压力型机制下完善信访绩效考核的思考

□邵建

（中共杭州市委党校，浙江杭州 310028）

压力型机制下完善信访绩效考核的思考

□邵建

（中共杭州市委党校，浙江杭州 310028）

各类信访工作绩效考核具有较强的专门性和一定程度的敏感性。优化信访工作绩效考核，对着力破解信访难题，切实维护群众合法权益，维护整个社会的持续稳定和谐有着重要的指导意义和现实意义。本文拟从加强当前基层信访工作绩效考核的紧迫性出发，梳理信访工作绩效考核内容的难点——信访考核内容的矛盾性、对象的复杂性、奖惩手段的有限性、尺度的敏感性，带来基层信访工作和绩效考核工作开展的难度和不确定性，着重分析了对基层信访考核设定具体的特殊技术指标之必要性。

压力型机制；信访工作；绩效考核；技术指标

信访工作绩效是评价一级政府和工作部门及其工作人员做好信访工作（以下简称“基层信访”或“信访工作”）的效率、效益和效果，信访工作绩效考核的目的是为了更好地促进基层政府和相关部门较好地运用行政协调、行政监督等手段，通过制定合理的政策，很好地解决群众遇到的实际问题，及时、有效地化解人民内部矛盾，使政府在管理过程中使社会变得更趋于公平、合理、和谐。

在实际工作中，信访工作的绩效考核具有较强的专门性和一定程度的敏感性。专门性是指许多通用考核指标运用到信访工作考核时或是显得过于笼统，很难准确反映信访工作的具体绩效情况，或是显得比较生硬，结论太一般化，参考价值不大。敏感性则是说信访工作绩效考核方法和指标的导向作用，不仅会影响到信访工作部门的工作质量，而且也会给信访工作的对象提供某种依据或参照，对上访行为产生作用，从而对解决民生问题和维护社会稳定带来影响。所以，专门性的信访工作绩效考核办法需要慎重研究，并应该将重点放在解决一些特殊问题上面。本文试就《信访条例》实施以来基层信访工作绩效考核中遇到的难点和困惑做一些技术性探讨，旨在抛砖引玉。

一、压力型机制下完善信访绩效考核的必要性

（一）压力型机制下信访绩效考核的“零和博弈”。当前，我国信访机构作为一种独具特色、上下一体、全面覆盖的庞大组织体系，已然成为化解社会矛盾、解决行政和司法争端的重要渠道。然而，实际情况并不乐观。进入21世纪后，全国信访总量不断攀升，信访问题涉及面广，信访表现形式日趋激烈，重复访、集体访等异常访现象明显增多。信访量呈现“倒金字塔”结构，群众信访成本沉重，且“有苦难说”；也使得行政管理成本加重，政府威信下降，不利于社会治理。

信访绩效考核是否科学、民主直接影响下级工作的积极性、主动性和工作绩效。中国社会科学院于建嵘教授表示，信访总量的攀升，信访机制功能错位跟我们当前的压力型机制不无关系。所谓压力型机制，“即一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”，根据其完成的情况进行政治和经济方面的奖惩①［1］。压力型机制的实质是上级组织利用行政权力给下级组织下达任务和目标，并通过层层分解和量化的方式来推动体制的实际运作。

压力型机制表现在信访方面主要是两种压力，一是上级的压力，二是信访绩效考核机制压力。现在实行的信访政策是“属地管理，分级负责”，并对地方党政机关规定了各种信访责任追究制，以求通过对地方党政机关施压来解决问题。有些地方建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”。这一制度要求对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，并视情节轻重进行处理。为了确保社会稳定，切实将矛盾解决在基层，中央不断强化信访工作责任制，乃至按信访量给地方排名，将其纳入政绩考核体系。各级也层层落实领导责任制，要求党政一把手负总责，分管领导负主要责任。对因工作不到位、责任不落实，发生较大规模到北京或省城集体上访，对社会稳定和正常秩序造成严重影响的，追究有关领导责任，并视情节轻重进行处理。

