浅谈乡镇财政监督管理中存在的问题及建议

●翁大学 李远香

随着国家对“三农”的重视，财政资金向农村的倾斜力度也在不断加大，乡镇财政的监管职能也日显突出。2006年全国取消农业税，实行了各项税费的减免和改革，全国农民每年减轻负担1335 亿元。而且中央连续九年发布了以“三农”为主题的“一号文件”，持续加大对“三农”的投入，2003年至2012年十年中，中央财政累计安排“三农” 支出约6 万亿元，年均增幅超过20%。至此，乡镇财政以组织收入为主的职能彻底改变，以支出为主的监管职能则逐步加大。2012年颁布和实施的《财政部门监督办法》明确规定了乡镇财政机构的依法监督职能，要求充分发挥乡镇财政机构的就地、就近监管优势，强化监管职责，以实现对管辖范围内所有财政性资金执行情况的全面监管。但是在实际监管中，乡镇财政的监督管理职能面临着严峻的考验，存在着一系列的问题。

一、乡镇财政监督现状

（一）财政监督的意识不足，重支出轻管理现象严重

近几年，各种涉农资金、强农惠农资金一齐涌向乡镇财政。有需要乡镇财政实行报账制管理的扶贫资金，有主要由政府组织实施的支农和民生建设资金，有农林畜、文教卫、民政、计生等各部门组织实施的惠农资金，还有大量直接由乡镇财政所负责核实并直接兑付到农民的各种粮食、家电、退耕还林、公益林等补贴资金。资金种类的繁多，特别是各种惠农补贴资金的核实兑付和 “两金”的征收工作占用了乡镇财政人员的主要精力，而对财政专项扶贫和其他支农资金拨付后使用效益情况的监督意识不足，使得财政资金后续监管乏力，导致部分财政专项资金被滞留或挪用的现象比较严重。

（二）监督的专业知识缺乏，存在监督无力现象

随着乡镇财政公共管理职能的转变，财政监督也逐渐被提上日程，但仅是浅尝辄止，有心无力。财政监督是一项规范化、法制化、程序性的工作，特别是对违法行为的处理处罚更是要规范程序、依法检查。在财政监督工作中，需要依据《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《财政检查工作办法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《财政部门监督办法》等相关法律法规。县级财政监督部门虽然也组织过一些培训，但是离专业化规范化操作的要求还相差甚远。在以往的乡镇财政监督检查过程中，一是不知道如何检查，有些问题发现不了；二是发现问题也不知道如何处理，对检查出的问题没有进行强制性的整改和处罚，无法引起被检查单位的重视，从而导致了乡镇财政监督工作的无力现象。

（三）某些地方受制于政府决策，监督作用难以发挥

现行的县乡财政体制下，乡镇财政受县级财政和乡镇政府的双重领导，如部分财政预算资金、专项资金的拨付需由政府主要领导签批或者由政府组织实施，乡镇财政的监督有形而无实。日常财政管理也是财政监督的反映，“监督寓于管理、管理与服务并重”。乡镇财政在安排行政运行支出、工资管理、涉农补贴资金发放、专项资金管理、基金征管、家电下乡、民生工程等基础管理工作中，更多的是按照乡镇政府或者上级主管部门的要求来予以拨付，在事前、事中和事后的自主性监督方面，则无可奈何。例如五保供养、农村低保、廉租住房租赁补贴、救灾救济资金等，在资金决策分配时往往不让财政部门参加，因而使事前监督成为空谈，在财政投资方面更没有预算约束，土地收入和预算内奖补收入的使用一部分取决于地方领导的政绩观、个人偏好，财政监督好似“只见森林、不见树木”。政府的“处事风格”无形地把财政事前、事中监督排除在门外，事后更是监督无力。有些上级专项资金、民生工程等由主管部门直接安排到项目点，项目信息及资金管理办法没有及时向县、乡镇财政反馈，施工、验收过程也没有要求乡镇财政部门参加，从而难免会出现财政资金出现截留、挤占和挪用现象。因此，乡镇财政监督有被“边缘化”的趋势，其就地就近监督职能也就难以发挥。

（四）乡镇财政专业人才匮乏，严重影响监督职能的发挥

仅就湖北省某县县乡镇财政来说，全县18 个乡镇，2011年税费改革之初，每个财政所12-25 人左右，由于近几年乡镇财政人才的严重流失，比较偏远的乡镇财政所最少的只有6-8 人，而且出现严重的老龄化、非专业化现象，如某乡镇财政所人员平均年龄达到50岁以上而且难以适应新时期的财政工作需求。专业人才和年轻人员的大量流失致使乡镇财政专业人才日趋匮乏，严重影响了乡镇财政监督职能的发挥。

二、存在问题的原因

（一）传统重收轻支的财政监督意识和工作任务的繁重导致了重支出轻管理现象

过去，乡镇财政监督呈现“以收为主、支出次之、规模偏小、内容单调”的特点。在传统的乡镇财政监督中，关键是监督收入是否全额入库，对支出则以拨付为主，各种支农惠农涉农资金的出现受管理精力的限制，出现不愿监督和不便监督情况，造成了重支出轻管理的现象。新的监督内容主要向“突出管理、服务并重、规模空前、项目繁多”的集中趋势发展。就湖北省某县县某乡镇2011年度的财政资金情况为例：该乡镇财政所现有在职人员9 人，2011年度本级财政预算支出349.96 万元，直接拨付到文教卫等单位的涉农资金支出512.8 万元；合计该乡镇财政资金总量达2110.08 万元，全部为上级拨款。资金种类繁多，让乡镇财政把对各项资金的拨付和对农村“两金”的征收成为了其主要职责，特别各种惠农补贴资金的核实兑付和“两金”的征收工作，涉及农户达数千户以上，占用了乡镇财政人员的主要精力。传统的以组织收入为主的财政监督意识和繁重的工作任务导致了乡镇财政监督职能重支出轻管理的现象。

