加强预算监督工作的路径探究

●薛鑫堂

党的十八大报告指出：“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。财政部驻各地专员办作为从事财政监督的专门机构，应坚持将事前、事中、事后监督相结合，加大预算监督力度，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，这既是职责所赋，也是使命所系。

一、时不我待，不断增强预算监督的紧迫感和责任感

自中央明确建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架以来，经过各级财政部门的不懈努力，一个有中国特色的公共财政体系已初步形成。然而，公共财政讲求的是公平与效率，客观上需要强化对财政管理尤其是预算管理的各个环节进行监督。

（一）强化预算监督，是深化公共财政改革发展的迫切需要

近年来，财政部按照党中央、国务院对新时期财政工作的要求，深入贯彻落实科学发展观，在预算收支改革，优化预算支出结构，在完善政府预算体系等方面推出了一系列重要举措，取得了可喜的成绩。财政作为“庶政之母”、“邦国之本”，面对当前经济社会存在的问题，与社会各界的高度关注和迫切需求，应清楚地看到，当前我国政府预算改革基本上还处于从传统粗放的分项排列预算向细化的绩效预算的过渡阶段，预算执行制度仍处于分散账户管理向集中收付管理的转化过程。如何把改革不断深入，争取重要领域的重点突破，是当前新形势下面临的重要任务。这不仅需要决策者目标坚定、方向明确，而且需要每一个执行者行为规范、措施得当，监督有力。未来仍要坚持公平公开、科学高效、监督有效的改革方向，进而深化预算管理改革，提高预算广度、深度和透明度。通过加大对预算的审查力度，全面推行并不断细化政府预算和部门预算；通过对预算执行情况的适时监控，努力扩大国库集中支付和政府采购制度的执行范围；同时通过对政府预算分配和执行结果进行监督检查，不断加大预算、决算及“三公经费”的公开力度，着力提高预算绩效管理水平。

（二）强化预算监督，是提高财政科学化精细化管理水平的迫切需要

近年来，财政部门采取了一系列加强管理的措施，着力加强基础工作和基层建设，使预算管理水平不断提高。但是，对照财政科学化精细化管理要求，当前仍存在政府预算单一，国有资本经营预算和社会保障预算薄弱的问题，有些地方和单位还存在预算外资金现象；预算编制较粗，缺少预算绩效目标，预算支出经济分类不明细、不透明，项目支出预算或多或少存在拍脑袋花钱的现象，财政资源浪费时有发生；预算执行迟缓且约束力不强，有些项目预算频繁调整，“一年预算，预算一年”；预算完成基本没有绩效评价，即使开展少量的绩效评价工作，也没有及时反馈与应用；预算管理的基础薄弱，项目预算（概算）与实际不衔接现象大量存在，项目数据库形同虚设，缺乏科学性、操作性和有效性等等。这些问题的解决，除了要以改革的方式促进财政管理逐步走向科学化、规范化、制度化之外，发挥监督管理作用，推动财政科学化精细化管理水平的提高，也应是当务之急，这样才能真正解决“重分配轻管理、重数量轻质量、重预算轻监督”等问题。

（三）强化预算监督，是发挥专员办职能作用的迫切需要

众所周知，我国公共财政在社会主义市场经济条件下具有经济调节、收入分配、资源配置和监督管理等四大职能，它们之间相互促进、相互制约，形成了不可分割的有机整体。其中财政监督职能是保障其他三大职能顺利实现的基本条件。没有财政监督的收入分配必然是无序的分配，离开财政监督的资源配置将会偏离正确的方向，一旦脱离财政监督那么稳定经济的各项政策措施就很难落实到位。为此，中央机构编制委员会办公室批复财政部驻各地专员办七项职责中，涉及监督检查中央预算的执行以及各地各部门单位执行国家财税方针政策、法律法规情况等就有五条之多。显然，对中央财政预算监督管理应是财政部驻各地专员办工作的重中之重，它既是专员办“守土尽责”、“履职到位”的迫切需要，更是将财政监督贯穿于财政中心工作大局之中，贯穿于财政管理体制机制建设和改革的总体设计之中，贯穿于财政管理工作的运行全过程之中，这是建立健全覆盖所有政府性资金和财政预算全过程的监督机制的必然要求。

二、审时度势，进一步明确预算监督的主要内容和工作重点

预算管理是财政管理的中心，预算监督必然是财政监督的重点，同时也是公共财政体系建设的关键所在。沿着收入、支出及其预算、执行等几个具体环节思考当前的财政工作，如今财政收支规模不断扩大，财政分配领域和公共财政服务对象已扩展到全社会、面向千家万户，社会各界和全体人员更加关注财政资金的使用绩效。显然，专员办预算监督工作可谓任重道远。

（一）预算收入的监督

首先对预算政策执行的监督，重点是监督检查中央和地方及其有关部门单位执行国家财税政策、法律法规的情况，包括对地方政府违反规定先征后返、列收列支政策的检查，反映了中央财政税收管理中的重大问题和重大事项，提出加强中央财政预算管理的政策建议。其次对预算收入征管质量的监督，重点是监督检查各地财政、国税、地税、海关等部门税收征管质量，检查纠正应征不征、提前征收以及越权减免、违规审批退付中央预算收入等问题；同时开展中央预算收入对账工作，检查纠正地方财政国库部门违规调整预算科目、收入级次等问题。再次对非税收入的征收监督，重点是监督应缴中央财政的政府性基金、行政性收费及罚没收入等及时足额入库；同时监督中央行政单位国有资产处置和出租出借收入以及中央事业单位国有资产处置收入纳入预算管理事项等。

