财政支出绩效评价关键指标设计的研究

●刘安长

近年来，我国财政支出的规模不断扩大，支出结构不断调整，支出管理改革不断深化，为我国经济快速发展起了重要的推动作用。但公共支出长期以来存在的“重分配，轻监管，不问效”、以规模而不是以效益为目标取向等现象还没有得到根本扭转，因而导致支出规模不断膨胀，收支矛盾加剧，资金使用效率不高等问题，对我国经济持续健康的发展造成了一定负面影响。为此，国家提出了应对财政支出进行绩效评价，并陆续出台了一系列政策法规：2003年党的十六届三中全会提出了“推进财政管理体制改革、健全公共财政体制、改革预算编制制度、建立绩效评价体系”；2011年财政部发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2011】285号）和《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预【2011】416号）。这充分显示了在新的体制背景下，我国政府对财政支出绩效的重视。

国内很多学者对财政支出绩效评价做过研究，并引入了一些绩效评价工具，比较常见的有逻辑模型、平衡计分卡、模糊评价法等。但这一套从西方企业管理中借鉴过来的方法在公共部门的运行尚在适应期，因而目前对它的研究也还处于摸索阶段，其中很明显的问题就体现在对绩效指标的设计上：其一，绩效评价的指标设计缺乏科学性和合理性，难以反映财政支出的实际情况；其二，把所有指标都设计在一套系统中，既包括财政部门的，又包括公共管理部门的，还包括具体资金使用部门的；其三，把重点放在对一般绩效指标（Performance Indicators，PI）的设计上。从这些问题来看，目前财政支出的绩效指标设计倾向于做到事无巨细，面面俱到，而结果却适得其反，因为财政支出在参与社会资源的分配过程中，资金的流向和支出过程会涉及社会再生产的方方面面，既包括政府的日常行政管理、国防、公共秩序，也包括教育、卫生、社会保障，还包括公共基础设施建设等，因此财政支出要体现政治、经济、文化、社会等各个层次的需要，财政指标也就呈现出了多样性和多层次性。如果试图把所有指标都考虑进一套考评体系中去的话，不仅会影响到绩效评价的执行，同时还难以把握住重点，甚至舍本逐末。因此，在设计指标时有必要引入关键绩效指标这一概念。

一、关键绩效指标及其原理

20世纪80年代，管理学界开始关注将绩效管理与组织战略相结合，并采用各种评估方法，将结果导向与行为导向的评估方法的优点相结合，强调工作行为与目标达成并重。在这一背景下，关键绩效指标应运而生。所谓关键绩效指标 （Key Performance Indicators，KPI）是指组织宏观战略目标决策经过层层分解后所产生的可操作性强的指标体系，是衡量宏观战略决策执行效果的关键指标，其反映的是最能有效影响组织价值创造的关键驱动因素。其优点在于KPI 是战略目标的层层分解，通过KPI指标的整合和控制，使财政支出行为与战略目标要求相吻合，不至于出现偏差，从而有力地保证了战略目标的实现。

关键绩效指标符合意大利经济学家帕累托 （Pareto）所提出的 “二八定理”。帕累托认为：在任何特定的群体中，重要的因子通常只占少数，而不重要的因子则常占多数。因此，只要控制好重要的少数，即能控制全局。在数量比例上，大体就是2∶8。反映到财政支出绩效指标的设计中也是如此，重要和关键的指标只占少数，只要控制住这部分关键指标，就能实现财政支出的整体目标。

二、关键绩效指标设计的模型框架

关键绩效指标模型框架的设计要借鉴平衡计分卡的思想。平衡计分卡是美国哈佛大学罗伯特·卡普兰（Robert Kaplan）与RSI 公司总裁戴维·诺顿（David Norton）基于12 家企业进行为期一年的研究所得出的研究成果。它突破了以往绩效考评只注重财务指标，而把内部流程、学习与成长和客户等指标都纳入了考核体系。作为公共财政下主要提供公共产品和公共服务的财政支出，其社会效益往往大于经济效益，因此不能仅仅把经济效益作为主要指标，而需要一套综合的评价系统来对其进行绩效考评。平衡计分卡与这一需要有很好的契合点。由于财政支出涉及很多层面和领域，所以本文只提供一个模型框架，并以某市义务教育支出的实例，以验证该模型的科学性和可操作性。下面，针对财政支出绩效评价的特点，在吸收平衡计分卡思想的基础上，推导出该模型。

