当代中国普法活动的探究与转型

徐安住 代 星

（徐安住：河海大学法学院副教授；代星：江苏省省级机关工委法宣办）

从“一五”普法启动至“六五”普法，这场声势浩大、每五年为一个周期开展的全民普法活动已经走过了近30年的历程。到“五五”普法结束，全国共有8亿多人次接受了各种形式的法制教育。这场自上而下的“普法运动”使我国的宪法和基本法律得到了广泛宣传、普及，广大群众和干部的法律意识明显增强，法律素质不断提高，全社会法治化管理水平有了明显提升。然而，由于普法成效本身不太容易评价，如何评判普法成效以及进一步推进法制宣传教育工作的深入开展成为一个值得深入研究的问题。

一、当代中国普法的根源与价值

作为一项有目的、有计划，以法制为宣传内容的社会事业，“普法”有其特殊的背景、模式和路径。

社会转型是普法产生的宏观语境。“文革”结束后，我国逐步重建秩序，进入到国家建设发展的崭新时期。民众长期所见多为非法治的情形，社会也一直处于非法治的状态之中，遭到严重破坏的社会秩序亟需通过法制来“收拾局面”。同时，经济社会发展也需要法制来规范和保障。如何把法律交给民众，让民众了解、熟悉法律和法制成了亟需解决的问题。由此，“普法”开始登场，“一五”普法规划重点普及宪法以及刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法（试行）等基本法律。“二五”普法重点突出了以社会主义市场经济法律法规为主要内容的200多部法律法规的普及。“三五”普法把领导干部、司法人员、行政执法人员、企业经营管理人员、青少年作为法制宣传教育的重点对象。“四五”普法强调实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠运用法律手段管理的转变，不断提高全社会法治化管理水平。“五五”普法中开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位活动。“六五”普法坚持法制宣传教育与社会主义核心价值体系教育相结合、与社会主义法治理念教育相结合、与社会主义公民意识教育相结合、与法治实践相结合。普法工作与时俱进，不断深入、不断调整。

有法不依是普法开展的直接原因。从普通民众率性而为，行政执法机关不作为、乱作为，到司法机关的渎职违法等，依法办事的习惯还没有养成，有法不依倒有愈演愈烈之势，每天充斥于媒体的有法不依和知法犯法的情形不绝于耳。政府机关执法不严、违法不究，大量的政策违反法律，下位法违反上位法，等等。这些问题的存在预示着“普法”的必要性和价值。

建设法治国家是普法肩负的使命。从世界范围内来看，法治是现代民主国家治国理政的普遍方式。党的十八大也强调：法治是治国理政的基本方式。法制宣传教育是提高全民法律素质、推进依法治国、建设社会主义法治国家的一项重要的基础性工作。中国的普法实践证明了这项工作的重要性和时效性。在实践中，普法也伴随着中国法治的发展不断进步，成为中国法治的重要组成部分。

二、当代中国普法的效果与评价

近30年的普法活动对当代中国社会产生了巨大影响。总体看来，普法的社会效果主要有以下两点：一是显性效果。普法架起了法律走进公民生活的桥梁，法律知识的普及使公民法治意识不断增强，国家法治不断进步。二是隐性效果。表现为普法为全面建设小康社会，促进经济社会快速、健康发展提供了法制保证，为建立和完善社会主义市场经济体制提供了法制保障。

普法在一定程度上实现了法治启蒙和法律知识的传播，民众的法律意识和法律素养有了提升和转变。无论是刚走出“无法无天”时代不久的20世纪80年代，还是法治正成为一种新的生活方式的当下社会，“普法”都有其特殊的意义和使命。我们要正确、全面地认识和评价普法工作，关注重点，发现问题，研究推进方式。

正确认识当前普法工作的历史方位。经过30多年的努力，中国法治建设所面临的形势与改革开放初期相比已经发生了根本性变化。中国已基本解决了“有法可依”的问题，但公民法律意识的成长与法制建设的步伐还不能完全相适应，作为公民法律素质基础性环节的规范意识和责任意识尚需进一步培育。法治政府建设取得重要成就，但与社会主义市场经济深入推进以及公民权利意识不断增强的要求仍有较大距离。如何将依法执政的意识转化为执政的具体措施，如何按照社会主义法治理念指导社会主义法治建设的实践，尚有许多工作要做。早期法制宣传教育的主要任务是普及法律常识，现在的关键是让公民正确理解法律，不断增强规范意识和责任意识，自觉依法办事、依法维权；早期法制宣传教育侧重于提高个体的法律意识和法律素质，现在要将重点放在依法规范公共机构和组织的行为，尤其是政府机关的行政行为方面；早期的法制宣传教育突出地表现为自上而下的单向推动，而今各级党委、政府依法执政、依法行政的意识和能力实际上已经成为衡量一个地方法治化程度的关键，而如何促使各级地方党委、政府提高这方面的意识和能力，也是法制宣传教育工作所需要致力探索的重大课题。

