江苏“富人治村”现象观察

施从美

（作者系苏州大学中国特色城镇化中心副教授）

2005年以来，江苏在“双带工程”的指导下，积极发挥农村各级党组织和党员在农村经济社会发展中的先锋模范作用，农村均出现了先富能人担任村书记、村主任等主要职务的“富人治村”现象。本文选择苏南A镇和苏北B镇的“富人治村”现象进行分析，探索“富人治村”过程中暴露出的各种问题，以期对其他农村地区提供借鉴。

一、“富人治村”的基本特征

所谓“富人治村”，是指土生土长在农村的经济能人或先富能人，他们基本脱离了传统农业的生产方式，在农村经济发展和村民自治不断完善的背景下，凭借其在经济发展、乡村治理和公共服务中的引领性作用，获得村民认可的社会性权威，他们采取自荐或村民举荐等方式，在村民选举中获胜，成为村治体系中的主导力量。

出于方便研究的目的，笔者随机选择了两个乡镇进行实地调研。

A镇位于苏州城区的最东端，区域面积近18平方公里，下辖8个社区，目前户籍人口近3万人，外来人口约6万人。2012年，全镇完成地区生产总值93.86亿元，固定资产投资17.2亿元，是一个典型的“规划科学、建设精致、环境优雅、配套完善”的生态型、幸福型、宜居型城市副中心。B镇地处响水县东南边陲，基础设施建设不断完善，水陆交通便捷，商业网点密集，服务功能齐全。全镇总面积68平方公里，人口3.1万人。2012年，全镇实现地区生产总值6.6亿元；财政总收入9374万元。两镇的“富人村官”均年富力强。其中A镇平均年龄46周岁，B镇平均年龄48周岁，大体呈现出学历“南高北低”、经济特征“南商北农”的基本格局。如果以苏南富人标准，苏南A镇企业家身份的“富人村官”2人，约85%学历为大专以上，经营企业为主；苏北B镇，如果以当地富人标准，“富人村官”35%左右，学历为高中以下，以围绕农业生产开展的经营为主。

在所调查的两个乡镇中，我们发现江苏的“富人治村”如下一些特征：符合市场经济发展的时代要求；作为农村先进生产力的代表，都有带领村民致富的能力；乡镇政府任用村官标准改变，从老实听话转向能带领群众致富；赢得村民的信任，获得村民认可的社会性权威等。总体而言，苏南的“富人”村官各种特征更为明显一些。

二、“富人治村”的实施成效及基本经验

“富人治村”既能发挥农村党员的“双带”作用，加快农村脱贫致富步伐，又能优化村级班子结构，增强村干部队伍做好各项工作的能力，具有积极意义。

推动了农村经济的发展。与“能人治村”盛行的浙江相似，江苏的“富人”村官在推动本村经济发展、促进村民致富方面起到了积极作用。这些先富能人带领农民闯市场，拓宽致富门路，集体经营，共同抵御市场经济带来的各种风险。其中最为典型的是，苏南A镇一些“富人”担任村书记后，在区政府的支持下，成立农民“集团”，农民按股分红，形成了增收长效机制；苏北B镇的“富人”村书记在发展村经济方面起到了积极作用。面对“空壳村”的困境，一位“富人”村书记上任后甚至用自己私人资产来弥补村级债务。苏北“富人”村官的目光大多数集中在粮食、生猪、蔬菜等经济作物生产方面，带领村民致富。

加强了农村民主政治建设。代表乡村新富阶层的先富能人们通过竞选方式走上政治前台。他们的当选既反映了先富群体积极参政的内在冲动，也反映了选民的主体地位突显。苏南A镇个别村庄甚至出现几个“老板”联袂参选并“组阁”的现象；苏北B镇的很多村庄虽然村官老面孔居多，但也出现了竞选现象，说明了农民整体民主政治意识在提高。这是一种积极的社会信号，体现了农民与时俱进的新思想观念，对建设社会主义新农村、推进农村民主政治进程和构建和谐农村无疑有着积极的意义。

