谈构建惠及全民的公安普遍服务体系

2013-01-29沈秋伟

浙江警察学院学报 2013年1期

关键词：警务服务体系公安机关

□沈秋伟

（湖州市公安局经济技术开发区分局，浙江湖州 313000）

谈构建惠及全民的公安普遍服务体系

□沈秋伟

（湖州市公安局经济技术开发区分局，浙江湖州 313000）

党的十八大提出“三个公平”和“更多更公平”的重要论述，为建设服务型公安机关指明了方向。建设服务型公安机关就是要逐步建立起惠及全民的公安普遍服务体系。构建公安普遍服务体系是贯彻十八大精神的重要举措，“警务广场”战略已经为构建公安普遍服务体系提供了方法论，而普遍服务的思想理论为深化“警务广场”战略提供了有益的启示。

普遍服务；公安普遍服务体系；“警务广场”战略；服务型公安机关；方法论

党的十八大报告提出“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”，并强调“使发展成果更多更公平惠及全体人民”。如何落实上述要求，值得各行各业认真思考和研究。笔者认为，在当前社会不公问题还比较突出、社会发展还很不平衡的情况下，政府及各相关部门必须致力于建立宽领域的社会普遍服务体系，并不断提升服务的质量，让人民获得应有福利和尊严，让国家真正步入健康发展的良性轨道。

社会普遍服务体系的主要功能在于为社会的全面进步提供安全底线，它能有效避免出现社会群体间的对立、地区间的失衡、思维和道德伦理的割裂以及现代化进程的断裂。笔者从学习领会以上相关论述出发，结合湖州市公安局实施“警务广场”战略的实践及其成效，对积极构建惠及全民的公安普遍服务体系的相关问题进行讨论。

一、概念嫁接——公安普遍服务体系的由来

首先，有必要对普遍服务和普遍服务体系作一简要介绍，对公安普遍服务体系加以理解和描述。

（一）普遍服务。普遍服务（universe service）的概念来自于电信服务，指对任何人都要提供无地域、质量、资费歧视且能够负担得起的电信业务。普遍服务这一术语最早由美国AT＆T（American Telephone &Telegraph）总裁威尔先生在1907年年度报告中提出，其原话为“一种政策，一种体制，普遍服务”。1934年，美国首先将这一政策纳入法律条文，在《电信法》中明确规定：“电信经营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信业务。”

普遍服务主要出现在与公众生活密切相关的公益性垄断行业，如邮政、电信、电力、供水等。由此出发，普遍服务的外延不断拓展，可以指国家为了维护全体公民的基本权益，缩小贫富差距，通过制定法律和政策，使得全体公民无论收入高低，无论居住在本国何地，都能以普遍可以接受的价格，获得某种能够满足基本生活需求和发展的服务。普遍服务主要包括服务的普遍性、接入的平等性及用户承受性三方面内容。

普遍服务理念与我国公共服务均等化的政策目标基本一致，两者具有同质性，其价值内核体现在公民基本权利的保障、社会公正的要求、经济福利增长的需要。但同时必须指出，普遍服务强调服务抵达的成本（基础设施投入和传递成本）由提供者承担，不同终端在获取服务的价格上基本一致。在我国政府由“控制型”转向“服务型”的过程中，社会普遍服务应当成为公共政策的必然选择。

（二）普遍服务体系。前文已述，社会普遍服务是政府向公众提供具有均等性、全覆盖、可获得、公正性和可持续性的公共服务。构建社会普遍服务体系（universal service system），就是要使所有公民能够在任何地方、任何时候都享有平等的人文基本权利，分享现代化的成果，避免出现弱势群体边缘化、落后地区边缘化等现象。国家行政学院许正中教授认为，构建社会普遍服务体系，是实现中国现代化转型的重要战略政策①，至少在三个方面为提升国家竞争力提供保障。

