推进长江水生态文明建设的实践与思考

洪一平

（长江流域水资源保护局，430010，武汉）

生态文明建设离不开水资源的可持续利用。保护水资源是水生态文明建设的主阵地，加强水资源保护是推进水生态文明建设的重要措施。长江是当代中国经济社会发展的重要命脉，长江的治理、开发和保护牵动着建设美丽中国的大局，保护长江水资源责任重大。

一、长江水资源保护面临的压力和挑战

1.上游水电开发与生态保护的矛盾进一步凸显

长江上游既是我国的重要水电基地，也是生物多样性保护的重要区域。长江上游干支流技术可开发装机容量达24.4万MW，占全流域的87%。长江流域涉及省级以上自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等类型的生态敏感区159个，其中国家级重点保护区超过1／2。长江共有鱼类370多种，其中特有鱼类超过140种，仅分布在长江上游的特有鱼类就达112种。截至2007年，长江上游水力资源开发率不足1/3。国家 “十二五”规划纲要明确，要重点推进西南地区大型水电站建设。工程建设对生态环境的影响、工程群对河流生态系统的叠加影响不容忽视，开发与保护的矛盾将更为突出。

2.流域经济社会发展给水资源保护带来的压力进一步增加

长江经济带是长江流域最发达的地区，也是全国高密度的经济走廊之一。目前沿江分布着五大钢铁基地、七大炼油中心，还有一批有色金属基地、机械工业基地和石油化工基地。国家实施的浦东开发、成渝开发等流域内一系列区域发展战略对水环境带来的压力将进一步增大。长江流域年排污量超过340亿t，约占全国的2/5。虽然COD、氨氮等常规水污染因子恶化势头已有所遏制，但重金属、持久性有机污染物、危险废物和化学品污染问题日益凸显，新老水污染问题交织，人民群众对享有优良水环境的新期待有增无减，保护长江水资源的任务极为艰巨复杂。

3.重大水污染事件风险防范的压力进一步加大

据不完全统计，长江沿岸化工企业约占全国的1/2；省级以上工业园区和经济开发区约占全国的1／3；入河排污口约占全国的1／3。水污染高风险行业布局仍在调整，化工园区、危化码头沿长江密集布局，人为造成的重大水污染事件时有发生，自然灾害引发的次生水污染、水生态破坏问题不容忽视,保障水资源安全的不确定因素增多。

二、应对挑战，保护长江的新进展

1.以生态文明理念指导优化水资源开发利用格局

妥善处理开发利用与生态环境保护矛盾，必须从顶层设计抓起。结合《长江流域水资源综合规划》的编制，长江水资源的开发利用以水资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标，调整了水资源开发利用格局。着重从三个方面通过分区规划，在战略布局上划定生态环境保护红线，优化水资源开发利用布局：

一是干流水能开发分区：根据长江干流水能资源环境状况，开发利用与保护要求，按照可持续利用原则，将长江干流上游河段划分为禁止开发区、规划保留区和开发利用区等三类。其中禁止开发区涉及源头河段，以及各类国家级和省级自然保护区的核心区所在河段，其河段长度为966.23 km，占上游干流河段总长的21.4%。

二是干流岸线利用分区：按照科学开发、有效保护的原则，将宜宾以下干流河段岸线划分为岸线保护区、保留区、控制利用区和开发利用区等四类。根据流域防洪安全、水资源保护、水生态环境保护、珍稀濒危物种保护等需要，共划分岸线保护区73个，总长517.56 km；对于河势不太稳定，或存在较大洪水风险，或有一定的生态环境保护即特定功能要求，或开发利用活动对防洪、生态环境等方面可能会产生影响的岸线区域划为控制利用区，共计218个，总长3 080.94 km。

三是干流采砂分区：在保证河势稳定、防洪安全、通航安全、涉水工程正常运行、满足生态环境保护要求的前提下，将宜昌以下河段划分为禁采区、保留区和可采区三类。其中禁采区包括自然保护区江段、集中式饮用水水源保护区和珍稀水生动物的栖息繁殖地（水生态环境保护区）等区域。