客观地说，这种刚性的信访责任机制有利于各级党委、政府高度重视信访工作，下更大决心及时化解矛盾，理顺群众情绪，坚决克服工作中的推诿扯皮现象，更好地把那些影响稳定的因素消除在萌芽状态。但由于信访问题牵涉面很广，许多矛盾实际上光靠基层政府难以彻底解决，况且一些上访案件本身就针对当地政府，群众必然通过越级上访寻求高层领导的关注，借此施加对当地政府的压力。在严格的责任考核下，当“疏”的一手难以生效，“堵”的一手便难以避免。在“问责”压力之下，特别是指标体系中对主要部分采取“一票否决制”的评价方式，以至于一些地方会采取违规甚至违法的手段抑制上访、完成指标。这是一种刚性的“零和博弈”关系。零是全输，和是全赢。上级考核合格，全赢，升官提拔，物质奖励；而一项不合格，“一票否决”，全输。地方政府迫于信访工作考核体系的压力，将精力和目标过多地投入到信访稳控工作上，截访、拦访、销号等手段时有出现，有些部门每年都要拿出一部分经费用于维护信访稳定，为息事宁人“花钱买平安”，一些信访案件因此得以“圆满解决”。这种趋势造成目前不少信访问题通常都作为个案来化解，没有从整体效应上做过多的权衡，很难发挥政策纠偏的信号作用。显然，信访制度改革尤其是信访绩效考核完善已刻不容缓。

（二）压力型机制下完善信访绩效考核的必要性。

1.贯彻落实《信访条例》，完善信访绩效考核机制，重点突出考核责任主体。《信访条例》规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务”。这就明确了信访工作的主体是各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门，并对各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当如何做好信访工作提出了总体要求；明确了县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行相应的职责，但它不是解决信访问题的责任主体。这就明确了对信访工作进行绩效考核时所要考核的对象，信访工作是各级人民政府的重要工作，信访工作绩效是政府绩效的重要组成部分。不能简单地认为信访工作绩效只是针对信访工作机构的工作效率和质量，认为考核信访工作绩效只是考核信访工作机构及其工作人员。信访工作绩效作为公务员绩效测评的内容，其对象不应仅限于信访工作机构的公务员，还应包括各级人民政府、县级以上人民政府工作部门的公务员，特别要把对这部分公务员绩效情况作为考核重点。

2.树立科学发展的理念，积极引领基层政府考核目标体系，更加关注民生导向。随着经济的快速发展，我国也进入了“黄金发展期”和“矛盾凸显期”，很多长期积累的社会矛盾暴露出来，形成信访群众诉求越来越高，相关部门处理难度越来越大的态势。在新的历史时期，如何发挥信访工作在和谐社会建设中的作用，破解信访工作上存在的难点问题，是我们必须认真思考的问题。信访也考验了党委政府的执政能力。信访工作绩效考核是各级人民政府和县以上政府部门及其工作人员为群众解决信访问题的指挥棒和助推器。一套科学合理的信访工作绩效考核体系，能为维护社会和谐、促使社会稳定、推进社会管理创新起积极作用，促使各级政府部门及其工作人员加大加快解决群众民生问题、维护群众合法权益的工作更具有针对性、实效性。信访绩效考核的正确导向，将促使基层政府充分考虑决策的科学性，在推进政府重大决策和解决群众合理诉求之间寻求平衡点，把解决民生关注的热点难点问题作为政府工作的落脚点。