（一）确定考评的战略绩效目标

战略绩效目标是财政支出所要达到的方向，其描述了财政支出准备为谁创造价值和创造什么价值。它是平衡计分卡的核心。战略绩效目标的制定要符合以下两个要求：第一，指向明确。战略绩效目标符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相连。第二，合理可行。制定战略绩效目标时要经过调查研究和科学论证，要符合客观实际。例如，在确定科技项目支出目标时，可以表述为：通过绩效评价，形成公共支出拨款与科技发展相匹配的机制，从而提高科技发展水平和自主创新能力。确定战略绩效目标，同时建立关键绩效指标框架模型的过程，都可以引用战略管理分析工具——鱼刺图来描述（如图1所示）：

图1

（二）确定关键绩效领域

根据财政支出的战略目标，分解能够实现这一目标的关键绩效领域（Key Result Areas，KRA）。关键绩效领域就是与战略目标直接相关，对战略目标的实现起关键作用的领域。而在确定这些领域时，可以借鉴平衡计分卡的四个维度：即财务、客户、内部业务流程和学习与成长。这四个维度兼顾了短期与长期、财务与非财务、滞后与领先、外部与内部等多方面的平衡，这一思想是符合财政支出所要达到的目标的。因政府部门与企业有着不同的服务对象和服务内容，因此把这四个维度改为财务、公众、业务优化和学习与成长更合适些。

1、财务维度。财务指标是这四个指标中最容易量化的，而且无论是对私人企业还是公共部门都是必不可少。虽然平衡计分卡强调非财务指标的考评，但并不等于可以弱化财务指标，并且这一指标也因其容易量化而便于实际操作。财务指标通常也是属于滞后性指标，比较常见的如：财政支出规模、预算差异、支出配置、资金使用等。

2、公众维度。企业要针对的是客户，其中主要包括其所服务的消费者和供应商，政府部门的客户则是所有的公众，特定的财政支出所面对的公众范围相对较窄，只有财政支出所受益的对象。明确了公众是谁后，还要回答能给这些公众带来什么价值？恰当的定位其价值对服务好客户有着重要意义。常见的指标如：居民满意度、服务质量的满意度、政府支持率等。

3、业务优化维度。也就是在财政支在满足公众需要、提供公共服务过程中的度量。平衡计分卡的创始者诺顿教授就主张一个组织就是一系列相关联的作业或者若干流程的集合，这项作业或者流程存在的首要理由就是能够满足客户的需要。常见的指标如：资金使用效率、资金到位的及时性、项目完成进度、资金入库的及时性等。

4、学习与成长维度。学习与成长在企业管理中是从员工的角度来讲的。对于财政支出来说，主要是指与财政支出相关的公务员队伍、资金使用部门和财政系统等，其范围比企业要更宽泛。常见的指标如：公务员满意度、公务员的培训次数、工作效率、部门的协作程度等。用鱼刺图来描述该框架（如下图2所示）：

图2

（三）确定关键绩效因素

在确定好关键绩效领域后，便可对关键绩效领域进行层层分解，形成关键绩 效 因 素 （Key Performance Factors，KPF）。关键绩效因素提供了一种描述性的工作要求，是对关键成功领域的解析和细化。主要解决这几个问题：第一，每个关键成功领域包含的内容是什么？第二，如何保证在该领域获得成功；第三，达成该领域成功的关键手段是什么？ 第四，达成该领域成功的标准是什么？以某市义务教育财政支出绩效评价为例：通过确定战略绩效目标，把关键绩效领域分解为财务、客户、内部流程和学习与成长四个方面，再根据财务维度，分解出支出配置、资金使用、财务风险；客户维度分解成学生培养、学校建设、社会声誉；内部流程维度分解为支出配置结构、支出管理水平；学习与成长分解成教育实力、培训发展等。用鱼刺图来描述该框架（如下图3所示）：