提供了公共服务，推动了农村文化建设。“富人”村官们在提升农村公共服务水平方面起到了积极作用。诸如村庄道路、桥梁、水利、电力、卫生、治安等公共产品等需要较多的资金投入，“富人”村官们往往具有较强的活动能力和较多的社会关系，能争取到上级有关部门的项目支持和资金资助，还能争取到社会捐赠。苏南A镇的很多“富人”村官为村庄提供公共服务，甚至个人出资来为村民提供福利。例如开展数字农家书屋、图书交流交换等活动，丰富村民的精神文化生活。苏北B镇的农村在一些过渡型社区出现了老年活动中心、棋牌室等娱乐场所。这也有利于塑造新时期的农村文化价值，凝聚人心。

江苏“富人治村”主要有以下一些经验：

依靠较新的治村理念。“富人”村官们将企业经营中的一整套管理理念与办法引入村务管理，逐渐形成了一系列经营性治理的村治理念，实现了村庄治理理念的创新，大大提高了村务管理的效能。比如，苏南A镇的一些村庄创造的农民集团“抱团”经营、抗衡市场风险的新苏南模式；苏北B镇农村出现的在传统生产方式基础上，创建种植（养殖）基地的经营理念。他们制定、完善了村级组织各项规章制度，规范了村级组织的工作，实现了村治模式由过去单一的上下级行政关系模式向行政事务的上下级关系、公共服务的指导关系和经济发展的合作关系有机统一的混合模式转型。

实施因地制宜的治村策略。“富人”治村策略都有着地方特性，因地制宜，才能最大程度地利于农村的发展。苏南A镇地区的“富人”村官们善于集中农村分散的生产力，利用自身资源以及村庄集体资源，将分散的家庭单位集合成一个产业链整体有机地运行，集中资源搞好发展。农民集团便是典型。他们根据本村实际情况，下设城乡一体化建设、房地产开发、现代农业、物业管理、观光旅游等全资子公司，集中整合邻近数个村集体资产经营公司和社区股份合作社的资产，共同发展。而苏北B镇的一些“富人”村官们利用苏北商品粮（棉）生产基地，重点搞好农村基础建设，加大农作物生产投入，保证农民的经济收入，带领群众共同致富。

完善村级治理机制。在村级治理机制上，A镇与和B镇一些村庄在人员的配置和职责上作了调整，除了原本的村委会和党支部，精简了冗余人员，增加了村民监督员或村情巡视员，同时镇（区）政府也渗透作用于村级治理的管理活动中，并采取村干部创业积分制，重点考评“富人”村官们，积分设计主要围绕镇（区）党委、政府中心工作的落实和农村基础建设和经济发展进行，这就极大地调动了富人村官们的工作积极性。

三、“富人治村”可能存在的负面影响

部分“富人”村官从政动机不纯易导致权力异化。“富人治村”目前的法律、法规和制度尚不完善，某些方面还是空白，以致有些动机不良者就可能钻法律和制度的空子。在对A镇、B镇干部和村民的调查中，认为“先富能人”担任村书记的主要动机是谋求经济利益、谋求社会和政治地位的比例比较高，其中A镇各项指标都接近或超过50%，B镇竟高达70%。事实上，部分地区的“富人治村”模式已经显现出“权力膨胀和权力异化”的趋势，甚至变成“富人”谋取私利的工具，这就激化了农村贫富之间的矛盾。这一点苏北地区较为严重。

部分“富人”担任村书记削弱了基层政府的社会管理能力。基层政府社会管理能力是指乡镇处理乡村问题，促进党和政府同广大农民之间良性互动，达成彼此和谐的行政管理能力。乡镇党委对村级组织的掌控程度在很大程度上影响着乡镇对村庄的社会管理能力。部分“富人”担任村书记后，出现了一些新情况，比如，A镇有些企业家村官财大气粗，经济上相对独立，反对乡镇政府对村里工作的指导；政治上独断专行，权力过于膨胀，根本不把乡镇领导放在眼里。结果普通村民认为现在党员标准是为富人而定，村党组织在村民中的威信下降，乡镇政府对他们的调控力、约束力减弱，最终是乡镇党委组织意图难以实现，这在苏南一些村庄表现尤为明显。