1.构建人文社会普遍服务体系。主要包括保障生存权的社会普遍服务、保障发展权的社会普遍服务和保障自由流动权的社会普遍服务。

2.构建产业社会普遍服务体系。主要解决产业文明共享、创业生态培育、产业创新和企业价值导向的问题，包括网络产业的社会普遍服务、产业网络化的社会普遍服务和企业社会责任体系。

3.构建信息知识社会普遍服务体系。主要保障社会发展所需信息和知识的不断积累，注重依附于知识和信息的技术创新，主要包括信息的社会普遍服务、知识的社会普遍服务和知情权的保障体系。

（三）公安普遍服务体系。公安服务是典型的政府垄断型基本公共服务，所提供的主要服务是公共安全服务。②但由于我国公安机关性质的复合性特点，公安服务的内容比大多数国家的警察服务要更加宽泛，担负着三大政治和社会责任。公安服务除了法律规定的其应当提供的“主打产品”即公共安全产品之外，还必须提供政治标准、道德标准所规定的其他产品③。笔者要讨论的公安普遍服务体系（universal service system of public security）并不包括维护国家安全等指向国家和政党的那一部分职能，而是特指以社会大众（当然也包括社会单位）为对象的开放式的服务功能。笔者把公安普遍服务体系初步划分为四种类型。

1.使人免于非法侵害和恐惧的普遍服务体系。治安防范是公安机关所提供的公安安全产品的重要组成部分。公安机关在帮助公民和单位免于非法侵害、获取被害预防知识、得到专门力量和政府资源守护以及相应的援助等方面，要向自己所管辖区域的所有公民和单位提供尽可能同质量的服务，即实现普遍服务。

2.匡扶正义的普遍服务体系。免于非法侵害的服务在任何时期、任何国家都是稀缺资源，百密一疏在所难免。当非法侵害实际发生后，公安机关不因遭遇不法侵害者的身份不同而采取不同的态度和做法，在打击犯罪、惩处违法、治安训诫等方面尽可能实行无差别处置。当然，匡扶正义的服务也是稀缺的，我们要做的就是“更多更公平”，一方面要提升能力，增强匡扶正义的力量；另一方面要在制度设计等层面，形成为绝大多数公民所接受的服务实施办法，在帮助被害方匡扶正义方面实现普遍服务。

3.使人免遭或减小事故灾害侵害的普遍服务体系。公安机关担当着交通、消防、危险物品监督管理等任务以及相关领域的治安事故预防、灾害应急救援、抢险救灾等特殊使命。使人免遭或减小事故灾害侵害，是公安机关的法定职责。在提供相关服务和保障方面，除了法定可以特别处置之外，不以人的身份、地位、年龄、性别、种族不同而不同，让预防和处置普惠全体大众。

4.尊重权利和提供便利的普遍服务体系。公安机关及其人民警察有秉公执法、办事公道，礼貌待人、文明执勤，模范遵守社会公德、尊重人民群众风俗习惯的义务要求。尊重人民对公安工作的知情权、监督权和参与权，并为其行使权利提供必要的条件，既是公安机关的法定义务，也是政治文明的必然要求。在这方面，公安机关也要一视同仁，避免因个人身份、地位、年龄、性别、种族的不同而不同。

二、“警务广场”——建设公安普遍服务体系的方法论

建设公安普遍服务体系应当成为公安机关贯彻十八大精神、建设服务型公安机关的具体举措，但中国普遍服务缺乏具体化，操作性不强④，需要提出实际的举措加以推进。而“警务广场”战略统领下的运行机制恰恰能为公安普遍服务体系的建立和运行提供方法论。

湖州市公安局提出“两个更多”理念，即更多地用老百姓的眼光来审视和考量社会治安问题、更多地关注老百姓的感受来做好公安工作，这是“警务广场”战略的逻辑起点，其三个方面的目标和任务：构建以民意为导向的警务运行模式；推进警务民主化；构建警务共同体。“警务广场”战略的内涵与十八大报告的真谛 “必须始终把人民放在心中最高位置”完全契合。2012年9月，湖州市公安局在实施“警务广场”战略三年多实践的基础上，梳理总结并推出了民意导向型警务新模式的“一大体制和八大机制”。⑤笔者认为，这些是公安普遍服务体系建设的方法论之一。