3.促进基层政府信访工作责任制的落实，健全责任体系。近年来，地方各级政府推行目标管理、绩效考核以及政风评议等，都将“一票否决”作为强化管理的利器。“一票否决”意味着只要一项考核指标未达标，相关单位和个人的整体考核便遭“全盘否定”。作为纳入“一票否决”的考核项目之一的信访考核，直接关系到政府部门的评优和干部的晋升。基层政府通过健全责任体系，强化责任和信访绩效考核工作的推进，形成了政府主要领导亲自抓、分管领导具体抓、其他领导“一岗双责”的责任体系，使信访工作成为一项重要工作摆上了各级党委政府的重要议事日程，解决了一大批单靠一个部门解决不了或解决不好的信访突出问题。

4.健全信访工作的基层基础建设，完善诉求表达渠道。人民群众的利益高于一切，是政府信访绩效考核的根本出发点。同样，应将关注人民群众的切身利益始终贯穿在政府信访绩效考核的整个过程中，贯穿在信访绩效考核的理论框架、指标体系、操作程序、方法技术等各个具体环节中。为此，首先要进一步畅通群众的合理诉求渠道，继续完善民意诉求表达方式，发挥信访工作减压阀的作用。其次要完善信访工作机制，建立健全信访工作综合协调机制、信访问题排查化解机制、信访信息汇集分析机制和信访督查工作机制。尤其要强化信访的源头治理，推行重大项目的信访评估制度，及时制定或完善相关政策，从源头上预防和减少信访问题的发生。

二、当前基层信访工作绩效考核存在的难点分析

（一）信访工作绩效考核内容上的矛盾性和主体的复杂性。绩效考核无论针对结果还是过程，反映同一部分内容的指标之间一般应当比较容易统一协调的，并且评价内容和评价对象的行为之间应该有直接关联性。只有这样的考核结果才有激励和约束意义。比如GDP的正增长和反映这种增长质量的环境污染指标的负增长两个指标之间是可以统一协调的，它们的变化也和政府工作的行为具有直接关联性，是对行为结果的一种反映。但是，信访工作的绩效考核在寻找类似合适指标方面比较困难。通常，信访量的大小及其增长率或负增长率和信访部门的工作表现没有太大关系，信访案件合理处理的速度效率也不能用简单的处理率来表达。因为不同的信访案件在处理难度上是有差别的，甚至差别很大。许多信访案件的处理权限并不在信访工作部门手中，许多案件无论信访工作部门如何努力，在权力部门特别是领导人不予特别关注的情况下往往难以得到及时正确的处理。另有一些信访案件按政策和合理性要求完全可以终结处置，但遇到少数无理缠访者时，就因难以终结而很难给信访工作成效以恰当评价。②

另一方面，大量按性质应当循司法或仲裁途径解决的案件，由于当事人的原因坚持走信访道路，在解释、劝告和移交等手段均不被当事人同意的情况下，只好列入涉法涉诉类信访案件。对待这类信访案件，假如相关政府部门直接予以解决，则效果适得其反。不仅不符合法治精神，并且势必“引导”越来越多的人放弃正常的司法途径，而挤到行政性解决的信访道路上来。假如根本不予解决，则往往容易引发针对本案件的更频繁和更大规模的上访，甚至造成群体性事件，从而影响到公共秩序。用什么样的指标来科学合理地评价这类信访案件的处理，这是一件非常麻烦的事情。

（二）信访工作绩效考核对象上的复杂性和部门之间的不均衡。信访工作绩效评价对象的复杂性在于信访是一项专门性工作职能，它不同于那些常规性的部门内部通用职能，如政工、人事及秘书等等。各地的信访局（办）是地方信访业务的专职部门，但所有其他部门、单位，无论其本来业务职能是什么，也都按要求内设有承担信访职能的专职机构或专职人员。同时，城市的基层政府也通过专职的信访部门承担辖区范围内的信访事务职能。这种机构格局表明，信访工作绩效考核面临着对象地位大不相同的复杂局面。由于工作性质的关系，有些部门注定是信访大户，例如劳动和社会保障部门、公安部门等，一年的接访量成百上千甚至过万，而另一些部门则信访量很小甚至可能完全没有信访案件，例如团委、工会、妇联等。由于这种情况和信访部门工作表现没有直接关系，甚至也不能说明部门整体工作的好坏，所以伸缩变化的量化指标无论如何设计对各部门之间来说都是不公平的。这就是信访工作绩效考核在评价对象上面临的复杂性。

