长江流域入河排污口监督管理长效机制研究

(长江水资源保护科学研究所，湖北 武汉 430051)

1 研究背景

入河排污口监督管理是《水法》《水污染防治法》中水资源保护与水污染防治的重要内容，是《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《关于全面推行河长制的意见》明确的重要任务，也是控制入河湖污染物总量的重要环节[1]；在长江流域，更是落实长江经济带生态优先、绿色发展理念，共抓大保护的重要举措[2]。为了加强长江流域入河排污口的有效管理，按照水利部的统一部署，长江水利委员会(以下简称“长江委”)和流域各地积极开展了入河排污口的法律法规建设、设置审批、日常监管、布设规划以及监测监控等，建立了入河排污口监管法规体系、设置审批程序、规范化管理和日常监管制度，形成了以水功能区管理和入河排污口管理为基础的水资源保护管理体系[3]，有效地保障了流域生活、生产、生态用水安全。

长江流域水资源保护需要最严密的法治与最严格的制度[4]，从总体上看，长江流域入河排污口监督管理长效机制有待进一步加强，主要表现在：① 流域与区域入河排污口分类分级管理制度有待进一步完善；② 入河排污口的监督管理有待深入研究[5]；③ 入河排污口监控与执法能力等亟待加强[6]。因此，本文通过对长江流域入河排污口监督管理现状的回顾，分析了入河排污口监督管理方面存在的问题，并提出了构建长江流域入河排污口监督管理长效机制的总体构想与对策建议[7]，可为落实长江经济带绿色发展和长江大保护的要求提供有力的技术和管理支撑。

2 长江流域入河排污口监督管理现状

2.1 入河排污口概况

2002年《水法》颁布实施后，长江委即组织开展了流域入河排污口普查登记工作，为水利部制定《入河排污口监督管理办法》提供了实践基础。依据2017年最新核查成果，长江流域(片)现有规模以上入河排污口6 092个，直接排入长江干流的入河排污口403个，占比6.62%；排入已划分水功能区的入河排污口4 427个，占比72.7%。根据核查成果统计情况可以看出，各省(市、区)生活污水、工业废水、混合废污水等类型排污口占比不一，上海、贵州、安徽、湖北、河南和陕西6个省(市)的混合废污水入河排污口的比例较大，湖南、四川、重庆、甘肃和广西等5个省(市)的市政生活废污水入河排污口的比例较大，云南、江西和江苏等3省的企业(工业)废污水入河排污口的比例较大。

2.2 入河排污口管理法规体系

入河排污口管理是2002年《水法》建立的水资源保护制度，随后2008年的《水污染防治法》进行了强化；同时，河道管理条例等行政法规也有相应的规定。根据这些法律和行政法规的要求，水利部颁布了《水功能区监督管理办法》《入河排污口监督管理办法》等部门规章与规范性文件。为了加强长江流域入河排污口监督管理，颁布实施了长江委入河排污口监督管理实施细则及设置验收办法，有效地规范了入河排污口的设置审批和验收[8]，提高了入河排污口的监管效能。从地方层面来看，流域各省(市、区)陆续出台了落实《水法》《水污染防治法》等法规文件，对入河排污口监管要求进行了细化。云南、重庆、湖南和广西等省(市、区)针对入河排污口管理，颁布了地方政府规章或规范性文件等。经过多年的法律法规建设，长江流域入河排污口监督管理法律法规体系已初步建成(见图1)。

图1 长江流域入河排污口监督管理法规体系Fig.1 Regulation system of supervision and management of sewage outlet into rivers of Yangtze River Basin

2.3 入河排污口设置审批

2004年，长江委即根据《水法》的规定，开展了入河排污口设置管理的试点工作。依据入河排污口管理法律法规和技术规范的要求，截至2017年，长江委共完成了47项入河排污口设置的审批工作。同时，长江流域部分省(市、区)也开展了设置审批工作。比如，上海市在《上海市水务局行政许可办事指南》中，对入河排污口设置审批的各个环节做出了规定，自2006年以来，审批同意设置了46个排污(水)口。江苏、湖北、安徽等省在水利厅行政许可信息公开目录中规定了入河排污口的许可依据、许可条件、许可程序、许可期限、提交材料目录和主办部门。