（四）确定关键绩效指标

对关键绩效因素进行分解，形成关键绩效指标 （Key Performance Indicators，KPI），这也是财政支出绩效评价的核心内容。在设计关键绩效指标的时候，可以遵循以下五条原则，通常简称为SMART 原则：

“S”代表“Specific”，即要求指标时具体的、细化的，而不是模棱两可和抽象的，比如“人员经费支出占高等教育支出的5%”，而不是“人员经费支出较低”；“M”代表“Measurable”，要求指标是可衡量的，而不是笼统、主管的，比如“客户满意度达90%”，而非“提高客户满意度”；“A”代表“Attainable”，要求指标是可以达到的，而不是遥不可及、不切实际的；“R”代表“Realistic”，要求指标是现实的，而不是凭空想象的；“T”代表“Time-bound”，要求指标是有时间限制的，而不是可以无限期完成的。可以通过利用SMART 原则设计成表格的形式来甄选指标（如下表1所示）：

表1 绩效指标评价表

例如，在上例中把财务层面分解成支出配置、资金使用配置和财务风险配置三项关键绩效因素后，通过头脑风暴法，分解出众多的一般绩效指标（PI），再通过SMART 原则筛选，进一步把支出配置分解成义务教育支出占GDP 的比重、义务教育支出占一般财政预算比重、义务教育支出占义务教育总投入比重；资金使用分解为人员经费支出占义务教育支出比例、义务教育生均成本占人均GDP 比重； 财务风险分解为教育贷款年末账面余额和新增贷款额占义务教育总投入比重等一系列关键绩效指标（KPI）。通过SMART 原则筛选KPI指标的过程（如图4所示），同时用鱼刺图来描述整个框架（如图5所示）：

图4

图5

（五）确定关键绩效指标的权重

确定权重是设计关键绩效指标的最后一步。平衡计分卡并不是要对所有指标权重进行平均分配，而是要根据不同的组织性质和各个层面指标的重要性来赋予权重。对于一个经营性的企业来说，财务指标肯定要占据最大的权重，并且这一指标也最容易量化，在企业的实际应用过程中，财务、客户、内部业务流程和学习与成长四个维度所占比例大致为40%、20%、20%、20%。对于政府部门而言，其不以盈利为目标，所以财务维度只是在提供一个约束手段而非目标，衡量财政支出的效果如何应看其是否有效地满足了社会公众需要，是否达到了纳税人和利益相关群体的要求等。因此财务维度不应该是财政支出绩效评价中权重最高的，财务、公众、业务优化和学习的比重大致可为20%、40%、30%、10%。当然，依据不同的项目支出，可以有不同的指标权重，要视具体情况而定。确定好关键绩效领域的指标后，就可以根据指标权重分别对其所包含的关键绩效因素和关键绩效指标来赋予相应的权重了。关于权重设置的方法有很多种，比如主观经验法、对偶加权法、权值因子判断法、层次分析法等。

三、模型演示——以某市义务教育支出为例

在建立关键绩效指标模型框架的基础上，根据上文选取的某市义务教育支出为实例，来验证这一模型的科学性和可操作性。该市首先确立了其义务教育支出的战略绩效目标：即通过绩效评价，形成了公共支出拨款与教育业绩相匹配的机制，以提高本市义务教育的普及率和教育质量。然后根据这一目标分解出财务、公众、业务优化和学习与成长四个维度，每一个维度都有若干关键绩效因素 （一级指标）与其对应：财务维度包括支出配置、资金使用、财务风险； 公众维度包括学生培养和社会声誉； 业务优化维度包括支出结构和支出水平；学习成长包括培训发展和职称学历。再根据SMART 原则，从关键绩效因素分解出的众多指标中挑选出23 个关键绩效指标（二级指标），并通过主观经验法对指标赋予相应权重（具体见下表2），从而得出具体的评价结果。■

表2 义务教育支出关键绩效指标分解表