（二）预算支出的监督

按照目前政府支出分类体系，专员办应重点强化两方面监督：

1、中央基层预算单位综合财政监督。主要是对中央二级及以下基层单位的预算、资产、财务及其他财政管理事项采取现场与非现场相结合的方式实施监督。

预算监督。一是通过采集、分析和审核基层预算单位预决算等信息，及时发现和纠正预算管理中存在的问题，提出进一步完善预算管理的意见和建议，提高预算编制的规范性、完整性、准确性和有效性；二是督促基层单位严格执行预算，开展基层单位的财政直接支付审核工作，不断提高预算执行进度和财政资金使用效益；三是及时掌握基层单位政府采购的实施情况，反映政府采购中存在的问题，提出相关意见和建议，保障政府采购政策制度落实到位。

资产监督。主要是通过信息采集与分析、动态监控，全面掌握基层单位国有资产情况，重点关注国有资产对外投资、出租出借和处置情况，规范国有资产管理，并使之与预算编制相衔接。

财会监督。一方面对基层单位财会基础工作、会计核算、财务报告、重大财务事项及相关内控制度等实施监督检查；另一方面开展对基层单位银行账户审批、备案、年检工作，规范银行账户管理。

其他事项监督。包括对非税收入及财政票据、津贴补贴等监督。

2、中央财政专项支出的监督。主要包括中央预算内基本建设支出、中央财政公共投资支出、中央基金支出、中央财政各种贴息和其他补贴补助支出等。按其性质可划分为资本性专项支出和补偿性（生产、生活补助）专项支出。

中央财政专项支出概（预）算编制监督。就资本性专项支出而言，重点关注：一是专项支出项目是否符合国家产业政策和建设规划； 二是项目建设规模、建设内容是否真实，支出概（预）算中确定的支出标准是否合理；三是专项支出项目编制的概（预）算是否符合编制及其申报审核（批）的规范和程序；四是涉及概（预）算编制、审核（批）的相关单位和部门出具的相关意见、审计报告是否客观公正、符合规定等。就补偿性专项支出而言，应重点关注：一是申请依据是否合法； 二是申请资料是否真实、完整；三是申请专项资金的计算是否准确；四是申请过程是否符合规定程序等。

中央财政专项支出项目概 （预）算执行监督。就资本性支出而言，重点关注：一是各级财政部门及有项目集中管理权的主管部门预算分解下达或资金拨付是否及时；二是各级配套资金是否落实；三是是否存在滞压、截留、挪用资金问题；四是项目是否具备开工建设条件，其单位是否按照计划按规定“四制”组织实施，内控制度是否建立健全；五是项目实际建设内容等是否与批准（备案）的项目概（预）算确定的建设规模、内容和标准一致，如发生重大差异时，是否按规定办理变更手续；六是项目完工后是否及时办理竣工审计、竣工决算和绩效评价；七是开展项目绩效评价或对其进行监督，特别关注中央财政政策的执行效果等。就补偿性专项支出而言，重点关注：一是各级财政部门和相关主管部门预算分解下达或资金拨付是否及时； 二是各级配套资金是否落实；三是内控制度是否建立健全，是否存在滞压、截留、挪用资金问题；四是开展绩效评价或对其进行监督，特别关注中央财政政策的执行效果。

三、乘势而上，扎实做好预算监督各项工作

专员办开展预算监督的目标已经明确，任务已经布置。现在关键在于调整理念、提高素质、抓住重点、创新方式、加大力度，不断提高依法监督水平。

（一）更新理念，牢固树立预算监督为主体的指导思想

专员办在财政部的正确领导和大力支持下，要不断适应财政改革发展的形势变化，紧紧围绕财政中心工作适时调整工作重点，在加强和改善现有收入、支出、金融与会计监督工作的基础上，充分考虑自身工作的特点和人员力量状况，注重“抓大放小”、“有所为有所不为”，进一步突出预算监督及其绩效评价监督。同时，注重事前、事中与事后监督相结合，注重现场监管与非现场监管相结合，注重预算监督与财务会计、资产负债监督相结合，推行财政综合监管，充实预算监督内容，提升预算监管的成效。

（二）依法监督，不断加大预算监督力度

监督工作的立足点是批判性，没有批判性、具体工作便没有力度和深度，就没有监督。因此，专员办首先要进一步加大对中央财政预算编制、执行、决算的监督检查力度。在预算编制环节，要强化对预算的审核与抽查工作，充分发表审核意见；在预算执行环节，要强化和规范银行账户审批、国库直接支付审核等日常审核审批工作，发现异常情况时要及时开展现场检查； 在决算环节，要强化对决算的会审与抽查工作，并结合资产清查、内控制度执行、项目绩效评价等工作，全面推进财政综合监管。其次要加大对预算违法违规行为的处理处罚力度。把查处违法违规事项与处理处罚单位相结合，把预算违法违规问题与下一年度预算安排挂钩，严明预算的严肃性；同时，把查处违法违规事项与个人处罚处分相结合，从而在根本上触动违法违规人员的切身利益，充分发挥了监督的震慑效应和教育作用。

（三）强化队伍，推动预算监督工作的顺利开展

针对预算监督工作综合性、系统性强的特点，提升预算监督的成效，不仅在于按照预算、执行、监督相分离原则，强化监督检查机构的法律地位，更在于提高监督队伍的素质。首先要不断加强干部的教育培训。并对其进行政治理论、法律知识、财经业务、工程审计和廉政纪律等方面的培训学习，同时还要积极引导干部自觉学习、持续学习和综合学习； 其次要不断提高准入门槛，更多地吸引高层次、复合型人才，使干部队伍逐步优化升级；再次要建立有效的激励约束机制，激发全体监督检查人员的学习与工作的积极性和创造性。■