公安机关创新社会管理的路径探讨——以绍兴市公安局为例

□马永定

公安机关创新社会管理的路径探讨
——以绍兴市公安局为例

□马永定

（中共绍兴市委政法委员会，浙江 绍兴 312000）

公安机关创新社会管理是整个社会管理创新的重要组成部分。公安机关创新社会管理，要把维护公民的合法权利作为价值选择；要把多中心治理作为政治选择；要把系统化管理作为目标选择；要把主动综合管理作为方式选择；要把国际化视野管理作为时代选择。各级公安机关要切实转变管理理念，正确确定管理定位，有效健全管理体制机制，统筹管理手段方法，以此推动社会管理创新。

公安机关；创新社会管理；绍兴市公安局

胡锦涛同志在党的十八大报告中强调：要在改善民生和创新管理中加强社会建设，要加强和创新社会管理。他在2011年2月省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上亦曾指出：“把社会管理工作摆在更加突出的位置，深刻认识和准确把握社会管理规律，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，不断提高社会管理科学化水平。”这为公安机关创新社会管理指明了方向。在此，笔者结合绍兴市公安局的社会管理实践，就公安机关创新社会管理的路径选择作一探讨。

一、社会管理的基本理论

党的十八大报告指出，要加强和创新社会管理。提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故。深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全。

社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动，是规范和协调社会个体及组织的社会行为，以维护正常的社会关系和社会秩序的活动。现代社会管理是一个对社会公共事务以政府干预和协调为主导，以基层社区自治为基础，以社会组织为中介，动员公众广泛参与的互动过程。

社会管理的基本任务主要包括协调社会关系、规范社会行为、调适社会心态、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。社会管理的根本目的是维持社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的总要求是最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。

创新社会管理是“单位人”走向“社会人”的需要，是优化社会结构的需要，是解决当前各种社会矛盾的需要，是适应国际形势变化的需要，是进一步深化发展的需要，是提高党的执政能力和巩固执政地位的需要。

二、公安机关创新社会管理的路径探讨

公安机关承担着打击犯罪、保护人民、服务经济社会发展的重任，履行着交通、消防、户籍、出入境、社会治安等管理职责，承担着大量的社会管理任务，其所做的工作，直接关系到广大群众的切身利益和社会稳定，公安机关创新社会管理是整个社会管理创新的重要组成部分，公安机关是创新社会管理的主力军。

近年来，绍兴市公安局坚持和发展“枫桥经验”，坚持党的群众路线和群众观点，坚持以人为本，坚持立警为公、执法为民，突出对人的管理和服务，对创新社会管理进行了有益探索，也取得了初步成效。从绍兴市公安局社会管理创新的初步实践看，公安机关创新社会管理方面，必须把握以下几个方面。

（一）把维护公民权利作为公安机关创新社会管理的价值选择。权利是指特定社会成员依照正义原则和法律规定享有的利益和自由。与权力管理相比，权利管理有助于增进人与人之间的相互尊重与理解，有助于构筑和谐平等的社会关系，也有助于扼制权力本位的扩张。所以，权利管理应当作为公安机关创新社会管理的一种价值选择。

1.权利管理彰显公安机关创新社会管理对人的尊严和权利的尊重。胡锦涛同志指出：“社会管理，说到底是对人的管理和服务”，而对人的管理和服务必须通过权利管理来实现。权利管理倡导以人为本，与公安机关创新社会管理的基本原则相一致。早在2003年“二十公”会议上，公安机关就将尊重和保障人权作为重要内容融入了执法理念。经过不断实践和总结，目前已经初步形成一整套相对完善的规范体系，并得到有效贯彻执行。如在管理方面，公安机关和广大民警无论是对外来人员和特殊人员管理，还是对案件当事人、违法犯罪嫌疑人，都能做到尊重相对人的尊严和权利，坚持理性、平和、文明、规范执法。在服务方面，不断推出和完善各项便民利民惠民服务举措，着重提高人民群众对公安工作的满意度。随着公安机关社会管理创新的逐步深入，权利管理将逐渐成为公安机关和广大民警的自觉选择。

