浅析动物卫生行政处罚中处罚主体适格的问题

陈 向 武

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

动物卫生行政管理活动中，由适格的动物卫生行政主体来实施行政处罚权，能够达到实施行政行为的目的，并实现国家对动物防疫秩序的有效管理。但在实际执法中，有些兽医主管部门和动物卫生监督机构因实施处罚行为的主体不适格，而导致行政处罚无效的事例时有发生。本文通过以案说法的形式，就动物卫生行政处罚中处罚主体适格的问题进行了分析，供执法人员参考。

【案情概述】

2009年5月5日，甲县动物卫生监督所执法人员对该县某生猪养殖场进行监督检查，要求提供其饲养生猪的养殖档案，该场法定代表人李某声称自己养的猪心里有数，没有建立养殖档案的必要。执法人员经请示批准后进行立案调查，并制作了《现场检查（勘验）笔录》和《询问笔录》。甲县动物卫生监督所认为该场未建立养殖档案的行为，违反了《畜牧法》第四十一条之规定，于同年5月5日给该场送达了《行政处罚事先告知书》，认为当事人养殖畜禽未建立养殖档案，事实清楚，证据确凿，依据《畜牧法》第六十六条之规定，拟给予一千元罚款的行政处罚。当事人在规定期限内未进行陈述和申辩，遂于5月11日制作《责令改正通知书》和《行政处罚决定书》并送达当事人， 5月20日该场履行了处罚决定。

【以案说法】

本案主要涉及动物卫生行政处罚主体适格性的问题。

行政处罚是国家一项重要的制裁权，应当由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，因而行政机关是实施行政处罚最主要的主体。但根据《行政处罚法》的规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。由此可见，行政处罚的实施主体有两个，即行政机关和法律、法规授权的组织。但并不意味着，行政相对人的任一违法行为，都可以由两个行政处罚主体中任一主体来实施行政处罚，应当根据相应的法定职权实施。

在动物卫生行政处罚中，通常把有权实施动物卫生行政处罚的主体称为动物卫生行政主体，在动物卫生行政管理活动中，动物卫生行政主体包括兽医主管部门和动物卫生监督机构。兽医主管部门为行政机关，在动物卫生行政处罚中，其行政处罚权主要有：对违反《畜牧法》、《农产品质量安全法》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》等法律法规违法行为，以及对违反《动物防疫法》中的部分违法行为给予行政处罚；动物卫生监督机构为法律、法规授权的组织，在动物卫生行政处罚中，其职权主要是根据《动物防疫法》的授权，对违反《动物防疫法》中有关动物、动物产品的检疫和其他有关动物防疫的违法行为实施行政处罚。同时，兽医主管部门不得行使动物卫生监督机构的行政处罚权，动物卫生监督机构也不得行使兽医主管部门的行政处罚权。动物卫生监督机构是否为适格的执法主体，必须要具备两个要件，一为法律要件，即法律、法规的授权。《动物防疫法》第八条已明确授权动物卫生监督机构负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。二为组织要件，即具备法人资格。必须有当地人民政府编制部门的批准文件，有独立的经费，并取得《事业单位法人证书》。2005年兽医体制改革以来，大部分县级以上地方人民政府单独设立了动物卫生监督机构，但仍有部分动物卫生监督机构未经编制部门正式批准行文，挂靠在其他单位或作为兽医主管部门的内设机构，有些动物卫生监督机构虽然有编制部门的批准文件，但没有经费保障，这些所谓的动物卫生监督机构由于不具备独立的法人资格，不能独立承担行政责任，因而不具有行政主体资格，不能以自己的名义行使行政处罚权。

《动物防疫法》第七十四条明确规定，对经强制免疫的动物未按照国务院兽医主管部门规定建立免疫档案的，依照《畜牧法》的有关规定处罚。《畜牧法》第六十六条明确规定，畜禽养殖场未建立养殖档案的违法行为，由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门实施行政处罚。本案中，甲县动物卫生监督所超出法定授权范围实施行政处罚，不具备法律要件，其对本县某生猪饲养场的处罚行为当然无效。虽然当事人未申请行政复议，也未提起行政诉讼，使该县动物卫生监督所的行政处罚决定得以顺利执行。但本案的处罚主体却存在错误，即实施处罚的主体不适格。在行政执法实践中，经常存在这样的问题，即一个案件查处完毕，当事人没有申请行政复议或提起行政诉讼，行政执法机关就想当然的认为案件查处符合规定，而忽视对案件进行评查，继而未能及时发现行政执法过程中存在的问题，致使动物卫生行政执法长期处在一个低水平阶段的状态，依法行政不能落到实处。

在动物卫生行政管理中，许多地方实行畜牧兽医综合执法，畜牧兽医主管部门通过书面委托的方式，可以将处罚权委托给动物卫生监督机构行使，动物卫生监督机构在行使委托处罚权时，则不得以自己的名义实施，而是要以被委托机关名义实施。畜牧兽医行政主管部门未委托的，动物卫生监督机构发现行政相对人违反应当由畜牧兽医行政主管部门实施行政处罚的违法行为，只能向本级畜牧兽医主管部门报告，由畜牧兽医主管部门来实施行政处罚，否则该行政处罚行为因行政处罚主体不适格而无效。