公安涉法涉诉信访工作的探索与思考

2013-01-29张力

浙江警察学院学报 2013年1期

关键词：信访工作公安机关公安

□张力

（宁波市公安局，浙江宁波 315040）

公安涉法涉诉信访工作的探索与思考

□张力

（宁波市公安局，浙江宁波 315040）

当前，公安涉法涉诉信访形势不容乐观，表现为信访数量居高不下；信访内容指向明确；反映问题日趋复杂。与此同时，公安机关的信访工作却面临诉求多样性与职能局限性的矛盾；信访工作责任制和考核制度的悖然；公安信访制度功能的异化等。在现有的法制框架内，加强公安涉法涉诉信访工作必须坚持化解问题与源头治理并重，加强基层基础工作、规范信访事项办理、建立健全信访长效机制。

涉法涉诉；信访；社会管理；公安机关

近年以来，各级公安机关不断推进信访源头防治和执法规范化建设，公安涉法涉诉信访工作开始呈现向好趋势。但是，当前公安涉法涉诉信访工作面临的严峻形势和工作中存在的问题和薄弱环节也不容忽视。在此，笔者结合工作实践，就近年来公安涉法涉诉信访形势特点、存在问题，思考其根源，以期抛砖引玉，与同仁共同探索做好公安涉法涉诉信访工作的途径。

一、公安涉法涉诉信访工作面临的形势

一般而言，公安机关涉法涉诉信访是指就公安行政执法或刑事司法职能有关工作提出投诉请求的行为。当前公安涉法涉诉信访问题呈现如下特点。

（一）信访数量居高不下。近几年来，随着我国经济社会快速发展，利益格局的重新调整，社会经济生活中各种深层次矛盾日益凸显，大量矛盾纠纷以信访的形式进入公安执法领域，客观上造成了公安涉法涉诉信访数量增加，同时呈现出组织化倾向明显、诉求的合理性与行为手段的违法性交织、多数人诉求合理与少数人无理取闹混杂等特征。一些信访人员动辄集体上访、举标语、喊口号、围堵党政机关、拦截公务车辆、堵塞公共交通，有的甚至穿状衣或扬言自杀、自焚，社会影响恶劣。

（二）信访内容指向明确。一是要求及时公正查处伤害类案件，其中以矛盾纠纷引发的或遭雇人报复伤害的案件为多。来访人有的要求公安机关尽快抓获犯罪嫌疑人，有的要求重新作伤势鉴定，有的对调查取证结论不服，也有的明知公安机关一时抓不到嫌疑人，但为了医疗费或赔偿费，多次重复上访。二是要求公安机关侦破侵财类案件，有的要求破获财物被盗、被抢案件，有的要求侦破经济领域发生的合同诈骗案和涉众集资诈骗案等，此类案件受多种因素影响，案情盘根错节，涉嫌对象行踪不明，赃款无法全部追回。在案件一时难以办结的情况下，上访人要求公安机关加大侦办力度并帮助追回损失。三是举报要求查处“黄、赌、毒”案件。此类信访主要是反映基层公安机关打击不力以及充当“保护伞”等问题，要求上级公安机关加大查处力度或者直接去当地查处。四是要求查处农村矛盾纠纷类问题。如要求解决违规征地问题、查处村干部侵占集体资产案件、依法办理村干部报复举报人案件等。五是不服公安机关对闹访事件的处理。不少信访老户由于对政府其他部门处理事件不满，遂上访闹事或进京非正常访而被公安机关处理，事后其上访控告目标即转向公安机关，要求讨说法。此外，因政府部门或公安机关参与稳控，要求追究管控工作人员“非法拘禁、限制人身自由”等信访问题也较为突出。六是投诉控告民警执法活动。主要反映个别民警在执法办案中违反程序、执法不公和粗暴执法等情况，除少部分查实外，大多反映失实或查无实据，这在一定程度上反映了群众对公安执法主体的不信任。

（三）反映问题日趋复杂。一方面信访问题的关联性、聚合性增强。很多涉警信访后负载着土地、拆迁、干群矛盾等社会问题。这些信访问题处置不妥，极易将矛盾焦点转移到信访部门，最终甚至引发群体性上访或变成信访积案。另一方面信访问题的开放性、敏感性加大。随着群众维权意识日益增强，在社会信息化加快发展的大背景下，信访问题极易受到全社会的关注。如有一些信访人员利用微博等刻意扩大影响，很多信访问题成为媒体追逐、聚焦、放大的对象。同时，境内外敌对势力千方百计利用信访问题恶意操作、极力挑唆群众与政府对立，给化解信访问题带来了新的挑战。