2.权利管理促使公安机关创新社会管理，调整对国家和公众利益的选择。当前，我国正处于经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期，社会矛盾凸显，而大多数社会矛盾属于利益诉求。所以，公安机关创新社会管理应突出公民合理性的诉求。即在公众利益与国家利益发生冲突时，不仅仅只是考虑国家利益，而是必须尽可能地保护公众利益，或给予公众以最大的利益补偿。目前公安机关在处置群体性事件、化解社会矛盾等工作中，其实已经有所偏重对公众利益和权利的考虑，这也是确保政治稳定、社会安定和民主政治的重要抉择。事实上，作为多样性、历史性概念的国家利益，其本身是“一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西”，在以多元化、异质化并存为主要特征的当下，除了国家政治利益、安全利益等核心权益外，适当作出牺牲一些诸如经济利益等在内的政治妥协，应当成为政府管理部门的一种品质和责任，因为这不仅符合广大人民的利益，实际上也符合国家利益。

3.权利管理代表现代社会管理的演进方向。卢梭、霍布斯的“社会契约论”告诉我们，权力来源于权利，公权力是作为私权利的保障而存在的，公权力存在的合法性和合理性从根本上说就在于对公民私权利的尊重、满足和保护，并得到公众的认可，否则，公权力就失去了其存在的合法性和正当性。新公共服务理论也认为，在社会管理中，政府部门扮演的既不是“掌舵者”，也不是“划桨者”的角色，而是服务者的角色。从上世纪90年代后公安机关开始强调立警为公、执法为民，近年来相继推出了“三项重点工作”、“三项建设”和“三项管理”，提出了建设服务型公安机关的要求，这些都集中反映了公安机关权利管理和社会服务这一明确的指向。

（二）把多中心治理作为公安机关创新社会管理的政治选择。多中心治理以社会公共利益论为轴心，以整个社会为载体，以社会价值为依归，体现社会整体维度和特点，是公安机关社会管理创新的政治选择。

1.多中心治理强调社会管理创新主体的多元性。多中心治理的本质特征，是把政府或政府部门之间的合作机制，转变为政府行为主体和非政府行为主体共同参与社会管理事务的合作机制。多中心治理实际上是国家权力向社会的回归，是还政于民的过程，也是使公共利益最大化的社会管理过程。多中心治理要求公安机关社会管理创新，不要将自己捆绑在唯一权力主体的荣誉架上，扮演“全能警务”的角色，甚至越权管一些不属于自己管而又管不好的社会事务。应当引入社会治理和善理念，把相关社会组织、社会公民纳入到社会管理创新权力主体之中。要在党委和政府的主导下，处理好与社会组织、公众等主体之间的关系，进一步激发社会组织和公民参与社会管理的活力。

2.多中心治理突出多元主体之间相互依赖与合作关系。随着我国工业化、城市化、市场化、信息化、全球化进程的加速，公安机关社会管理创新的内涵也变得越发深刻而复杂。公安机关社会管理创新，必须紧紧依靠社会组织和公众的参与，并与其开展相互合作。绍兴公安机关近年来开展的世博安保工作、实有人口和实有房屋管理、社会矛盾化解、防止电信诈骗，以及“清网行动”和“打四黑除四害”等一系列专项工作，没有一项离得开社会组织和公众的参与，也正是有了他们的参与，才为取得良好成绩和成效打下了基础。

3.多中心治理各主体之间是平等和民主关系。倡导治理主体之间平等和民主关系，是建设政治文明的基本要求。公安机关传统社会管理是基于政治统治和集权管理之上的公共行政模式，它是运用正式法律制度的方式，进行公共社会事务的管理，带有明显的强制性。而多中心治理之下的公安机关社会管理创新，不论是社会组织还是国家组织（在制度理论中，国家也可以看作是一种组织），都是建立在契约之上的平等主体。公安机关社会管理创新，应以谦虚、包容、责任、信任的姿态出现在社会管理的舞台上，与社会各主体开展平等的沟通互动，形成合力。从社会发展和治理角度而言，多中心治理，不仅符合现代管理原则，紧跟现代民主化进程，也与社会管理创新多主体原则一致，对促进社会组织发展，减少公安机关社会管理职能越位，具有重要的现实意义。

（三）把系统化管理作为公安机关创新社会管理的目标选择。公安机关社会管理创新的主要目标，一是依法对有关社会事务进行规范和调节，二是引导社会依据法律和道德进行自我规范和调节。目前公安机关社会管理创新存在着“碎片化”、“随意化”、“快餐化”等问题，亟待在法制化、社会化、专业化管理等方面取得进展。

