加强治安重点旧货行业管控的思考——以宁波市为例

□宁波市公安局调研组

（宁波市公安局，浙江宁波 315000）

加强治安重点旧货行业管控的思考
——以宁波市为例

□宁波市公安局调研组

（宁波市公安局，浙江宁波 315000）

公安机关对典当、旧货调剂、废旧金属收购等治安重点旧货行业的管控工作正面临着诸多压力与挑战。创新管理模式，加大管控力度，已成为当前治安管理的当务之急。为此，要统一思想，更新理念；健全法律，完善制度；创新方法，强化管控；注重传统，多策并举，最大限度地挤压犯罪分子的活动空间，堵塞收赃销赃渠道，维护典当、旧货调剂、废旧金属收购等旧货行业的繁荣与稳定。

治安管理；重点旧货行业；公安机关

近年来，随着市场经济的不断发展和行政审批制度的改革，公安机关对典当、旧货调剂（含调剂寄售和二手机）、废旧金属收购等治安重点旧货经营行业的传统管理模式遇到了前所未有的挑战。传统以发证来控制底数、进行管理的基本手段已经失效，而相应的管理措施未能及时出台跟上，由此造成治安管理力度削弱的被动局面。另一方面，旧货经营行业从业人员来自全国各地，成分复杂，行业间竞争激烈，为了追求利润，出现了不正当的竞争方式。公安机关如何加强对上述行业的治安管控，更好地为现实斗争服务，已成为当前治安管理的当务之急。笔者试就宁波市上述行业治安管理的现状和管控对策作一浅析。

一、宁波市治安重点旧货行业现状

（一）行业数量增多，经营模式多样。随着2004年《行政许可法》的实施，大部分公安前置审批被取消，除典当外，调剂寄售、二手机、废旧金属收购等行业开设就没有了特殊限制。近年来，随着宁波经济社会的发展，外来务工人员持续大量涌入，就业压力越来越大，但由于其自身素质和谋生技能的限制，部分外来人员进城后短期内难以找到工作，于是，门槛低、成本少、风险小、利润高的旧贷行业成为一时谋业无着人员谋生首选，造成行业数量大量增加，由有序的限量发展向无序剧增。据统计（无照经营数为已掌握数），目前宁波全市有废旧金属收购店1265家（不包括流动废旧金属收购站点），其中无照经营221家，与2001年总数771家相比，增加了64.07%；典当63家，与2001年5家相比，增加了1380%；调剂寄售398家，其中无照经营5家，二手机233家，其中无照经营28家，上述两项与2001年的309家相比，增加了104.21%。同时，经营模式呈多样化趋势，固定店面、柜台经营等方式不一，规模差异较大，除典当业外大多为小本经营。

（二）从业人员法律意识淡薄，素质不高。现阶段，上述行业从业人员构成复杂。据初步排查，本地2901余人，外地2794余人，将近各占一半。年龄层次不等，人员素质良莠不齐，文化水平普遍较低，且社会责任感缺失，法律意识淡薄，甚至有的还有违法犯罪前科，直接影响到行业经营和管理质量；不落实相关规章制度，登记、查验、报告等制度执行不力，主动发现、报告、配合公安机关管理意识明显淡化，有的甚至包庇、纵容违法犯罪嫌疑人，间接为犯罪提供了便利条件。

（三）超范围经营、违规经营、无照经营现象突出。随着市场经济的进一步发展，行业间竞争日益残酷，造成发展的不平衡，为追求经济利益，各类不良现象和不正当行为时有出现，行业超范围经营、违规经营、无照经营问题突出。就无照经营问题，根据统计，全市除典当不存有无照经营情况外，无照经营占行业比例的13.4%，超范围经营现象更是普遍。低价收购、高价销售，只要有钱可赚，不惜铤而走险，可以置国家法律、法规于不顾，甚至明知是赃物也进行收购，并销往外地；更有甚者与犯罪分子相勾结，约定交易地点和时间，对违法所得物品“半路交易”，快速销赃，使公安机关很难取证查办。特别是个体流动废旧收购者多数为外来无证收购人员，没有进行注册，没有经过专门培训，没有纳入管理范围，拿一杆秤骑一辆三轮车便做着废旧金属的收购经营，走街串巷沿途吆喝买卖；有的不法流动收购人员违法收购、偷盗公共设施和居民财物，给社会治安带来隐患。

二、当前治安重点旧货行业管控存在的问题

（一）法律法规滞后，处罚力度不强。随着市场经济的进一步发展，各种新情况、新问题不断出现，与之相对应的，原有的行业管理法律、政策已不适应当前治安管理的需要，以国内贸易部、公安部联合发布的《旧货流通管理办法（试行）》为例，1998年出台，到目前已不能适应管理工作的实际，但新的法规迟迟没有出台。现有法律赋予公安机关的管理手段仍然单一，导致对上述行业管不到位，例如经营物品信息的登记，法律只规定登记的内容，而未规定登记的具体形式及要求，致使现代的信息化管理模式难以深入推进。加之行业具有营业性和目的性等自身特性，经营业主和从业人员易受经济利益驱动，当经济利益与制度相矛盾时，绝大部分经营业主及从业人员往往弃制度于不顾，把经济利益放在首位；处罚力度的不足，治不到痛处，使得大部分经营业主存在侥幸心理，不能有效地从法律法规上去约束、规范行业场所的经营行为。要切实掌控行业内的治安局面还存在尚需面对的客观困难和问题。