二、当前公安涉法涉诉信访工作面临的问题

（一）诉求多样性与职能局限性的矛盾。信访人员反映的问题，涉及社会生活的方方面面，对非公安机关管辖以及涉及其他部门的信访问题，公安机关因为职能的限制，无法满足群众的诉求。如因建房、道路、水利、婚姻、田地、医疗、污染等纠纷引发的打架斗殴案件，往往案情已经查清，但建房的合法性、财产的所有权、医疗事故的界定、道路的使用权等需职能部门界定，公安机关无权界定。由于一些职能部门的推诿、拖拉，公安机关对案件的处理，只能“治标而不治本”，只能就管辖范围内的问题进行处理，不能从根本上解决问题，群众往往不能满意，矛盾由此产生。

（二）信访工作责任制和考核制度的悖然。建立信访工作责任制和考核制度是信访工作有序开展的保证，但亦要看到现有信访工作考核机制又使各级公安机关承受着巨大的压力。受考核导向的影响，基层公安机关为了遏制上访，平息上访事件，完成考核责任目标，往往会向信访人员作出无原则的让步，即所谓的“花钱买平安”。其结果反而使信访人员产生“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决，谁上访谁得利”的印象，极不利于信访秩序的好转。

（三）公安信访制度功能异化。在公安涉法涉诉案件中，信访制度并不是一种特定的纠纷解决程序，行政复议、行政诉讼、治安调解、刑事和解、法院判决等才是纠纷解决的法定途径。然而，实践中，由于成本低廉、灵活、高效，信访范围远远超出法律和司法程序解决问题的范围，公安信访制度已俨然成为了一种非正式但高效的解决纠纷机制，一般群众习惯于不按法律程序解决诉求，而是通过信访渠道向上级部门反映。信访制度被异化为社会权利救济的最有效方式，公安机关正常的办案程序与信访渠道发生错位。同时，因为信访功能承载了人们太多的期待和愿望，当前公安涉法涉诉信访承受了许多本不该承受的社会责任。

（四）信访人员稳控工作的尴尬。群众对国家机关及其工作人员有意见向上级机关反映、申诉是法律赋予的权利，但稳控任务和考核指标却要求将信访人员稳控在当地，这是公安涉法涉诉信访工作中的一对矛盾。一方面，公安机关不堪稳控工作的重荷。当前，涉警信访稳控工作是由基层派出所来承担的，许多政府的信访稳控任务基本上也要由基层派出所来完成。每到敏感节点时期，稳控的压力使原来就很紧张的警力负荷超重，很多信访重点地区的基层派出所不仅要雇佣大量临时稳控工作人员，还不得不放弃其他派出所工作，不分昼夜地执行稳控任务。另一方面，稳控工作对策措施少。当前群众维权意识和社会监督力度空前增强，很多信访稳控手段动辄被诉诸于法律或被舆论曝光，再加之交通便捷、信息灵通，信访人员就地稳控工作很难落实，涉及的警力、财力不断加大。有的还因稳控人员工作方法简单粗暴而引发新的不稳定因素。

三、原因分析

公安涉法涉诉信访工作面临的形势和存在的问题是诸多因素所致，究其主要原因有以下几个方面。

（一）社会变革的原因。首先，当前我国正处在社会剧烈变革的时期，社会矛盾增多，因此，执法与被执法、管理与被管理之间必然会产生矛盾，亦必然会产生涉法涉诉的信访，公安机关将始终处于解决信访问题的前沿。一些地方政府一旦与群众发生利益冲突时，又往往喜欢把公安机关调往矛盾冲突一线，甚至对公安机关提出一些职责以外的过高要求，无形中将公安机关推向了各种矛盾碰撞的风口浪尖。其次，与发展迅猛的经济社会所不相适应的是一些农村基层党政组织职能缺失，党内民主缺失，权力运行尚未走上法治化轨道，民主管理、民主决策、民主监督弱化，对农村事务的调控能力大为减弱，这是造成当前社会矛盾难以在基层得以解决，以及要求查处农村矛盾纠纷类问题凸现的主要原因。