2.4 入河排污口设置验收管理

长江委在全国率先启动了入河排污口设置验收程序。根据《长江委入河排污口设置验收办法》，对已审批的且符合验收要求的入河排污口进行设置验收，已完成的包括贵州赤天化、武汉80万t乙烯项目和四川中石化项目等入河排污口设置验收；并已开展了武汉经济技术开发区排污口、四川郎酒厂排污口等多项排污口设置验收的前期准备工作。

2.5 入河排污口日常监督管理

(1) 入河排污口监督检查。长江委立足于流域管理职能，每年编制入河排污口监督检查计划，加强对攀枝花、武汉、上海等长江干流城市，三峡库区、丹江口库区等重点水域排污口的监督检查。各省(市、区)主要结合辖区内排污量较大的入河排污口开展现场监督检查。比如，上海市水务局执法总队于2016年共开展入河排污口巡查105次，立案9件，结案6件。

(2) 入河排污口监测。长江委每年对审批的入河排污口进行1～2次监督性监测，结合长江干流重庆至上海江段重要水功能区水质巡测工作，对该区段80个左右的主要入河排污口每年开展2次监督性监测。流域内各省(市、区)也积极开展入河排污口监测工作，比如，江西省环保厅按照《江西省生态环境监测方案》要求，组织开展全省重点排污单位污染物排放的监督性监测工作，其中纳入省级监督性监测范围的城镇污水处理厂共110家、废水企业共106家。

(3) 入河排污口信息统计。目前，长江委已基本建立流域监管入河排污口信息统计年报制度。同时，长江委积极推进以省区为单元的入河排污口信息统计工作，2015～2016年，先后启动了重庆市、江西省和贵州省的试点工作，其中重庆市和江西省已基本建立了入河排污口管理台账与统计制度，贵州省在对规模以上排污口进行全面登记的基础之上，建立了台账登记制度。

3 长江流域入河排污口监督管理存在的问题

3.1 已有法规中衔接机制有待进一步界定

入河排污口设置意见与环境影响评价文件审批之间具有天然的逻辑关系，即只有入河排污口的设置位置与水功能区管理要求的符合性得到了水行政主管部门的确认之后，排污建设项目的水环境影响评价才有确定性。但是不管是《水法》第34条，还是《水污染防治法》第19条，都没有将这种联系部门之间的协调机制进行清晰地界定，在执行过程中，水利、环保部门也没有通过其他方式进一步明确，以致造成了程序上的缺失[9]。同时，入河排污口设置的审批主要遵循水功能区纳污能力和限制排污总量意见的要求，与环评主要按区域总量执行之间的差异也没有得到有效解决[10]，从而造成了建设项目在尚未取得水利部门排污口设置同意的情况下，环境影响评价文件却获得了环保部门批准的情况，在法律层面上产生了一系列问题。

3.2 设置审批程序有待进一步规范

(1) 入河排污口设置审批制度未得到有效落实。经初步统计分析，在长江流域(片)6 092个规模以上入河排污口中，2005年以前设置的有1 570个，其中在水行政主管部门登记的入河排污口有407个，占比为25.9%；2005年以后设置的有4 125个，其中在水行政主管部门完成设置审批的有582个，占比为14.1%。

(2) 部分入河排污口设置程序不合法。部分入河排污口设置并没有按照《水法》的规定，在项目设置排污口的环境影响评价审批时征求同级水行政主管部门的意见，因此缺少水行政主管部门出具的入河排污口设置同意意见或批复文件[11]。

(3) 一些现状存在的未办理设置审批手续的入河排污口实现规范化管理的程序未明确。根据2017年核查资料，相当多的入河排污口是2002年后改扩建的，环保部门批复了环评，企业已经开始正常生产，但是并未到水利部门履行入河排污口审批手续。这部分排污口如何纳入规范化管理，目前也没有具体的规定。

3.3 部分入河排污口设置有待进一步优化

(1) 存在禁止排污区范围内设置入河排污口的现象。部分省(市、区)的饮用水水源保护区或自然保护区等禁止排污区范围内仍然存在入河排污口，亟待取缔和整治；一些水源地虽没有划分饮用水水源保护区，但取水口上游3 km(应划保护区范围)内存在入河排污口。

(2) 取排水交错布局，缺乏总体规划。长江沿线入河排污口与取水口交错设置，特别是沿江地区习惯将取水口建在上游，排污口建在下游，导致了下游地区饮水存在隐患，也不利于属地发挥治污的积极性。