2.夯实基础，强化水功能区监督管理

水功能区管理是水资源保护工作的重中之重，也是落实最严格水资源管理制度，守好水功能区纳污红线的基础。在水功能区监督管理方面，重点开展了以下四个方面工作：

一是建立健全水功能区纳污红线评估和考核体系。组织完成了长江片重要水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案制定，与流域内各省（自治区）进行协调后确定了分阶段考核的水功能区名录和水功能区达标率分解工作，完善了水功能区纳污红线评估与考核体系。

二是完善监测网络，强化监控，夯实考核基础。结合水功能区纳污红线的考核要求，借助流域水环境监测网的监测力量，拓展了监测覆盖面。目前已开展监测的重要水功能区1 100多个，占流域重要水功能区的2/3。于2011年实现了长江片水质监测规划的171个省界水质监测断面全覆盖监测，监测频次也逐步增加，目前80%以上的断面实现了按月监测。

三是推进省界水体勘界工作。组织长江流域及西南诸河相关省（自治区）就省界水质监测断面逐一进行勘定，对有争议的断面通过三方协商，最终确定171个省界控制断面。开展省界缓冲区确界立碑工作，明确了省界缓冲区的边界和管理要求，已累计完成总工作任务的70%。为强化省界缓冲区的管理创造了有利条件，先后据此受理松滋西河鄂湘缓冲区内养殖污染水源、唐河豫鄂缓冲区排污污染水源等多起省界缓冲区内违法排污的举报，并及时赴现场进行查处，有效地推进了省界水体的监督管理，取得较好的社会效益。

四是建立健全省界水体水质通报制度。对持续污染严重的省界水体开展针对性的核查，并向相关政府通报。根据地方政府组织制定的处理方案，及时对整治情况进行了跟踪督办，取得良好效果。

3.把住入口关，严守限制纳污红线

入河排污口监管是控制入河总量、守好水功能区纳污红线的关键。在强化入河排污口监管方面主要从以下方面着手：

一是出台有关规范文件，细化入河排污口管理要求。组织编制并颁布实施了 《长江委入河排污口监督管理实施细则》《长江委入河排污口设置验收办法》。根据验收办法对新建入河排污口进行了试点验收，对验收中发现的问题及时提出整改意见，对于整改不到位的，不准启用新建入河排污口，保证行政审批意见严格落实。

二是严格入河排污口审批，探索以保护促发展的道路。在审批过程中严格按照水功能区纳污能力和限排要求，对无纳污容量的区域实行限批。对于具有纳污容量的区域，不仅考虑对项目污染排放总量的控制，同时对污染物排放浓度提出严格的控制指标，要求排污企业采用先进的污水处理工艺进一步降低污染物排放浓度。对于保留区设置排污口的情况，实行增产不增污的原则，要求当地政府采取减排措施，为新建项目腾出纳污容量，如有的地方获批新建竹浆造纸项目，关闭老的化学制浆生产线，产能增加了3倍，而排污量减少了九成。这对加快淘汰落后产能，推进产业结构调整和优化升级也起到积极作用，发挥了水资源保护优化经济发展的作用。

三是建立年报统计制度，推进入河排污口动态管理。实行了流域机构直管入河排污口的年报统计制度，并已建成入河排污口网上填报系统，还启动了入河排污口计量监测试点工作，逐步实现对入河排污口动态管理。

四是建立共享机制，强化对重点入河排污口监管。在实现对流域机构直管入河排污口的全覆盖监督性监测基础上，还联合地方水行政主管部门开展对非流域机构直管的重点入河排污口监督检查，并就重点河段或区域中排污量较大的排污口监督性监测信息建立了共享机制。

五是注重发挥各方优势，共同推进入河排污口管理。组织召开流域入河排污口监督管理座谈会，与地方水行政主管部门、排污口设置单位和排污口论证报告编制单位共同商讨入河排污口监管问题，进一步推进了入河排污口规范化管理。

4.提高水污染事件应急响应能力，维护用水安全

流域水资源保护监控中心初步建成，与已建的自动监测设施、长江“水环监 2000”监测船、移动实验室等监控设施联网，将初步实现流域机构对主要重点区域水质、水生态环境和主要入河排污口的动态监控，增强对重大水污染事件的应急响应能力。