（一）以改革促发展，为实现公安普遍服务创造有利条件。公安工作的全面协调可持续发展是实现公安普遍服务的基础，也是其基本路径。“警务广场”是一种公安改革的顶层设计和制度安排。按照“警务广场”战略的要求，积极构建民意导向型警务新模式，推进警务民主化，构建警务共同体，能够极大地激发公安工作科学发展的潜在能量，更好地实现适销对路的公安有效供给，使公安服务与经济社会发展相互促进。实现公安普遍服务的过程也是公安改革发展的过程，特别是警民沟通、警民合作、科学决策等机制建设涉及公安责任意识的形成、职能的转换、国家与社会和公众责任的界定等重大问题，处理好这些关系，就是处理好警察事务的外部关系，为公安普遍服务筑牢社会基础。湖州市公安局建立警察公共关系职能机构、设立96110民生警务热线、开设“警务e广场”、开展“走透湖州、吃透民意、摸透实情”的普遍走访，这些都是在“警务广场”战略引领下推出的创新举措，为实现公安普遍服务探索了新的路径和方法。

（二）以协调优保障，实现警务资源配置的“更多更公平”。强化治安公共服务产品供给能力，是公安机关提供“更多更公平”服务的前提条件。一方面，与发达国家相比，当前我国警务保障能力还不强，需要各级公安机关积极争取政府投入，不断增强公安机关特别是基层公安机关的实力；另一方面，公安机关在体制机制上还存在不少问题，在资源配置方面还存在“头重脚轻”等顽症，必须真正落实“人往基层走、劲往基层使、保障向基层倾斜”的要求，确保一线警力。同时，通过持续不断地实施中央转移支付等办法，协调东部、中部和西部公安警务保障资源，缩小区域、城乡差距，为实现公安普遍服务提供保障。

（三）以民意为依据，源源不断提供适销对路的治安公共服务产品供给。治安公共服务产品的供给方是公安机关，需求方是社会大众。实施公安普遍服务既要考虑公安机关的服务能力，更要重视社会大众的真实需求，这是一个需要与可能的问题。最大限度地满足全社会对公安服务的需要是公安机关追求的目标，但由于资源的稀缺性，公安服务永远是“求大于供”。因此，如何选择服务的项目、确定服务的重点等就成了公安机关与人民群众共同关心的内容。从现代服务型政府的要求出发，我们首先要考虑需求方的意愿，尊重其选择。公安普遍服务的最终衡量标准不是数字上的大体相等，而是群众的满意度、社会的和谐程度和社会大众治安能力的普遍提高。在具体实践中，湖州市公安局出台了《民意研判与响应工作实施办法》、《民意评警实施办法》、《深化警务公开实施办法》等一系列操作性规范，每年让老百姓投票来确定“惠民十大行动”，真正使民意进入警务决策，转化为公安服务的具体行动。

（四）以合作促提升，把政府（公安）、市场与社会的力量凝聚成普遍服务的巨大能量。公共服务并不排斥市场主体和非盈利组织的参与。国际上流行的PPP模式（Public-Private-Partnership，即公私合作）可以结合我国国情加以引进、消化、吸收。公安机关是公安普遍服务的最终责任主体，但这并不排斥市场机制的引入和社会力量的参与。恰恰相反，要建立“更多更公平”的公安普遍服务体系，除了发挥公安机关的“掌舵者”作用外，应当鼓励更多主体参与社会治安服务，培养全社会的责任意识和参与意识，这样更加有助于形成公安普遍服务的道德伦理基础。在此基础上，借助于市场力量（如保安公司）、非营利组织（各类行业协会）和广大志愿者的参与，更加有利于公安普遍服务体系的有效实现和社会成员的平等享受。“营造警务共同体”是“警务广场”战略的三大目标之一，也是公安警政思想的重大创新。这些年来，湖州公安机关尊重群众、相信群众、依靠群众，发展了数以万计的各类志愿者，也形成了以开发区“马长林治理共同体”⑥等一大批可圈可点的警务共同体的范本，激发了人民群众参与社会治安的巨大能量，促进了社会公共精神的形成，构筑了社会治安警民合作双赢的新格局。