（三）信访工作绩效考核奖惩手段有限和尺度敏感的两难。作为一个常规绩效考核手段，信访工作绩效考核不可能超出《公务员法》的限制，而另行制定一套强刺激或强约束性的考核结果运用办法，以保证考核产生更好的效果。因此，目前信访绩效考核结果运用集中在政府综合考评中，具体体现政府目标考核奖中的经济激励和年度单位、个人的评先评优。奖惩手段有限，而且尺度比较敏感，地方政府维稳“一票否决”在具体操作过程中相对比较低调。

（四）信访工作绩效考核主体和对象参与空间弹性。考核过程如何体现信访工作对象在其中的参与作用，是一个弹性空间很大的难题。如果从信访工作对象中收集反馈意见，其结果的客观性很难保证，不仅存在对象的选择性问题，作为当事人的对象情绪化反馈意见也存在失真度较高的情况。

三、关于完善基层信访绩效考核的技术性思考

（一）关于赴京上访的考核指标。根据某地《信访考核办法》的规定，“赴京上访人次比上年下降10%，无赴京集体访”的主要评分标准为：“到国家信访局上访的，每批1人扣1分，2人扣1.5分，3人扣2分，4人扣3分，5人扣4分，6-10人扣5分，11-20人扣8分，21-30人扣10分，31-50人扣15分，51人以上扣20分；非正常上访按同等标准扣分；重复集体访加倍扣分。到其他中央国家机关10人以上的集体上访，按上述同档次标准50%计分。”笔者认为，这样的考核指标不合理。反映问题是一个公民的权利，由于个体差异，每一个人对同事物的认识是有所不同的，产生的结果也会有所不同。譬如现实工作中，随着城市化推进，征地拆迁过程中出现了大量的信访。作为征地拆迁实施主体的基层政府，按照规定，履行了相关的报批手续后开展工作，但因各种原因，信访人不满基层政府的具体做法，在进行了行政诉讼维权无果后，受“信上不信下，信多不信少”思想影响，进京向国家信访局反映问题。作为基层政府信访部门，在及时做好了有关政策解释和与信访人耐心沟通的思想工作后，无法强制要求当事人不能向上级反映情况。但信访考核中设置了该项指标后，基层政府不得不考虑对该项数据指标进行控制，迫使基层信访部门积极采取“有效”措施，坚决控制越级访特别是大规模集体越级访的发生，甚至不惜花费大量的人力、物力、财力进行“拦、卡、堵、截上访群众”，造成了很大的资源浪费和负面影响。因此，建议：针对上述问题，实际考核中要区别对待，不能一味强求强调“零进京上访”。

（二）关于信访满意度的指标。按照某地《信访考核办法》，满意度指标设定为“来信来访件的按时反馈率100%、按时报结率95%以上、满意率96%以上”。其评分标准：“办信办访‘三率’每下降1个百分点，分别各扣1分、2分和2分。”考核过程如何体现信访工作对象在其中的参与作用即社会评价的作用，是一个弹性空间很大的难题。如果单以信访工作对象反馈意见是否满意来量化，其结果的客观性也很难保证，因为作为当事人的对象情绪化反馈意见会存在失真度较高的情况，同时信访工作人员为控制好该指标，存在有意做一些技术处理的可能性。因此，建议：人民群众的满意度作为信访工作绩效考核的指标，体现了政府部门及公务员的行为与信访群众、信访行为双向规范，信访人对信访办理事项表示满意，一定程度上说明该信访事项已经了结，信访人不会再就同一信访事项上访。