1.公安机关社会管理创新法制化。法制建设是公安机关社会管理创新的基础。公安机关社会管理创新法制化包括三方面内容：一是制定完善社会管理法律体系。由于社会管理涉及领域多且情况复杂，法律法规需求量较大，现行法律法规还比较欠缺。因此，要把社会管理的权限、内容、要求、方法等通过立法程序，制定成法律法规及政策制度，为公安社会管理创新营造良好的法律环境。二是运用法制实施推动公安机关社会管理创新。社会管理是通过法律和道德规范等共同行为准则来约束与引导社会组织和公民行为、维护社会秩序的。当前，公众不遵守共同行为准则、不遵守社会诚信是产生社会矛盾、引发社会冲突、影响社会秩序的重要根源。公安机关社会管理创新，就是要通过法律他律、公众互律、个人自律，把社会组织和公民行为纳入到共同行为准则的轨道，形成既维护社会公共权益、又尊重个人合法权益，既有统一意志、又有个人自由的和谐社会环境。三是加强对公安机关社会管理行为的管理。管理行为规范化是公安机关社会管理创新法制化的重要特征。公安机关社会管理创新是执法行为，执法行为如何，直接影响到法律法规的实施，以及公安机关社会管理创新的最终效果。要从法制化的高度，通过政务公开等途径，监督管理行为，提高管理质量，防止执法管理权力的异化。

2.公安机关社会管理创新社会化。所谓社会管理社会化，就是把公安机关社会管理权力和职能融入到社会中的过程，其根本属性就是开放性。目前在公安机关社会管理创新实践中，公安机关已经采取了多种社会化管理形式，如在人口服务管理方面，组建了社区综合协管员队伍；在社会治安防控方面，组建了社区联防队伍以及志愿者队伍；在社会矛盾化解方面，发挥各类人民调解委员会作用，等等，并且都取得了明显的效果，但这还远远不够。公安机关社会管理社会化，要最大限度地争取党委政府的领导和支持，最大限度地依托社会组织和社会公众的参与，最大限度地利用经济手段、市场机制替代部分公安机关社会管理，最大限度地提高社会自治、群众自律和社会资源利用的水平。

3.公安机关社会管理创新专业化。公安机关社会管理专业化与社会管理社会化并不矛盾，是一个事物的两个方面。公安机关社会管理本身就是专业性很强的专业管理，公安机关社会管理创新专业化内容包括：明确的管理创新目标、范围和任务等；现代化的信息科技手段和平台，如当前公安微博等新媒体运用；有专业技能、专门队伍或专门机构；职业化的管理自觉性，以服务社会和公众为动机，拥有一定的管理理论指导，等等。公安机关社会管理创新专业化的要求是，顺应复杂化、多样化的社会事务新情况，尊重社会发展规律，转变社会管理理念，完善社会管理范式，克服经验主义、教条主义，实现由全职全能无限型向专职专业有限型的管理范式转换；公安机关社会管理专业化的目标是，更具针对性、更具有效性，体现精细化、规范化。

（四）把主动综合管理作为公安机关创新社会管理的方式选择。主动综合管理体现公安机关确保社会关系与社会秩序正常运转的职责，体现公安机关对社会管理能力和作用的自信。

1.公安机关社会管理创新要主动管理。公安机关社会管理创新是一个动态过程。随着社会管理环境从静态封闭转为动态开放，社会管理人员从“单位人”转为“社会人”，社会管理领域从现实社会延伸至“虚拟社会”，公安社会管理创新面临越来越多的社会矛盾和问题，如社区管理基础薄弱、外来人口漏管失管、侵财类案件和黄赌毒案件多发，等等。因此，公安机关要以更加积极、更加主动的姿态，推动公安社会管理创新向社会发展、社会需求的维度变化。要树立关口前移、源头治理的理念，不断增强工作的前瞻性、主动性和有效性；要坚持多靠前、少断后，多牵头、少兜底，构建源头治理、动态协调、应急处置等相互协调、相互支撑的新机制；要摆脱重事后应对轻事前防范、重行政手段轻法律手段的消极局面，最大限度地使社会矛盾和社会冲突少产生、少激化、少积累。

2.公安机关创新社会管理要综合管理。当前，大量社会矛盾和问题集聚到公安社会管理领域，如流动人口管理、虚拟社会管理、社会治安重点地区综合治理、特殊人群帮教、社会组织管理，等等。公安机关社会管理创新的最终目的在于维系社会秩序，因此，必须综合运用各种手段和方式。主要手段和方式包括：形成更高层面的战略性思考，完善各种创新的体制机制；加强理论和实务研究，不断探索新途径新办法；运用法律政策、道德约束、说服教育、舆论引导、沟通协作，尤其是现代信息网络技术等有效工具，这样才能实现既保证社会安定有序、又激发社会创造活力的效果，这也是社会管理的应有之义和较高追求。

