人口老龄化的加剧和市场化的发展，靠政府难以满足日益增长的养老服务需求的时候，我们对养老服务业进行“产业化改造”显得迫切且时机已经成熟。同时，我们应该认识到“养老产业”是一个特殊的产业，因为保障老年人的养老服务需求是各级政府的责任，从事养老产业的企业、组织和个人分担了政府的责任。因此，养老服务业是具有产业性质的事业和具有事业性质的产业。推进社会养老服务体系的健康发展，必须坚持养老服务事业与产业的辨证统一，以事业促产业，以产业带事业，促进养老事业与养老产业的良性互动，实现共同发展。

二是坚持发展养老福利事业与培育养老产业经济的协调统一。将经济发展方式由“投资拉动型经济”转变为“消费拉动型经济”是江苏省优化经济发展的一项重要内容。扩大内需、创造新的经济增长点，是全省经济发展的客观需要。养老产业具有产业链长、涉及领域广等特点，并对上下游产业具有带动效应。老年人口的增多拉动产生老年人群的服务需求增长，比如对医疗卫生、休闲保健、托管托养、家政服务、文化娱乐、信息咨询等服务需求。目前，就江苏省而言“养老产业”是一个还未有效启动的巨大内需市场，又是应对人口老龄化的巨大民生工程。从省内市场来看，养老产业尚处于“沉睡”阶段，很多商机有待开发。民间统计江苏省养老服务业有“超百亿养老产业，近百万就业机会”。发展“养老产业”不管从经济层面或社会层面来讲都具有时代意义和紧迫感。为此，江苏的养老服务业应当走“福利+市场”的双轨制道路，即“养老事业”与“养老产业”并行，以“产业”获得发展，以“事业”实行辅助。做好这件事，可变社会包袱为社会红利，逐步形成“以社会福利事业培育养老产业市场，以养老产业市场反哺社会福利事业”良性循环经济。

三是坚持居家养老在养老产业中的基础性作用。江苏省的养老服务体系中，90%的老人居家养老，养老产业要发展必须激活居家养老大市场，通过方便服务、健康服务、文化娱乐服务、清洁卫生服务、老有所为中介服务、老年用品服务等服务体系进社区进家庭，让面广量大的城乡老年人根据自身的需求享受服务、购买服务。为此，江苏推出了“十二五”实现城乡居家养老服务全覆盖的目标。但从统计的情况看，截至2012年底，城市社区居家养老服务中心建设还未实现全覆盖；农村苏南、苏中、苏北覆盖率分别仅为52.3%、46.3%和40%。我们必须探索养老服务体系建设的新政策、新思路、新机制，激活养老产业，真正让其成为拉动内需、促进消费、带动就业、推动结构调整和发展方式转变的民生工程。

四是坚持养老事业与产业发展政策的完整统一。我们要加强养老服务业政策的顶层设计，既要完善支持养老事业发展的政策，又要着力出台扶持发展养老产业的政策。发展养老事业政策省级已出台较多，关键是督促各市、县（市、区）政府出台实施办法或细则，确保各项措施落实到位。尤其是强化各级政府的主体责任，通过设立社会养老服务体系建设财政专项资金等方式，持续加大对养老服务设施建设的投入。各级政府要立足当前和着眼长远制定养老服务体系发展规划，要将养老服务项目用地纳入年度建设用地计划预以明确且逐年递增，要建立健全政府购买养老服务制度。下一步，江苏省社会养老服务体系建设的重点是促进养老产业的发展：首先，出台产业扶持政策。针对目前养老服务业盈利性差，市场的参与者热情不高，以及“回报低、回收慢、经营难”的现状。要不断创新，突破体制和机制障碍，通过一个改革性的政策催生养老产业的发展。其次，是提供金融支持。对于市场化养老服务机构，坚持政府引导和市场运作相结合，通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保等间接投入办法，使更多信贷资金和社会资金投向养老服务产业。第三，是丰富产业内容。积极支持发展老年生活服务、医疗康复、娱乐教育、老年用品、休闲旅游等养老产业，引导企业开发老年保健、老年照护、老年康复辅具、老年住宅、老年宜居社区等产品和服务市场。加强对“候鸟式异地养老”、“以房养老”、“土地养老”等方式的探索试点。第四，是支持创建品牌。积极引导有条件的养老服务企业规模化、网络化、品牌化经营，在行业发展中发挥带动作用。支持养老服务企业通过连锁经营、加盟经营、特许经营等方式，整合服务资源、扩大服务规模、增加服务网点、建立服务网络。支持企业建立和完善现代企业制度，积极开展技术、管理和服务创新，加强品牌开发、宣传和推广，形成有竞争力的知名品牌。