实际操作中，一是对具体信访事项办理的满意度指标进行细化。如细化为下列五项二类指标：（1）对信访办理结果的满意度；（2）对政府依法行政、为民执政及处理信访问题有关情况的满意度；（3）对政府工作部门履行职责解决信访问题的满意度；（4）对工作部门公务员接访态度、工作作风的满意度；（5）对政府、工作部门及其公务员的工作效率的满意度。如果信访人就反映的信访事项上述其中一点表示满意，则定格为基本满意。二是建立群众参与的信访工作绩效考核模式。可以通过网上调查的方式，了解地方政府或工作部门的工作效率、工作作风、工作态度以及为群众解决实际问题的有关情况；若条件允许，也可以在一些政府或工作部门的办公场所安装一台群众监督装置，如可以联网的电脑，群众可以直接将他们的感受和对该政府或工作部门的办事效率、对群众的态度、为群众解决实际问题的有关情况直接输入电脑，信访部门等考核主体可以直接通过信访信息网络随时了解政府或部门的工作情况，这样就可以直接了解群众的满意程度，并以此来监督地方政府或部门更好地为群众解决实际问题。

（三）关于信访问题发生地与信访人户籍地相异的扣分指标。根据《信访考核办法》的规定：“凡发生进京上访、去省市集体上访和异常访等信访事项的，信访问题发生地与信访人户籍地相异时，信访问题发生地按80%扣分，户籍所在地按20%扣分。”由于户籍管理的原因，居民产生的信访有时会与户籍地不一致，产生一些信访事项与信访人的户籍地发生冲突。这种越级上访引起的考核扣分，对户籍所在地基层政府显然是不公平的。因为要解决信访人反映的事项主要应由信访发生地的基层政府解决，而户籍所在地的基层政府除了做好协作配合工作外，很难采取有效措施来化解信访矛盾，尤其是一些涉及信访问题发生地与户籍地跨省跨市的案件。因此，建议：对该项指标的考核，修改为信访问题发生地与信访人户籍地相异时，信访问题发生地应扣分，而户籍所在地不宜扣分。

信访工作绩效是基层政府实施公共管理总体绩效的重要组成部分，其绩效考核的内容和指标体系设置的缺失将关系到各级政府、工作部门及其工作人员能否认真履行职责，能否为人民群众解决生产生活中遇到的实际困难，关系到党的执政基础，关系到政治安定和社会稳定。加强对信访工作绩效考核体系的研究，完善信访工作绩效考核体系，必将有助于推动信访工作向着健康、有序、良性的方向发展。

注释：

①参见唐亚林《压力型体制下政府绩效的评估》，载《公共部门绩效治理学术研讨会论文》，2004年版。

②参见深圳行政学院傅小随向由国家行政学院政府绩效评估中心、杭州市综合考评委员会办公室和中国行政管理学会教学研究会联合主办的“2009年政府绩效管理创新研讨会”递交的论文 《浅谈信访工作绩效评估中的几个问题》。http：//www.hangzhou.gov.cn/kpb/cxyth/ZJYJ/T302549.shtml。

［1］颜克伟.当前信访制度的困境及创新［J］.中共云南省委党校学报，2010（11）.

［2］陈广胜.将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择［J］.浙江社会科学，2005（4）.

［3］周志忍.我国政府绩效管理研究的回顾与反思［J］.公共行政评论，2009（1）.

［4］于建嵘.中国信访制度批判［DB/OL］.2004.12，http：// www·yannan·cn/homepage/yujianrong·htm.

［5］［美］塞缪尔·亨廷顿.变动社会中的政治秩序［M］.北京华夏出版社，1988.

［6］唐亚林.压力型体制下政府绩效的评估［C］.厦门：公共部门绩效治理学术研讨会论文，2004（1）.

（责任编辑：庄稼）

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1674-3040（2013）01-0071-04

2013-01-05

邵建，中共杭州市委党校副教授。