准确把握当前普法工作存在的问题。突出表现有：第一，普法工作实效缺乏评价标准。在目前的普法工作中，既没有普法实效的评价标准，也没有专门的监督检查机关对普法工作实效进行监督检查，导致做好做坏一个样，做与不做一个样。现实操作中很多法宣机构只求完成每年的工作任务，而不问普法实效，使普法活动盲目进行，缺乏明确的目的性。很多地方在领导干部述法考评、公务员学法考试考核、非人大任命干部任前法律考试、省级机关处级干部提拔前法律考试制度上推进不力。第二，普法手段缺乏必要的连贯性和长效工作机制支撑。传统的法制宣传教育工作所使用的基本方法，如发放法制宣传教育资料、举办法制讲座、组织法律咨询、法律知识考试等，不是没有实际效果，而是在实际操作过程中由于没有科学设计和长效机制保障，效果不佳或极易流于形式。如宣传教育资料的内容是否通俗易懂，法制讲座是否符合受众的需求，法律知识考试的结果是否能够运用。第三，普法工作整合能力不强。我国法制宣传教育的工作机制是“党委领导、政府实施、人大监督、全社会参与”，政府负有法制宣传教育的责任，是法制宣传教育的实施者、推动者。现实的普法活动中地方政府“大包大揽”，不善于借助外力，不善于应用社会资源和发动社会力量。第四，传播结构缺乏互动。普法的路径是官方灌输——民众接受，是单一、单向的从官到民的法律意识传播结构。在这种结构中，缺乏民众的主体性和主动性，缺乏传授者与接受者之间的互动。

三、当代中国普法的转型与深化

法制宣传教育如何实现更大的作为，是当下普法活动面临的重大挑战，笔者认为可以从以下几个方面实现转型深化：

实现从知识传授到法律意识培养的理念转型。普法教育不能再以几十年不变的法律知识尤其是具体的法律知识的讲解、传授为重点，而应坚持以法律意识的培育为核心和重点，积极引导民众积极参与法律的制定、修改，在法律中表达自己的合法诉求，并引导民众遵守法律，养成依法办事的习惯。

实现从义务本位到权利本位的内容转型。在法制宣传教育中，要宣传法律规定的公民应该享有的基本权利，即由“义务本位”转向“权利本位”。让民众内心亲近法律，懂得通过法律来维护权利，表达和争取自己的权益。

实现从重视过程到重视机制的重心转型。要建立切实可行的评估机制，评估机制既包括对全社会法制宣传教育效果的总体评估，也包括对特定法制宣传教育活动的项目评估；既包括精神成果的定性分析，也包括物质成果的定量检测。要建立健全领导机制和运行机制，各级党委宣传部门要发挥牵头作用，各级司法行政机关要有主管意识，树立权威。要建立健全监督机制。人大要发挥监督作用，通过听取和审议政府专题报告，开展执法检查和视察活动，对不懂法的干部不予任命，对不依法办事的干部坚决罢免，使人大的监督权威得到有效发挥。纪检监察部门通过加大对违法乱纪案件的查处力度，监督各级政府和国家公务员严格执法。要建立健全保障机制。通过建立完善机构，健全组织网络，提高队伍素质，为普法工作提供强有力的组织保障；按照市场经济的要求，建立财政拨款与市场运作、产业化发展和社会赞助相结合的经费保障体系。同时，依靠制度开展工作是最有力的保障和最有效的办法。

实现从注重说教到注重实践的路径转型。法学家伯尔曼有句名言：“法律必须被信仰，否则将形同虚设。”一次良好的法治实践本身就是最好的法制宣传教育，且效果远远胜过百次空洞的说教。就公民接受或遵守法律而言，司法或执法比“普法”更为重要。在一次次证实法律正当性中，法律才会深入人心，民众才会真正信仰法律。因此，在积极引导民众用法律武器维护合法权益的同时，要特别重视司法公正对法律宣传教育的重要影响。

实现从单调乏味到生动多彩的方式转型。传统的普法形式诸如开大会、作报告、贴标语、文艺说唱、普法考试等在一定时期发挥了重要作用，并在现在仍起到一定作用。但随着社会发展和公民法律素质的提升，很多陈旧的、教条式、纯理论性的宣讲已不符合需要。当代的普法要适应现代信息社会的普及性、立体化、网络化和高密度的传播体制，适应现代社会思想观念的发展变化，充分利用互联网、手机、楼宇电视、城市公交媒体、移动通信等新平台，开办普法网站（网校）、专栏，采取以案说法等形式，开展形式多样、生动活泼、群众喜闻乐见的宣传活动。