（二）法治建设的原因。随着依法治国进程的加快，群众的维权意识日益增强，但是，现有的法律法规相对于经济社会发展来说，始终具有滞后性。同时，我国非诉讼纠纷解决方式发育不均衡，执法、司法本身缺乏能动性，不能满足维护社会稳定和矛盾化解的需要，法律效果与社会效果难以统一。例如，司法环节中存在的执行难等问题往往使公民对诉讼望而却步，对司法公正性产生怀疑，转而采取各种信访手段维权。又如，《信访条例》关于信访事项的受理规定内容的不明确直接导致了公安涉法涉诉案件中法律程序救济和信访程序救济的交叉，不仅降低了工作效率，而且加重了公安信访工作的压力。如该条例第二十一条第（一）项规定“……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理”，但其并未规定信访人应当通过法定途径解决的但未履行的事项是否可以信访受理。同时，很多公安涉法涉诉信访案件是举报类和反映公安机关在法定期限内有关职务行为的事项，此类信访事项并不属于《信访条例》第十四条规定的受理范围，但也并未被明确规定在不予受理的范围内。

（三）信访人员的原因。现在虽然群众的维权意识大大提高了，但对一些基本的法律知识往往一知半解，尤其是守法意识还很淡薄，不知哪些问题应通过诉讼、行政复议程序解决，哪些问题可以通过信访途径解决，一旦矛盾处理结果与预期目的不一致，他们就走上上访维权的道路，加上信访无需成本，一些经济收入较低的城市平民、下岗工人和失地农民等社会弱势群体愿意选择信访方式维权。

（四）公安机关的原因。一是执法办案不力。对个案办理的不重视往往会出现有警不接、出警不查、挂案不立、立案不侦，拖延不作为；有的则取证不及时、不全面，造成重要证据缺失难以弥补，案件成了“夹生饭”；还有的该采取强制措施的不及时采取，造成嫌疑人不能抓捕归案，导致案件搁浅。二是执法水平不高。有的对案件性质主观臆断，办成错案；有的单人取证，法律文书不送达，法定权利不告知；有的把调解作为查处伤害案件的唯一手段，调解不成又不及时采取措施作出处理；有的处罚决定书、事故认定书、伤情鉴定书制作不规范。三是群众工作不细。一些民警不善于做群众工作，对群众态度蛮横生硬，训斥多说理少，对群众的诉求不听不信，激化矛盾，严重伤害了群众感情；有的对群众提出的诉求推诿扯皮，敷衍搪塞，该向群众公开的程序、结果等不公开，该说明的情况不说明，该承认的错误不承认，一些本应该在执法过程中解决的问题最后演变成信访问题。同时，公安机关信访工作的规范性亦有待于提高。在信访案件办理的过程中，初信初访处理不及时，信访工作责任制落实不到位，基层基础薄弱，矛盾纠纷无法及时化解等，亦是导致信访人员越级上访、重复上访的主要原因之一。

四、加强公安涉法涉诉信访工作的对策

当前，在现有的法制框架内，加强公安涉法涉诉信访工作必须以提升人民群众的满意度为根本标准，坚持化解问题与源头治理并重，畅通信访渠道与规范信访秩序并举，建立健全各项工作机制。

（一）规范执法，加强信访源头治理。一是狠抓执法规范化建设。进一步加强执法规范化建设，坚持把涉法信访案件作为检验执法规范化建设和队伍建设水平的重要标准，努力通过开展信访案件评查和警种信访典型案例剖析，透视执法办案中存在的问题，以减少因执法不当、执法过错等引发新的信访事项，从根本上预防信访问题的发生。二是建立健全风险评估预判机制。对公安机关及民警在执法、管理、服务过程中拟决定事项和行为的信访风险进行评估，对可能发生涉警信访的，作出评估预判，制定切实可行的工作方案，统一工作口径，提前介入，有效预防和减少信访问题，变事后接访处理为事前预警调处，并提高防范和处置各类突发性、过激性和借机恶意炒作等信访事项的能力和水平。三是完善民警执法档案建设。要把民警经办案件的信访情况及化解处理结果记入个人执法档案，作为年度考核、表彰奖励、提拔任用的重要依据，不断增强民警的执法责任意识，不断提升执法能力和水平，有效预防在执法环节中出现信访案件。

