水生态文明建设规划编制的基本要求

2013-01-26田玉龙

中国水利 2013年15期

田玉龙

（水利部水资源管理中心，100053，北京）

生态文明建设是一种顺应社会发展的新理念，水生态文明建设是生态文明建设的重要组成部分，也是水利改革发展中一项全新的工作内容。在水生态文明建设过程中，科学编制规划是一项十分重要的基础工作，它既是水生态文明建设顶层设计思想的体现，又是具体实施过程的依据。水生态文明建设的规划编制，从前期工作、总体思路、建设任务内容到重点示范、投资预算和保障措施等，涉及内容丰富庞杂，因此必须正确把握各个环节的主要内容和编制技术要点。

一、前期工作的技术要点

水生态文明规划前期工作与其他水利规划的前期工作相比，虽然有许多相同的地方，但更具独有的特征。

1.基本资料搜集和整理

在规划编制现状部分资料需求时，除了要准备一般规划需要的气候、地理、水文地质、地貌，规划区土地、人口数量及结构、经济总量、产业结构、城市功能等资料外，还需准备规划区水资源、水资源分区、地表水、地下水、非常规水源开发利用、主要水利工程建设情况和与此密切相关的水功能区划及达标情况，规划区所处的生态分区、水生态系统的主要特征和重要的动植物分布，主要河流、湖泊、水库、河口、沼泽湿地等水环境、水生态、水景观的基本资料。

2.水生态文明建设基础

编制这部分内容主要是理清规划区内水资源开发利用过程中管理、节约和保护现状，包括落实最严格水资源管理制度“三条红线、四项制度”的情况、节水型社会建设情况、水生态保护与修复情况、水利风景区建设情况、水文化建设情况、城市饮用水水源保护、主要江河入河排污口整治、水资源保护监测、水环境综合治理等情况及评估，确定水生态文明建设将在什么样的基础上进行。

3.水生态文明建设面临的主要问题

规划编制时要把水生态文明建设面临的问题从两方面分析。从自然条件分析存在的问题，包括规划区水资源总量及其分布、人均水资源量比较及与此相关的水资源短缺、水污染严重、水生态退化等问题；从人为因素分析，规划区在经济发展中付出的水资源、水环境代价，包括水资源保护管理体制与机制不完善、水资源管理不严格、地下水超采和水质变差、用水方式粗放、节水效果差、水污染加剧、水生态环境恶化、城市饮水不安全、水资源监测分析能力薄弱、水文化落后等方面问题。

二、总体思路的主要内容

总体思路包括规划的指导思想、规划原则和建设目标。

1.指导思想的要求

指导思想是规划的内核，是整个规划的总纲。水利部2013年1号文件《水利部关于加快推进水生态文明建设工作的意见》中，阐明了水生态文明建设的指导思想：以科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大关于生态文明建设战略部署，把生态文明理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，坚持节约优先、保护优先和自然恢复为主的方针，以落实最严格水资源管理制度为核心，通过优化水资源配置、加强水资源节约保护、实施水生态综合治理、加强制度建设等措施，大力推进水生态文明建设，完善水生态保护格局，实现水资源可持续利用，提高生态文明水平。这应该也是水生态文明建设规划的指导思想，但对于具体的流域、区域或城市的水生态文明建设规划，还应结合自己的自然资源禀赋和经济社会发展特色，提出贯彻这一大的指导思想精神的、符合规划区具体实际的水生态文明建设规划的指导思想。

2.规划原则的制定

原则是规划中最基础的要求和边界的确定，主要把握几个关键点：一是要确立人与自然的关系原则。生态文明建设是经济社会发展到一定阶段时人与自然的一种新型关系的建立，水生态文明建设就是建立人与自然界中水的新型关系，人水和谐，因水制宜，应该是根本要求。二是要确定总体思路的原则。水生态文明建设涉及诸多方面，持续时间较长，需要结合实际确定以什么为主、什么为辅、什么优先、什么是重点的建设思路。三是要制定工作方法的原则。要确定科学谋划水生态文明建设布局，统筹考虑水的资源功能、环境功能、生态功能，实现水资源的优化配置和高效利用的基本框架。另外，还有措施合理、注重实效、改善民生、因地制宜、以点带面等原则要求，可根据规划区实际制定。