（二）受人员编制及监督发展阶段的影响，无专门监督人员和专业化培训

现阶段的乡镇财政监督，一是从税费改革之初，就未设置专门的监督人员编制； 二是财政监督尚处在探索阶段，无专业化的培训。2012年颁布实施的《财政部门监督办法》 是第一部全面规范财政监督行为的综合性法律制度，其系统地明确了财政监督的权限、范围、方式、程序和手段等相关内容。财政监督工作的法制化和规范化工作对专门的财政监督机构来说还处在探索阶段，作为普通以征收农业税为主的乡镇财政人员来说，他们对监督专业知识更是匮乏，虽然也组织过一些简单的培训，但是远远不能满足实际工作的需要，从而导致了乡镇财政监督职能的弱化现象。

（三）乡镇财政受本级政府的领导限制了监督职能的发挥

现行管理体制中，乡镇财政受政府领导的限制及位卑权轻所面临的环境影响了监督作用的凸现。乡镇财政资金的拨付很多都需要经过政府领导的签批，履行财政监督就是对直接领导决策的监督，其必然会触及到地方政府根本利益。一方面，不少人片面地认为财政监督是“找茬子”、“添乱子”、“罚票子”，往往造成部门不协调、不信任、不配合。另一方面，监督的对象主要是上级主管部门及镇政府的决策布置，面对强大的领导群体，财政干部始终处于劣势地位，监督工作稍有差毫，肯定“走背字儿”。例如：乡镇投资动辄几十上百万甚至更多，由于事先没有预算安排，使得财政部门根本不知情;到工程竣工资金拨款时，才见“庐山真面目”。在决策者眼里，监督资金使用就是削弱领导权威，是影响地方招商引资、甚至影响地方经济发展的不作为之举。其三，乡镇政府行政运行成本较高，部门预算难以满足，只好打项目资金的主意，这也就成为地方政府挪用或变通财政资金的理由。乡镇财政资金的规模已呈直线上升趋势，而涉及资金分配和财政投资管理的、加强有效监督的有关政策制定始终滞后，使财政部门行使监督缺少“尚方宝剑”，监督作用难以发挥。

（四）乡镇财政条件艰苦，人员和经费不足影响监督职能的发挥

乡镇财政工作人员日常业务繁重，待遇偏低，特别是边远乡镇的财政工作人员长期远离家人，物质和精神生活贫乏，年轻人被抽调，职工年龄结构偏大，众多的同志长期得不到提拔和重用，工作激情得不到发挥，看不到希望。在基层政府部门之间，地位比不上计生、国土，收入比不了农林水、国、地税;长期的股级机构也不利于与镇直单位和二级机构协调、沟通。导致乡镇财政年轻人不愿意去，有点能力的人才也想尽办法离开，加上经费相对不足，存在“多一事不如少一事”的想法，影响了监督职能的履行。

三、对策和建议

（一）加强对乡镇财政监督的重视

县、市以上政府和财政部门要加强对乡镇财政监督职能的重视，制定一套针对乡镇特点的、操作性很强的《财政监督管理办法》，把财政监督的切入点定格在经济事项的特定过程和环节上。例如：涉及财政资金决策分配必须有同级财政部门参加，或列席决定事项的政府办公会;上级部门安排项目或专项资金必须同时将资金管理办法及实施文件抄送乡镇财政部门；财政部门有独立的监督权和处罚权以及不得对监督人员实施打击报复等相关规定。通过加强对有效监督的相关政策制定，使财政部门行使监督权时有“尚方宝剑”可握，创造了切实可行的监督环境。

（二）配备专门的监督人员并加强培训

在乡镇财政增加编制，配备专门的监督岗位，成立检查组，并对监督人员进行专业化的技能培训。市、县级财政部门要对乡镇财政监督人员进行全方位的培训，要有针对性地对《预算法》、《会计法》、《财政检查工作办法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《财政部门监督办法》等相关法律法规进行专门的学习，特别是熟练掌握检查的方法、程序和违法行为的处理处罚程序等内容，使之能独立行使检查工作职权。

（三）乡镇财政所上划管理，构建乡镇财政监督网络

提升并恢复乡镇财政的地位和作用。所、分局享受副科待遇，实行“人、财、物”上收县财政局统一管理，不受地方政府经费安排及考评、考核的制约。恢复乡镇对教育、卫生、农林等部门预算编制及经费管理，进一步增强乡镇财政的调控、监督职能。县财政监督局加强专业队伍建设，吸纳工程造价、预算、技术、财会等方面专家，组建财政投资评审专家库。所、分局长兼任乡镇财政监督专员，通过专项培训，掌握财政监督基本技能，日常乡镇财政监督工作由所、分局长具体负责，明确、完善乡镇财政监督目的、方法，也可根据业务分工和工作需要，指派专人参加有关的监督检查工作。对专项检查、领导交办、群众举报等监督工作由县监督局承担。构建“有专门机构、有专人负责、有客体对象、有制度可行”的乡镇财政监督网络。

（四）加大乡镇财政人员和经费投入

随着公共财政服务和保障能力的提高，财政管理服务覆盖面越来越广，尤其是惠农资金、民生工程、专项资金、财政投资等呈现大幅度上升之势，财政资金的投向和效益发挥成为人们关注的热点。乡镇财政监督的重点也发生了很大的变化，监督的责任也越来越大，乡镇财政担负的任务与配备的人员和经费不成正比，难以履行其应有的职责。因此，迫切需要补充“新鲜血液”，以加强队伍建设，加大对乡镇财政人员和经费的投入。■