开展了突发水污染事件应急响应的水、陆、空三栖合成演练，迈出了依托集成技术支撑应急响应的新步伐。成功组织应对多起突发水污染事件，为保障供水水质安全和民心稳定发挥了重要作用。

5.积极开展优化调度与工程建设示范，推进水生态系统保护与修复

三峡工程实验性蓄水运行期间，为减少对四大家鱼自然繁殖的影响，结合水库水位的消落开展了生态试验性调度。经过近两年的实验初步证明，生态调度对四大家鱼自然繁殖产生了促进作用。从优化三峡水库综合调度方式、发挥三峡水库综合效益的角度出发，还开展了以三峡为核心的长江上游干支流水库群综合调度——维护水环境安全专题研究等。

积极开展河湖健康评估探索，选择丹江口水库、汉江中下游和鄱阳湖作为试点地区，从水生态系统的物理、化学和生物完整性方面系统研究了其健康状况；建立了适合于长江流域河湖健康的评价指标体系和评估程序，为推进长江流域河湖健康评估工作奠定了重要基础。

“十五”期间，针对城市初期雨水径流污染城市水体的问题，利用“源-流-汇”组合工艺，建设了武汉市桃花岛城市面源污染控制与生态修复示范工程，不仅是一个新型城市面源污染控制与雨水资源化的展示区，而且已经成为公共娱乐区和生态公园。

“十一五”期间，针对水库型饮用水水源地水质安全保障的迫切需要，以库周小流域为单元，提出了分带保护思路，集成了小流域生态环境综合整治模式，建设的丹江口五龙池核心示范区成为南水北调中线工程水源区小流域综合治理的样板，为丹江口库区生态环境的改善和农民增收提供了科学依据。

三、生态文明建设视野下保护长江的新思考

在生态文明建设战略地位突显的新形势下，长江流域水资源保护工作应当遵循“严守一条红线，强化两个管理，突出三个重点，推进四项建设”的新思路，即全面落实水功能区限制纳污红线制度；强化水功能区管理和入河排污口管理；着力加强省界水体、三峡水库和丹江口水源地的监管；积极推进流域水资源保护的法规体系、监测能力、信息化以及水生态系统保护与修复示范工程建设。切实守好流域水生态安全的第一道防线，维护健康长江，促进人水和谐。

为适应水生态文明建设的新要求，长江水资源保护工作要加快推进四个转变。

一是在保护的重点上，要加快从以水质保护为主向水质、水生态保护并重转变。长江的水污染问题还没有解决，水生态破坏的问题又凸显出来，开发与保护的矛盾也更为突出，要有效应对新挑战，必须两手一起抓。

二是在规划思路上，要从被动保护向主动保护转变。被动的保护往往以保护为约束，是在实现水资源开发利用目标的同时减免环境影响的补救行为。贯彻节约保护优先的原则，应实行主动的保护，则应将保护纳入规划的目标，在保护生态环境和水资源可持续利用的前提下，统筹安排生活、生产和生态用水。

三是在监测布局上，要加快从常规断面监测向水功能区和入河排污口监测转变。根据水功能区纳污红线管理的需要，进一步完善长江流域（片）水质监测站点布局，形成驻点监测、巡回监测和自动检测互为补充、融为一体的现代化监测网络格局。着力提高水功能区监督监测、入河排污口的计量监测、饮水安全保障的应急监测以及维护河湖健康的生态监测能力，构建最严密的水资源保护监控体系，为实施最严格的管理提供有力支撑。

四是在管理模式上，要从以控制污水排放为目标导向朝水质改善为目标导向转变。水功能区限制纳污红线管理的最终成效应体现在水环境质量改善上。必须在严守 “纳污红线”的基础上，切实发挥水资源保护优化经济发展的作用，以入河排污口设置管理“倒逼”经济发展方式转变，推动经济社会走上科学发展、可持续发展的道路，为从根本上改善水环境质量、防控水环境风险奠定坚实基础。