部分“富人”村官经济能力强、政治能力弱导致党组织的凝聚力退化。经济能力强、政治能力弱是“富人”村官们的共同特点。在两镇的调查中，约30%的乡镇干部、29%的村干部、36%的村民认为“先富能人”村书记、村主任政治素质不过硬，很难体现党的宗旨，会拉开党组织与普通村民的距离，降低党的凝聚力；约21%的乡镇干部、26%的村干部、45%村民认为，相当多的“富人”村官缺乏从政经验，尤其缺乏农村实际工作经验，不懂得党组织工作和村民自治的程序和方法，不知道怎样处理村民矛盾和纠纷，以至于出现了村务工作简单化的倾向，最终导致村党组织凝聚力的退化。由于A镇的“富人”村官们普遍学历高于苏北，又处于经济发达地区，见多识广，其政治文化素质还是高于苏北“富人”村官们的。

四、“富人治村”现象的思考

建立差别激励机制，发挥“富人”村官在经济发展中的带动作用。“富人”村官的从政动机不同、需要层次各异，宜区别对待，应建立差别激励机制。对苏南富裕程度高的“富人”村官们，主要进行精神激励，如给予其表扬、荣誉称号、奖章等，为他们当选人大、政协以及党的代表等创造条件，从而激发他们带领群众致富的热情。对苏北经济富裕程度一般的“富人”村官们，则重点是物质激励，把他们的工作业绩与薪酬待遇和生活待遇的改善结合起来，如对业绩突出者，给予政府津贴或吸收成为乡镇公务员。

完善“两推一选”选举制度，对“富人”村官进行有效制约。苏南、苏北农村均应规范选举行为，积极创造公开、公正、公平的选举环境，坚决查处贿选等不法行为，让选举者能表达自己的真实意愿。村两委主要人选要采取“定标选人竞争上岗”办法产生，不仅可以通过内选产生，也可以采用外返、下派、返聘等多种形式产生。要逐步构建富有弹性的吸纳机制和公平的竞争机制，放手让“富人”通过竞争进入村级领导岗位，以期实现先富带后富。

县（市、区）党政有关部门和领导要积极配合乡镇党委做好对“富人”村官的管理工作。苏南“富人”村官经济实力强、社会关系广、脑子灵活、个性突出，乡镇党委对他们的管理有一定难度，因而需要县（市、区）领导和各部门的积极配合。县（市、区）在建立农村基层党组织建设的目标责任制时，不仅要把目标要求细化分解到乡镇和村，而且要细化分解到县（市、区）各个部门，并把他们配合乡镇、村党组织工作作为其年度考核的一项重要内容。

建立健全对“富人”村官的管理监督机制，对“富人”村官实行权力制衡。苏南很多“富人”村官来自企业，很容易用管理企业的方式来做村里的工作，导致治村方式专横粗暴。因此，在农村党组织内部搞好民主监督就显得极其重要。为此，必须完善村民自治的各项制度、规则，对违反党的方针、政策和国家的法律，以及影响到当地可持续发展的当政“富人”依法按照一定的程序进行惩戒，并尝试建立“富人村官”任前财产公示机制、村民预算审议机制、村治体系内部监督机制，以规范“富人村官”的履职，实施对“富人”村官的权力制衡。

对“富人”村官要加强教育和培训，提高他们的政治素质。苏南大部分地区纷纷开展由市区组织部门牵头，党校承担对“富人”村官们的教育与培训工作。一是要进行政策、民主、法治方面的教育培训，帮助其树立牢固的宗旨意识、正确的权力观和利益观。二是要加强村务管理知识和党务知识的培训，并由村官中涌现出来的先进人物与他们交流工作经验，不断提高村官们依法管理村务的能力。