三、普遍服务理论——审视“警务广场”战略的新视角

从理念来讲，“警务广场”战略与普遍服务理论殊途同归，其共同的价值观就是“以人为本”，但路径设计和文化背景不尽相同。前文已述，“警务广场”战略为公安普遍服务体系的建立和运行提供了方法论之一，反过来看，普遍服务理论为审视“警务广场”战略提供了一个重要的新视角。

（一）普遍服务所要求的服务普遍性，为深化“警务广场”战略提供了更加周延的检验标准。普遍服务最基本的原则是 “泽被全民原则”（principle of general service）。由于地区之间发展的不平衡性，目前我国公安普遍服务远没有实现。在一些发达的城市，公安民警仅从数量上讲已经突破3‰，而在许多相对落后的地区，民警的数量还不足1‰。其他如经费投入、科技强警、人才培养和警员福利等方面，均存在显著的差别。这些问题主要是地区发展差距所带来的，也有待于国家发展战略的持续推进来解决。笔者在这里要讨论的是在特定条件下特定区域（如湖州市）的公安普遍服务问题，或者说，笔者所研究的是微观层面的问题，特别要关注的是普遍服务所要求的服务普遍性问题。这对深化“警务广场”战略有着重要的启示作用。譬如普遍服务中的周延性规则（the rule of distribution）要求我们在关注网上执法公开时，要特别关注到我国仍有一半以上的人群与网络无缘的客观现实，下更多的力气通过传统的方法“周延”照顾到更多的群众，警惕和防止新的“懒政”现象的出现。再如普遍服务中的补偿机制（compensation mechanism），要求当基层单位在承担超额普遍服务成本时，上级有义务在某种程度上给予必须的“补偿”，以确保区域普遍服务的均衡性。

（二）普遍服务所要求的接入平等性，为深化“警务广场”战略提供了新的切入口。普遍接入（universal access）是实现普遍服务的基本要求。电信意义上的普遍接入是：向所有人提供价格合理的电信接入，包括向用得起私人电话服务的人提供的普遍服务和向其他人在合理距离内广泛提供的公用电话服务。这一概念已经延伸到移动通信和网络通信。借用这一概念，笔者所说的公安普遍接入，主要是指公安机关尽力确保每一个公民都能够找到一种愿意接受且便捷地向警方通达情况、表达诉求的管道，而且这种管道建设的成本应当由警方提供。鉴于警民关系建设中存在的种种问题，在建立普遍联系的过程中，警方首先应该主动放下架子、蹲下身子，深入到群众中听民意、解民忧、帮民困。同时，在实践中不断探索警民关系接入的有效方法和途径。这些年，湖州公安机关在实施“警务广场”战略的过程中，纠正以往征求意见过分依赖人大代表、政协委员、警风警纪监督员的倾向，探索了许多与最底层民众联系的渠道和办法，实质上就是“公正接入”的一种努力。深化“警务广场”战略，必须进一步深入研究各个社会阶层的生存状态和实际需要，提供更多更个性化的“接入方式”，由他们作出自主选择。