（二）执法理念偏差，管控措施不到位。审批制度改革后，特别是工商部门在公安取消审批手续后，放开办理营业执照，负有监管责任的公安部门虽有登记备案的要求，但是缺乏有效的制约手段，经营业主登记备案不主动，致使日常管理措施不能及时跟进落实，从而造成了发证与管理脱节。部分民警观念认识上出现偏差，认为对调剂寄售、二手机、废旧金属收购等行业无法管、也不想管的思想有所抬头，从而导致对上述行业管理力度不足。在具体工作中，基层民警任务繁重，工作压力大，尤其是基层派出所呈现出上面千条线下面一根针的局面，往往是日常工作时间大多被各类非警务活动、安保工作、处置群体性事件等占用，始终处于疲劳应付状态，一定程度上致使基层民警忽视对典当、调剂寄售、二手机、废旧金属收购等旧货行业的管理。对上述行业的治安管理普遍存在面上处置，深入不足，难以发现问题和实施有效管控等现象。

（三）信息化水平不高，管控成效不明显。在信息化时代，解决警力不足与工作量不适应这对矛盾，最有效的办法就是实施警务信息化，也就是推行信息化管理。但是，从目前情况来看，公安机关对典当、调剂寄售、二手机、废旧金属收购等治安重点旧货行业管理的信息化水平不高，许多县市区虽也对部分行业实施了相应的信息化管理，但信息的不共享、不及时、不全面等问题显现，导致信息效能大打折扣。

（四）职能部门各自为战，协作机制不健全。目前，针对调剂寄售、二手机、废旧金属收购等旧货行业，主管部门不一，涉及公安、贸易、工商等多个政府职能部门，管理权限也各不相同。近年来，宁波市虽也建立了一些联席制度，在政府综治部门牵头下开展了相应的联合整治，但效果不明显，治标不治本，整治过后反弹迅速，难以落实长效管理。在日常管理中，各自为政、各自为战现象普遍，缺乏必要的沟通协调，以及有效的协作机制，造成了行政管理资源的浪费及部门间的隔阂，使犯罪的销赃渠道不能得到有效控制。

三、强化治安重点旧货行业管控的对策

（一）统一思想，更新理念。公安机关前置性审批权的取消，是当前社会管理的现实趋势，也是公安机关回应管理服务化要求的体现。公安机关只有牢固树立管理就是服务的思想，才能真正做到“执法为民、服务发展”，工作上变被动为主动。现实案例证明，典当、旧货调剂、废旧金属收购等旧货经营行业阵地不容忽视，已被犯罪分子视为收赃销赃的渠道和窝点，成为诱发偷盗抢等违法犯罪活动的因素之一，也已成为诸多犯罪赃物流向的集散地。如对此阵地放弃或管理失控，将对违法犯罪活动的高发起到推波助澜的作用，影响社会和谐与稳定。公安机关作为城市建设发展的护航者，要及时转变观念，坚决纠正“取消审批就是不管”的错误思想，以高度负责的态度搞好行业管理，及时调整管理方式和手段，从事前审批转为后续监管，从发证被动管理转为主动上门落实动态管控。要从公安机关的职能上，发挥好管理与服务的作用。按照既要严格管理，又要考虑社会效果和影响的原则，用科学发展观和以人为本的观念，在职责范围内不断优化管理办法，提高服务质量。强化治安管理体系建设，加大行业管理、阵地控制的力度，最大限度地挤压犯罪分子的活动空间，堵塞收赃销赃渠道，提高发现、揭露和打击犯罪的能力，维护典当、旧货调剂、废旧金属收购等旧货行业的繁荣与稳定。

（二）健全法律，完善制度。首先，立法部门应根据现实斗争的需要，出台一部包括典当、旧货调剂、废旧金属收购在内的《旧货经营行业管理法规》（可参考《江苏省特种行业管理条例》），提高行业市场准入标准，规范硬件设施，明确行业业主、从业人员工作职责及经营信息登记方式等，为公安机关的日常管控提供法律上的支撑，在源头上预防利用行业违法犯罪；其次，严格按照现有法律、法规和政策规定，完善行业管理的工作规范及规章制度，进一步明确各级公安机关特别是县级公安机关和派出所管理职责，对上述行业的治安管理权要重点放在派出所，实行以块为主的属地管理。要通过充分发挥派出所民警对辖区的信息灵、情况明、见事早、反应快、处置优的工作优势和派出所打防控一体化的工作运行机制，将行业的治安管理责任分解落实到具体民警，直接进行管理。在具体实施行业管理过程中，必须要切合实际、区别对待，对行业场所量多、区域相对集中的派出所要推行专职民警管理的模式，对行业场所少的派出所推行社区民警管理的模式。在公安内部实行治安部门主抓，刑侦、内保等部门协抓，派出所具体抓的警力责任联动格局，从警力和责任上明确落实到位。