3.建设目标的确立

规划建设目标是规划期结束时水生态文明建设应该达到的状态。如果是流域、区域或城市试点规划，还需提出总体目标和试点期目标。内容应该包括最严格水资源管理制度的落实、“三条红线”和“四项制度”建立状态，节水型社会建设进程，用水总量、效率和效益、水资源配置控制指标达到情况，防洪保安、供水保障、水资源承载能力状况，水资源保护与河湖健康保障体系、水功能区水质、城镇供水水源地水质、生态脆弱河流和地区水生态修复、水资源管理与保护体制、水生态文明理念等变化程度。

4.总体布局的把握

总体布局是规划思路的具体展开，也是落实规划任务的大纲和蓝图。应根据国家生态文明建设的总体战略目标及水利部推进水生态文明建设要求，针对规划区水生态文明建设现状与特点，编制中要求做到合理布局、因地制宜、以水定需，量水而行，突出重点，加大重点领域、重点地区和薄弱环节的建设力度，充分发挥生态系统的自我修复能力，推动经济社会发展与水资源和水环境承载力相协调。

三、建设任务和内容的技术要求

水生态文明建设的任务和内容是规划的主要部分，是规划实施中需要具体操作、运行、完成的工作。由于这部分工作涉及规划区内全社会各个方面，在编制的过程中就特别需要当地政府协调各部门、各行业分工，落实任务，明确责任；各部门、各行业按照职能划分，完成各自的规划任务；社会各界积极参与，献计献策。编制规划的过程就是政府、各部门、各行业和社会各界协调、互动、共同确定任务和内容的过程。水生态文明建设规划的任务和内容一般构成为以下几个部分。

1.关于落实最严格水资源管理制度

落实最严格水资源管理制度是水生态文明建设工作的核心，这是水生态文明建设规划与生态文明规划和一般水利规划在任务和内容方面的主要区别。任务和内容中，要在规划区确定水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”的基础上，明确规划期的阶段目标，建立和完善各级行政区域的水资源管理控制指标，纳入当地经济社会发展综合评价体系。对落实取水许可和水资源有偿使用、水资源论证等管理制度，加强用水定额和计划用水管理，实施建设项目节水设施与主体工程“三同时”制度，建立和完善水功能区分类管理制度，严格入河湖排污口设置审批，进一步完善饮用水水源地核准和安全评估制度，制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系等任务内容的落实，要有具体的分工和完成的时间节点。规划编制中特别要重视水资源管理责任与考核制度的建立，目标考核、干部问责和监督检查机制的发挥。

2.关于用水总量控制与水资源宏观优化配置

水资源开发利用总量控制管理和宏观优化配置是水生态文明建设的基础。严格实行用水总量控制，制定水量分配和调度方案，强化水资源统一调度，在规划编制中有着举足轻重的作用。在规划区的水资源要形成布局合理、生态良好，引排得当、循环通畅，蓄泄兼顾、丰枯调剂，多源互补、调控自如的江河湖库水系连通的宏观优化配置体系。要在提高防洪保安能力、供水保障能力、水资源与水环境承载能力上做足文章。严格限制和禁止什么，鼓励提倡什么，应当建立什么、强化什么，要在总量控制的内容中明确提出来。如确立水资源开发利用控制红线、确定正常年份规划区用水总量，地表水、地下水、外调水和非常规水源的控制水量，如何加强水资源论证、落实取水许可管理和水资源有偿使用等。