（二）畅通渠道，加强信访基层基础建设。一是推进矛盾纠纷排查化解阵地前移。紧紧依托城乡社区民警专职化建设，推进矛盾纠纷排查化解阵地前移，将走访辖区信访人员工作纳入社区民警的工作内容，充分依靠社区警务室工作平台，开展帮扶、送温暖等活动，推动停访息诉工作；同时以社区警务室为辐射，通过大力整合各类调解力量，及时化解矛盾纠纷，达到矛盾不出社区、隐患不升级的目标。二是推行涉警信访预警制度。注重对非正常访、群体访、涉警访和可能进京赴省上访以及其他可能影响社会稳定的信访苗头等的信息收集和研判，多角度延伸信访工作网络，变事后接访处理为事前预警调处，有效堵控信访源头。三是建立健全三级领导接访制度。落实派出所全天候领导随访随接工作制度，深化市、县公安机关和派出所三级领导干部公开接访制度，建立信访工作联系点制度，推动领导带案下访、登门回访常态化；同时，视情推出远程联合视频接访工作，实现上下联动、协调运作，促进信息资源共享，大力提升接访工作成效，引导群众在当地反映问题，减少越级信访量，促进信访事项及时化解。

（三）落实责任，加强信访难题破解工作。一是建立健全信访积案化解工作制度。建立健全重点信访案件挂牌督办制度，明确工作责任，开展经常性的积案排查和督办工作；综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导、听证等办法，因案施策、分类化解，并及时总结研判，不断探索疑难积案化解途径；对上级机关督办、交办的重点信访案件，实行市、县公安机关领导和基层科所队领导“三级包案”，加大调处工作力度，确保实现停访息诉的工作目标。二是建立健全信访人员教育转化制度。规范对信访重点人员的定期排查、风险评估和责任确定等工作，切实提升稳控措施的针对性和实效性，鼓励指导基层创新工作方法，开展教育、疏导和转化工作，实现稳控在当地，防止进京、赴省或到本市其他敏感部位闹访滋事，有效控制越级上访总量的工作目标；同时，开展多角度的动态管控和应急劝返工作，积极作好重点信访人员动态管控工作，维护重大节假日和社会敏感时期的社会稳定。三是建立健全过错责任倒查追究制度。进一步落实信访工作责任制，对以前发生的问题，以解决问题为主，追究责任为辅；对新发生的问题，在解决问题的同时，严肃责任追究，以有效减少和解决公安民警因执法过错和工作失误引发的信访问题，切实维护人民群众的合法权益，预防和减少涉法涉诉信访问题。同时，充分发挥案件评查在责任追究中的作用。通过案件评查，发现问题，明确责任，严肃追究。

（四）创新思路，加强信访长效机制建设。一是建立健全信访工作规范办理机制。首先，规范群众来信来访办理工作，严格领导批示要信的抄告、续报和答复制度；规范信访复查受理的范围和办理的程序，增强复查结论的公信力；规范初信初访工作流程，落实首接首办责任制和回访反馈工作，切实提高初信初访办结、息访率，预防信访问题升级。其次，不断提升网上信访办理功能，加强和规范网上办事大厅中厅长信箱的办理工作，逐步推行短信信访、微博信访、QQ信访等网上信访工作。第三，提升信访工作信息化水平。加强对公安信访信息系统管理和培训，充分发挥系统的作用；开展信访电子台账建设工作，将人员信息、交办情况、领导批示等信息建立电子台账，并实时更新。二是建立健全信访法定救济引导机制。首先，对已经或应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径予以解决的信访事项，应积极引导、创造条件、作好参谋，防止错用、滥用信访程序解决非信访事项。其次，在接处警、执法办案和信访接待等工作过程及环节中，着力引导群众通过正当法律渠道解决诉求，突出引导群众选择正确的法律途径解决不同诉求和纷争。与此同时，在公安机关内部进一步畅通行政复议、行政诉讼和法医鉴定、交通事故认定复核等法定工作渠道，方便群众提起复议、诉讼和复核，提高工作质量和效率。三是建立健全信访部门队伍建设机制。加强信访文化建设，激励信访民警从内心深处产生对公安信访工作的责任认同、情感认同和文化认同，进一步提高队伍的凝聚力、战斗力和创造力，切实履行“为党分忧、为民解难”的信访干部神圣职责。开展各种形式的交流和培训，强化公安信访工作的基础，切实提高信访干部综合素质，推动信访工作再上新的台阶。

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（责任编辑：尤炜祥）

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