（三）创新方法，强化管控。

一是创新管理模式。对行业由发证管理转化为考核管理。要充分认识行业治安管理工作实行无证管理的现实趋势，及时调整管理方法、手段，努力改变以发证、查处代管理的被动局面，实现行业治安管控从重事后查处向重事前预警、事中监管的转变。严格落实行业法人履责记分及分级管控办法，明确行业法人职责义务。按照属地管理原则和“谁主管、谁负责”的原则，由派出所与法人签订《治安责任书》，实施法人责任倒查制、法人违规告诫制、法人履责计分制等契约式管理制度，并严格对照有关法律法规的规定，加大对违法违规行业场所的处罚力度和累计记分，规范实施A、B、C三级分类管控，督促、帮助行业落实物品登记、信息上传、情况报告等各项规章制度，堵塞漏洞，夯实行业治安管控常态化，从而实现由发证管理、无序管理向考核管理、规范管理的转化。

二是创新管理手段。要以信息化为引领，创新现代化管理手段，遵照“以点促面、逐步推进、多策并举”的方针，研发符合本地实际的“旧货业治安管理信息系统”，全面掌控行业的单位、人、物，并要求行业经营者及时采集交易中涉及的服务对象、交易物品等信息。在实际运作中，应切合各类行业的实际，按照可操作性强、方便群众、科学合理的要求，分层次推进。第一层次为社会信息采集层，如典当业、有条件的调剂寄售业主，即由行业经营者实时采集实时录入信息系统；第二层次为社会信息采集与管理部门采集相结合层，如调剂寄售、二手机交易、废旧金属收购，即行业经营者实时按传统登记本方式采集，由管理部门定时收集后录入信息系统。

三是创新管理机制。积极探索建立行业长效管理机制，从源头上消除各种隐患和漏洞，引导行业规范健康经营，减少案件发生。以实行行业自治为基础，努力实现行业自我管理、自我约束。通过行业自治，加强对行业自治组织的正确引导，强化宣传教育，激发自治组织工作热情，充分发挥行业自治组织的监督检查作用，通过自治组织的桥梁和纽带，实现行业场所的自我约束、自我维护及互相监督，提高管理效能，达到警力延伸；主动与工商、贸易、税务、城管等职能部门紧密配合，以推广联合执法为重点，建立部门联动机制。提请成立由政府牵头，公安、工商、贸易、税务、城管等有关职能部门参加的行业管理工作委员会，建立联席会议制度及抄告制度，定期互通信息，协作配合，适时开展联合检查，规范行业经营行为，有力取缔无证经营，构建各司其职、各负其责、齐抓共管的良好工作格局。

四是注重传统，多策并举。在更新理念、创新方法的同时，传统的工作手段尚需秉承。1.要加强从业人员的审查和培训，引导经营者守法经营。公安机关要加强对从业人员的审查工作，坚持逐一调查见底，建立从业人员档案，密切掌握人员动态；并要积极会同有关职能部门开展对行业业主和从业人员教育培训工作，做好法制宣传教育和治安防范培训，使其知法、懂法、守法，提高规范经营和识别违法犯罪的能力，督促、引导其走上合法经营的轨道。2.要加大打击力度，增强管理实效。要充分发挥治安管理职能，将保护合法经营同严厉打击违法、非法行业有机统一起来，做到张弛有度，不偏不倚，不枉不纵。在日常治安管理实践中，对能自觉守法经营的单位予以扶持，给予力所能及的帮助，而对一小部分铤而走险的违法犯罪人员依法予以严厉打击。并充分发挥新闻舆论监督作用，对突出的治安问题和典型案例及时予以曝光，起到打击处理少数、教育震慑多数的效果，确保行业经营活动依法、有序进行。3.要明确考核项目，建立健全监督管理机制。治安部门要加强日常指导与督促，并适时组织业务专干对派出所主管所长、社区民警进行法律、法规、有关规章制度和查处行业违法违规的技能技巧培训，进一步提高基层民警的业务技能和执法水平。基层派出所要根据辖区行业实际，落实民警的管理责任，同时严格考核奖惩制度，以行业信息采集的完整性、及时性为考核指标，列入有关考核项目；对管理不力、造成后果的单位严格倒查，追究有关部门领导和民警的失职失察责任，进一步确保此块阵地控制工作的切实有效开展。

（责任编辑：尤炜祥）

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1674-3040（2013）02-0034-04

2013-03-08

调研组简介：负责人：罗利达，浙江省宁波市公安局党委副书记、副局长；成员：蔡历丰，该局治安支队支队长。