(3) 污水排放与划定的水功能区管理要求不相适应。部分排污口排放的废污水与水功能区管控要求不相协调，难以有效保障水功能区的水质达标。

3.4 入河排污口监督管理有待进一步加强

3.4.1监测监控能力不足

多数省(市、区)的监督性监测任务由省级水文局或者水环境监测中心承担，对主要入河排污口开展了监督性监测。在市级层面，多数水利部门开展监督性监测能力较弱，加上基层水环境监测机构人员较少，仪器设备相对落后，监测能力主要以GB3838-2002《地表水环境质量标准》中24项基本项目为主，很少具备对特征污染物的监测资质。此外，在线监测和计量监控设施等相关建设基础薄弱，部分入河排污口的相关监控结果信息尚无法完全掌握。而环保部门虽然对部分重点企业实施了自动监测，但监测范围仅限于出厂污水，无法准确和及时地掌握污染物入河情况[12]。

3.4.2台账和信息统计制度不完善

目前，流域入河排污口信息统计制度尚未建立[13]，流域入河排污口台账尚未形成。部分省(市、区)先后组织过数次入河排污口核查登记，但受制于基础工作过于薄弱，目前仍缺少一套完整的入河排污口台账。部分省(市、区)建立的台账，能够明确的只有位置和设置单位等信息，入河排污量、主要排污类型等关键信息缺失比较严重，对近年来排污企业的生产规模、工艺等变化情况掌握不够。

3.4.3入河排污口监督管理能力不足

目前，流域层面和省级层面基本上已经建立起了专门性的水环境监测机构和监督执法队伍，但依然存在着执法人员不足的现象。相比之下，基层水行政主管部门监管和执法力量在人力、财力、物力方面更显得不足，不能满足监督管理的需要，从而造成部分地区入河排污口监督管理不到位。

4 建立长江流域入河排污口管理长效机制的对策建议

依据长江流域入河排污口管理现状，提出长江流域入河排污口管理长效机制的建设思路为：以长江流域入河排污口存在的问题为导向，以制定管理办法、技术标准和加强能力建设为载体(手段)，实现适应长江特点的入河排污口全过程的规范化管理。具体描述如下：① 严格入河排污口设置审批，推动入河排污口规范化建设；② 强化排污口日常监督和层级监督管理，推进执法；③ 强化入河排污口监测监控，推动跨部门协作机制和信息共享机制；④ 建立流域入河排污口统计制度，实现入河排污信息动态管理；⑤ 强化排污口布设规划约束力，推动排污口优化调整和整治。

4.1 加快入河排污口法规和标准体系建设进程

在《长江保护法》立法中，强化入河排污口设置论证制度和信息申报制度[14]，明确在长江流域江河湖泊设置入河排污口的建设项目，建设单位应当取得县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江流域管理机构出具的入河排污口设置同意文件,明确界定了入河排污口管理和环评审批之间的衔接机制。

依据长江经济带相关规划中对入河排污口管理提出的要求，对流域机构和地方事权划分单独制定有别于全国通用的方案，合理优化入河排污口监督管理事权。对补办设置审批手续的入河排污口应制定专门的办法，同时加快推进制定长江经济带入河排污口监督管理办法。各省(市、区)应加强完善入河排污口管理的地方性法规规章体系，推动《入河排污量统计技术规程》《入河排污口管理技术导则》等标准体系的优化完善。出台具有可操作性的入河排污口规范化建设指南、入河排污口标示牌建设要求。尽快出台入河排污口设置论证导则[15]和入河排污口设置审批指南等规范。

4.2 完善入河排污口监督管理制度

(1) 建立入河排污量分级审批制度。参照取水许可管理的审批权限划分方式，流域机构和省(市、区)水行政主管部门的审批权限宜按入河废污水排放量进行划分，即流域机构对入河排放量大、对流域水环境具有较大影响的入河排污口进行审批，并实施重点监督管理。各省级及以下水行政主管部门对入河排放量限额以下的入河排污口进行审批和监管，并就审批情况向流域管理机构备案，监督管理情况定期报送信息。

(2) 建立排污口分区分类管理制度。入河排污建设项目的审批应当突出水资源保护要求和风险防控体系建设，充分考虑受纳水域的纳污能力，按照入河排污口布局规划实行分区分类审批(见表1)。对流域各省(市、区)入河排污口进行全面清理，对于未依法办理登记和审批手续的，也要尽快纳入规范化管理。