3.关于用水效率控制与节约用水管理

建设节水型社会，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活全过程，进一步优化用水结构，切实转变用水方式，不断提高用水效率和效益，是实现水生态文明建设目标的一个重要环节，在规划编制中应注意把握。要把规划期控制指标万元GDP取水量、万元工业增加值用水量、农业灌溉水利用系数作为效率红线的约束性指标，并阐述这些指标变化涉及的经济发展规模、生产力布局和结构调整及技术进步内容。可以制定适合本区域的行业和用水产品的用水效率指标体系，提出农业、工业和城市生活用水的节水方式和目标，对用水定额和计划用水管理要明确要求。

4.关于水功能区纳污总量控制与水资源保护

建立和完善水功能区分类管理制度是纳污红线管理的核心内容。编制水生态文明建设规划必须与水资源保护规划相衔接，做好水资源保护顶层设计，这是严格水功能区限制纳污控制管理的基础。在水资源保护管理内容中，要把充分发挥水功能区的基础性和约束性作用、落实水功能区划、严控监督管理、建立水功能区水质达标评价体系、从严核定限制排污总量意见、加强水功能区动态监测和科学管理作为编制重点。加大水资源保护和水污染防治力度，对入河湖排污口设置审批，对饮用水水源地核准和安全评估都应进行制度性规划，如建立重大水污染事件应急预案和应急响应、报告工作机制等。

5.关于水生态系统保护与修复

在编制水生态系统保护与修复内容时，要对规划区水生态系统作出分区或分类，即从水的源头由上而下地进行水生态系统保护和修复，形成健康优美的水生态体系。山丘区一般都是生态保护区、水源涵养区、江河源头区和饮用水水源地，是水生态系统保护的前沿，规划中应该是推进水土保持生态建设，加快坡耕地综合整治步伐，开展生态清洁小流域建设，禁止破坏水源涵养林，强化重点水源地保护等工程措施、生物措施和制度建设。平原区是水生态系统保护和修复的重点区域，规划中应该确定并维持河流合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，保障生态用水基本需求，定期开展河湖健康评估等管理措施。加强对重要和湿地的保护，综合运用调水引流截污治污、河湖清淤、生物控制等工程措施，推进生态脆弱河湖和地区的水生态修复。需要加快生态河道建设和农村沟塘综合整治，改善水生态环境，加强地下水超采区和海水入侵区治理的相关工程和管理措施。建设亲水景观，促进生活空间宜居适度。

6.关于水利建设中的生态保护

在水生态文明建设规划中，各项水利建设是很重要的内容，涉及生态问题需要特别重视，在编制时要融入生态保护的全新理念。一是在水利工程前期的规划设计阶段就要充分重视工程建设、运行引起的水环境改变导致的生态问题，科学编制河湖治理、岸线利用与保护规划，处理好防洪除涝与生态保护的关系，防止以城市建设、河湖治理等名义盲目裁弯取直、围垦水面和侵占河道滩地。二是在建设实施阶段，要按照有生态保护内容的设计和规划治导线实施，积极采用生物技术护岸护坡，防止过度“硬化、白化、渠化”，水库建设要优化工程建设方案，合理配置河道生态基流，最大程度地降低工程对水生态环境的不利影响。三是在运行阶段，科学制定调度方案，注重加强江河湖库水系连通，促进水体流动和水量交换，高度重视对生态环境的保护，着力维护河湖健康。

7.关于水生态文明建设工程体系

规划区水利工程体系是水生态文明建设的主要支撑，是水资源优化配置，确保防洪和供水安全，保障生活、生产、生态用水，促进水生态保护与修复，提高用水效率和效益，搞好水污染防治，创造美好环境景观等的基础和手段，在编制规划中应分门别类列出各个工程项目的投资预算、建设位置、完成时间和产生的效益，特别是生态效益。如防洪工程、供水工程、引水工程、节水工程、重要城市饮用水水源地保护工程、重点水域入河排污口整治工程、生态补水工程、水生态保护与修复工程、水资源保护监测工程等。