3.公安机关社会管理创新要统筹管理。科学发展观的根本方法是统筹兼顾。公安机关社会管理创新主要涉及公共安全管理，与整个社会管理存在密不可分的利益关系，这种利益关系具有社会关系性质，而公安社会管理创新的基本任务之一是统筹协调社会关系，确保社会稳定。要确保社会稳定，一定要协调好社会关系。公安机关社会管理统筹社会关系的基本方法是：既要左顾右盼，也要瞻前顾后。左顾右盼，就是要从公众权利知晓、利益表达与维护、矛盾排查与化解等方面，兼顾各种利益诉求，协调各种利益关系，适应社会利益格局深刻调整和利益关系日趋复杂的现状。瞻前顾后，就是要从社会管理的顶层设计、基层社会管理的基础现状、公安机关的不足与发展等方面，协调处理好各种关系，规划好公安社会管理的总体方向、目标与策略，促进社会系统的利益平衡。

（五）把国际化视野管理作为公安机关创社会管理新的时代选择。在世界多极化、经济全球化和社会信息化的背景下，国与国之间除了地域差别外，联系已极为广泛，社会风险同样也会迅速传递。因此，公安机关社会管理创新必须要有国际化视野。

1.积极应对国际社会问题产生的影响。国内问题国际化、国际问题国内化是公安机关社会管理面临的新特点。近年来，英国爆发严重骚乱事件，美国民众“占领华尔街”运动，澳大利亚全国民航停航事件，突尼斯、埃及、利比亚等国国家政权更迭事件，对公安机关社会管理产生的影响是巨大而深远的。目前，国内的群体性事件，无论是引发的原因、发生的数量还是造成的后果，都呈越来越扩大化的发展趋势，且有国内国外相互呼应的迹象。这也警示公安机关社会管理创新，要扩展国际视野、增强全局敏感性，从维护国家政权的高度，建立社会事件应急处置机制，以防止和有效处置各种突发事件。

2.稳步开展社会管理国际合作。随着冷战结束和全球化的深入，国际合作已成为人类社会的主导倾向。1984年以来，我国公安机关先后加入国际刑警组织、《联合国打击跨国犯罪有组织犯罪公约》，与146个国家和地区的警方建立了双边关系，参加了56个多边合作组织。一系列多边与双边渠道的建立，为加强国际间的警务合作创造了条件。在维护国家安全、打击恐怖主义、国际金融诈骗、国际贩毒、跨国拐卖犯罪等全球性挑战面前，公安机关社会管理创新应以实现人类的整体利益与进步为前提，加强国际协调和国际合作。如果没有合作，就没有世界的和谐与发展，也不可能有国家的稳定和谐秩序。

三、结论

当前中国的经济结构已进入工业化中期阶段，而多数社会结构指标仍处在工业化初期阶段，社会结构滞后经济结构15年左右。我国用三十多年时间走完了西方国家上百年所走的发展之路，所有这些表明，当前存在的大量社会矛盾和问题，是与国家的经济、政治、社会、文化密切关联的，具有一定的必然性，是一种正常的社会现象，并且是未来很长一段时期内的一种社会基本特征。就此而言，当前公安机关社会管理存在的一些问题，既非源于警力不足，也非源于民警素质不高，更非源于技术不足。有研究表明，警察影响犯罪率的能力是有限的。由此可见，公安社会管理创新不可能无所不包、无所不能、一蹴而就。在当前形势下，公安机关必须高度重视社会管理的创新，要本着实事求是的态度，以量力而行的标准、循序渐进的行为，在更加宏观的视野中审视社会管理问题，切实转变管理理念，正确确定管理定位，有效健全管理体制机制，统筹管理手段方法，运用“枫桥经验”的精神实质，突出对人的服务和管理，最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，切实解决影响社会和谐稳定的突出问题，维护人民群众的合法权益，促进社会公平正义，确保社会既充满活力又和谐稳定。

（责任编辑：尤炜祥）

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1674-3040（2013）01-0035-04

2012-12-10

马永定，中共浙江省绍兴市委政法委员会副书记。