表1 入河排污口分区分类审批要求Tab.1 Approval requirements of region and classification of sewage outlet into rivers

4.3 推进入河排污口规范化建设

编制各省(市、区)入河排污口布设规划。结合已有的长江流域两口一源规划编制工作，编制各省(市、区)入河排污口布局规划[16]，并开展整治落实工作。加快设立入河排污口标示标牌，保障公众的知情权和监督权。在制定入河排污口规范化建设的技术规程规范基础上，应要求在单位院墙外、入河前设置明渠段或取样井，以便监督采样，未设置明渠段或取样井的，应要求进行改造。

4.4 强化入河排污口监测监控

强化新设规模以上入河排污口的在线计量监控，依托国家水资源监控信息平台，实现中央、流域和地方的监测监控信息共享，有效推进与环保部门之间的信息共享。同时，要加大还没有监控设施的规模以上入河排污口的监控设施建设，实现流域规模以上入河排污口监控的全覆盖。原则上，对于排污量超过1万t/d以及省级以上工业聚集区的入河排污口，应由流域机构实施直接监控，加大对规模以下入河排污口的调查监测。

4.5 加强统计和信息化建设

加强推进流域机构组织各省(市、区)建立入河排污口台账和统计制度[17]，同时，建立长江入河排污口监督管理年报制度和通报制度，各省(市、区)每年将统计分析的入河排污口审批、监测、执法、整治及废污水排放情况报送流域机构，流域机构定期将长江水质现状、重点污染河段及部际联合督查情况通报各省(市、区)人民政府和相关部门。

4.6 强化管理能力建设

流域和地方要强化对于入河排污口的管理队伍建设，围绕排污口设置、布设规划、综合整治、监测和监控等中心工作，加强入河排污口管理基础性问题研究[18]，提升科技支撑能力。建议国家出台相关政策，开设专门工作经费渠道，保障入河排污口监督管理工作落到实处。明确要求各地政府每年由财政拿出一定比例的资金专门用于入河排污口监督管理工作，切实增强管理能力。

4.7 加大监管、执法和考核力度

流域和地方要加强对管辖范围内的入河排污口的现场监督检查[19]。检查内容主要包括入河排污口排放情况，废污水处理设施和在线监测设施的运行情况，有关取、排水的审批文件和环境影响评价文件或相关资料、水质监测资料等。

建立国家-流域-地方3个层级的监督机制，强化部门之间的联合监督执法。依据《水法》《水污染防治法》等法律法规的规定，对违反排污口管控要求的违法行为进行处罚和采取强制措施，加大处罚力度[20]。结合河长制、最严格水资源管理制度等考核要求，建立责任承担体系[21-22]，健全目标考核和问责机制。

5 结 语

为了强化水资源环境承载力的刚性约束，长江流域需建立健全最严格的资源环境管理制度。立足于长江入河排污口监督管理现状，对监督管理中存在的衔接机制不顺、审批程序不规范、设置布局不优化、监督能力不足等问题进行了分析研究，根据分析结果，提出了加快入河排污口法规标准建设进程、完善入河排污口监督管理制度、推进入河排污口规范化建设、强化入河排污口监测监控、加强统计和信息化建设、强化管理能力建设、加大监管执法和考核力度等方面的对策与建议，旨在致力于构建长江流域入河排污口管理长效机制。

本文依据现行《水法》《入河排污口监督管理办法》的相关规定，在现行行政管理体制下开展的长江流域入河排污口监督管理长效机制研究。依据《关于国务院机构改革方案的决定》(2018年)规定，水利部的排污口设置管理职责被划入到新组建的生态环境部，两部委三定方案中在入河排污口设置管理方面，明确了生态环境部“指导入河排污口设置”，水利部“参与编制水功能区划和指导入河排污口设置管理工作”。从生态环境部与发改委联合印发的《长江保护修复攻坚战行动计划》中可以看出，生态环境部对入河排污口管理的思路是在统筹衔接前期长江入河排污口管理成果的基础之上，按照水陆统筹、以水定岸的原则，推进水陆统一监管，目的在于实现各类入河排污口的有效管控。在制度优化方面，入河排污口管理制度会与水功能区管理制度、污染物总量控制制度、环评制度等进一步衔接，并与取水许可制度进一步统筹。因此，随着国家机构改革工作的深入推进，待法律法规明确细化后，入河排污口监督管理长效机制还有待开展进一步的研究。