8.关于水文化体系建设

水文化是水生态文明的组成部分，也是水生态文明的主要表达形式，优秀水文化的传承和创新能够体现水生态文明的发展进程，这是规划中最具民生和人文关怀的内容。编制中要注意，水文化体系建设有传统优秀水文化的弘扬，包括与人类文明发展密切的泉水文化、井文化、河流水域景观文化、漕运文化、农耕文化和与之相关的文学作品的发掘和整理，让其在现代水生态文明建设中再放光华；有现代水文化的倡导和宣传，包括水资源的节约保护、垃圾分类、爱护生物等节水减污与保护生态的文明理念，改善脏乱差的集体环境，强化广大群众的水生态保护意识；有采取人民群众喜闻乐见、容易接受的形式，传播水文化，加强节水、爱水、护水、亲水等方面的水文化教育，建设一批水生态文明示范教育基地，创作一批水生态文化作品；有积极构建亲水平台与环境建设，积极推进国家和省级水利风景区的申报与建设等。

9.关于水生态文明的制度建设

水生态文明建设是在过去水利建设和水资源管理的基础上进行的，是新形势下水利工作改革发展的主要方式。水资源管理的基础是节水型社会建设、水生态保护与修复和实行最严格水资源管理制度等，这些工作的特点就是在工程建设的同时更注重管理，注重制度建设。因此，在水生态文明规划中，制度建设应该是重要的一部分。制度建设包括对水资源开发利用总量控制的水资源论证、取水许可、水量分配等制度，水资源使用过程中节约用水的定额管理、水平衡测试、三同时等制度，水功能区纳污总量控制的达标排放、排污口设置和水生态保护与修复、重要水源地保护等制度，与此紧密相关的防洪、供水、开发非常规水源、河湖健康评估、水文化、水景观建设的规划、实施、管理、保护等制度和相应的科技支撑制度，制定岗位责任制、信息处理、监测能力、考核等制度，要形成覆盖用水、节水、排水和水生态保护全过程的水生态文明建设制度体系。

四、示范区与重点工程、投资与估算

1.示范区与重点工程

规划实施的着力点是示范区与重点工程，具体编制时注意把握整个规划区的分区建设和工程布局原则，按照目标完成的时间顺序、难易程度和对规划整体实施的影响划出示范区，确定重点工程。示范区要经规划区政府各部门与有关辖区充分沟通协商后，由政府正式批准后确认，纳入水生态文明建设规划示范区。重点工程一般都是对规划实施影响较大的工程，应顺序列出，并将工程名称、规模、建设地点、完成时间和实施效果等叙述清楚。

2.投资与估算

投资与估算与其他规划基本一样，对规划整体按照有关规定、规范和规程进行计算。

五、提高保障和支撑能力的技术要求

每个规划都有相应的实施条件，即保障和支撑能力，但水生态文明建设规划实施涉及全社会各个层面，保障和支撑需求更高更强。编制时应注意，下面内容中的每句话，都应该有相应的编制内容。如“充分发挥政府在水生态文明建设中的领导作用，建立部门间联动工作机制，形成工作合力”，编制时就要求“成立领导小组、建立政府协调会议制度”等等。

1.加强组织领导，落实目标责任

充分发挥政府在水生态文明建设中的领导作用，建立部门间联动工作机制，形成工作合力。进一步强化水资源统一管理，推进城乡水务一体化。健全责任与考核制度，建立目标考核、干部问责和监督检查机制是完善最严格水资源管理制度和水生态文明建设的关键步骤。没有严格制度化的考核机制，规划的目标就可能落空。

2.落实资金保障，强化科技支撑

建立政府引导、市场推动、多元投入、社会参与的投入机制，鼓励和引导社会资金参与水生态文明建设，运用经济手段促进水资源的节约与保护。注重科技创新，加强水生态保护与修复技术的研究、开发和推广应用。要对水资源管理基础能力建设提出要求，对水资源管理信息系统建设、水文基础监测体系、信息中心、城乡供水数据处理中心建设、水资源基础信息监测计量和统计制度等要有具体的规划内容。