（三）普遍服务所要求的用户可承受性，为深化“警务广场”战略提供了时有所为、有所不为原则和要求。普遍服务强调用户的可承受性（affordability）。可承受性最初的含义主要是指购买普遍服务的价格的可承受性，特别强调对边缘群体的价格逆差由服务的供应商承担，通过行业内部交叉补贴和设立普遍服务基金的办法实现成本补偿。公安普遍服务，理论上应当是完全的财政保障，它所涉及的可承受性，并不直接涉及到受众的享用成本。笔者认为，以财政供给为基础的公共服务的用户可承受性，应当更多地表现为纳税人所承受的公共支出部分是否合理。公安普遍服务也有一个分寸把握的问题，或者说边际成本的问题。当我们用A投入完成90%的目标，发觉遗下的10%需要追加另外同样一份A投入甚至更多的投入，而到最后的1%即使投入10个A也无法企及，那么我们就会考虑边际成本问题。深化“警务广场”战略，也得考虑这样一个可承受性问题。譬如对于安全感、满意度的预期，可以设置一个基准线，在这个基准线以上的都值得肯定和表扬。再譬如，必须防止好心办坏事，对个别社会人员的过分迁就容易导致警务资源的浪费，从而形成实质上的不公平。

（四）普遍服务所要求的边缘获益公正性，为深化“警务广场”战略提供了对边缘人群更多的人文关怀。党的十八大报告指出：“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。”在当今我国社会基尼系数居高不下、贫富差距显著，以及社会关系相对紧张的社会条件下，效率与公平之间，对于公平的呼声日渐高涨。普遍服务不是平均主义的服务施舍。公安机关在实施普遍服务时，要特别注意摆正政府、社会和市场的关系。经济学家萨缪尔森认为，公共物品可分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品。对于纯公共物品，其投入大、非营利性的特点，决定了只能由政府加以生产和提供，如国防安全。而准公共物品介于私人物品和纯公共物品之间，存在一定的消费竞争性和收益排他性，如敬老院、教育、公路、河道等等。理论上讲，纯公共物品由政府提供，而准公共物品可以由政府、社会、市场分担。公安服务有纯公共服务的部分（如国内安全保卫），需要政府完全承担；也有准公共服务的部分，必须按照政府、社会、市场分别承担的原则进行。要学会“退位”，鼓励保安服务社会化、市场化、专业化，让具有市场购买能力的单位和个人承担一部分安全成本；要学会引导，在贯彻《内保条例》上花更大力气，引导社会单位看好自己的门、管好自己的人；要鼓励社会力量参与治安工作，形成服务主体的多元化，以弥补政府资源的不足。只有这样，公安机关才可以把更多的公共资源向社会弱势群体、边缘群体倾斜，实现“更多更公平”的目标。

注释：

①许正中教授多年来致力于普遍服务相关问题的研究，并结合中国实际提出了一系列建设性意见。

②公共安全服务是个大概念，包括食品药品、公共卫生、减灾救灾等多个方面，公安机关提供的只是法律规定的其中的一部分。

③笔者2004年的研究成果《警务泛化论》指出，界定中国警务除了法律标准外，还有道德和政治标准，只要符合其中之一的都被纳入警务的范畴。

④建立普遍服务新机制应结合中国国情，参见http：// tech.sina.com.cn/it/m/2002-03-27/108712.shtml

⑤参见金伯中2012年9月在中共湖州市委党校的报告：《转型时代的警务变革》。

⑥见沈秋伟：《马长林“社区治理共同体”是“枫桥经验”的新发展》，《公安学刊》2012年第5期。

［1］肖林.自然垄断行业的进入管制悖论——普遍服务义务、可维持性和市场效率［J］.东南大学学报（哲学社会科学版），2010（2）.

［2］张高旗.准公共物品分类探讨［J］.延安大学学报（社会科学版），2005（6）.

［3］许正中.加快构建社会普遍服务体系［J］.国家行政学院学报，2008（3）.

［4］王俊，昌忠泽.社会普遍服务的建立——来自中国的经验分析［J］.经济研究，2007（12）.

［5］李政军.萨缪尔森公共物品的性质及其逻辑蕴涵［J］.南京师大学报（社会科学版），2009（5）.