国内电子廉政档案建设的现状及问题对策

巩善鑫

(中州大学 纪委，郑州450044)

1 .我国电子廉政档案建设发展现状

1.1 南京市建设电子廉政档案的经验和特点

国内目前电子廉政档案建设成体系，并发展最完善的地区是南京市。电子廉政档案建立的必备条件是网络信息平台的发展成熟，系统完善的网络电子档案服务平台不仅便于收集、整理、展示相关信息内容，而且还能随时随地满足人们的查询需要。2005年，南京市开始着手建立领导干部电子廉政档案，就是在基于国内网络资源信息化服务发展到比较成熟阶段，电子政务运用较长时间后积累大量成功经验的基础上推行的。到2012年，南京市又出台《关于推进惩治和预防腐败体系信息化建设的指导意见》，要求给每一名公务员制作一份电子廉政档案，同时加快建立企业和个人违规记录信息库。［1］经过将近十年的建设，南京市已经逐步完善了公务员廉政信息管理系统。今后，南京的干部都将有一份电子廉政档案，并将实施动态管理。该意见提出，加强干部电子廉政档案建设，实现全市公务员、参公管理人员及事业单位副处级以上领导干部全覆盖。南京市的电子廉政档案将实施动态管理，建立分级管理、数据共享、联网查询的廉政档案信息管理系统。

南京市建设电子廉政档案有三个主要特点：一是长期坚持，逐步完善，自2005年首次推行在领导机关中建立电子廉政档案工作以来，南京市在每年的工作计划中都将搞好廉政文化建设，抓好电子廉政档案建设作为一项重要内容单列，从而在制度上保证了廉政建设的长效性。二是动态管理，不断充实廉政档案内容，如南京市国税局规定，各级纪检监察部门要加强对干部的日常考评，将考评结果录入干部电子廉政档案。［2］三是逐步完善廉政信息管理系统，为加强干部电子廉政档案建设，南京将建立一个诚信资源平台，要推动整合金融信用、建设工程信息管理、招投标信息、商业贿赂犯罪档案查询等系统，加快建立企业和个人违规记录信息库。另据了解，南京将完善网络举报信箱受理和管理机制，开展网上在线接访，开通网上在线视频接访，开发手机短信举报平台。

1.2 全国范围内建设电子廉政档案的特点

(1)区域上，县级以下地区和部门先试先行。最早在2004年，山东省淄博市张店区就开发了廉政档案管理软件程序，采用微机管理的电子档案和纸质档案相结合的管理方式，对全区175名正科级干部，每人建立一个电子档案，这可能是国内最早尝试建立电子廉政档案的地区。2007年，河南省内黄县以乡(镇)为依托，为全县3200余名村干部建立了电子廉政档案。2008年，广西壮族自治区大化县地税局全面启用廉政档案管理信息系统，为全体干部职工建立了个人电子廉政档案。2009年初，衡阳市为党政领导干部建立电子廉政档案。2009年6月起，河南省正阳县邮政局建立电子廉政档案，涉及对象包括公司经理、支局长或科室主任，设计内容包含党风廉政建设、行风建设、职称晋升、提拔选用干部、评先选优等方面。2010年下半年，广东省惠东县对全县700多名县管在岗科级领导干部建立电子廉政档案。2011年，河北省武邑县纪委为科级领导干部建立电子廉政档案。

(2)内容上，从大部分推行电子廉政档案的地区所发布的细则来看，电子廉政档案内容并没有超出《领导干部重大事项报告制度》所涵盖的可以具体数字化量化的内容。

如衡阳市出台的《电子廉政档案管理工作细则》规定，领导干部电子廉政档案的内容是根据领导干部廉洁自律的有关规定设计的，大致分为三块。一是基本表单。主要反映领导干部廉洁自律有关情况，包括本人基本情况及相关情况、配偶及共同生活的子女住房、从业、出国等九个方面的情况。二是评价信息表单。主要反映来信来访、群众评议和组织考核等有关信息，包括述廉评议民主测评情况、信访举报及初查情况、经济责任审计情况、违纪受处分处理情况、责任制考核及追究情况等。三是统计表单。主要是对第一、二块表单信息分4类进行统计，对个人及全市党风廉政建设情况进行总体分析评价。怀化市纪检监察领导干部电子廉政档案管理工作实施办法(试行)：纪检监察领导干部电子廉政档案内容分为个人填写和组织填写两个部分。组织填写内容包括信访举报及处理情况、违纪受处分处理情况、党风廉政建设责任制考核情况等。衡东县科局级领导干部电子廉政档案管理工作实施细则(试行)：信息采集的渠道主要为本人填报和相关单位呈报，其中电子廉政档案基本信息材料要求由领导干部个人如实填写。

(3)形式上，基本是电子表格形式，涉及内容繁杂，没有形成统一的、可以一目了然看懂的页面查询形式。随着我国物质文明建设的迅速发展，社会的精神文明建设也取得了巨大成就，人口素质不断提高，人们的法律意识和维权意识也随之增强。据有关资料显示：领导干部的腐败行为80%都是由人民群众举报后得到查处的。近年来，网络反腐、微博反腐成为全社会反腐倡廉的重要手段，据统计，2012年共有18名官员因网络曝光而落马。其中有14名从被曝光到调查处理，时间不超过1个月，最快的仅用时1天。［3］建设电子廉政档案的最终目的是预防腐败和遏制腐败，在这其中最重要的是扩大人民群众的知情权和监督权，充分发挥人民群众监督的作用。可以预见，在我国电子廉政档案体系建设越来越完善，相关制度落实到位之后，由于身份的正统性、信息内容的官方权威性等特点，电子廉政档案将在党的反腐倡廉建设伟大工程中起到举足轻重的作用。而要充分发挥电子廉政档案的监督和预防作用，就必须使其符合人民群众的需求，不仅要在内容上简单易懂，一目了然;而且要在形式上具有多样和便于操作性，不能只是展示给大众一张表格就完事，而是要能够根据查询者的关注重点予以显示。

2 .电子廉政档案建设所遇到的突出问题

2.1 电子廉政档案内容的真实性问题

我国在党政机关实施领导干部个人财产和重大事件申报制度已经多年了，从最近几年一些落马贪官的情况来看，这一制度在具体落实过程之中存在着严重的形式主义和走过场问题。与之相同，电子廉政档案基本材料的获取绝大多数都是来自领导干部个人对财产和重大事件的申报，而建立于领导干部自觉基础之上的自我申报所带来的隐患是显而易见的，人们查询领导干部电子廉政档案是方便了，但是在无力核查的情况下，其可信度就显然受到大众的质疑。而完善制度建设，强化干部监督，是十八大报告传递出的一个强烈信号。2012年11月30日，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在与学术界人士座谈时指出：信任不能代替监督，指出了我们制度建设中一个严重的文化障碍。因此，建立领导干部电子廉政档案要真正做到取信于人，不能光听领导干部自己说，而是要建立起对领导干部申报之后行之有效的核查机制，通过对领导干部个人申报的财产和重大事件核实清楚，所登出的电子廉政档案才能具有说服力。

2.2 对公众的开放程度问题

在电子廉政档案建立之初，就面临着一个现实中的棘手问题，就是公众的迫切知情权需要与相关公开制度落后的矛盾。笔者以为，不能将电子廉政档案等同于普通的档案，它的主管机关不应是各级各类档案行政管理部门，而应是纪检监察机关。更为重要是，如果电子廉政档案是加密的，是不对全社会公开的，那么，就很难实现社会监督的目的。领导干部理论上都是社会公众人物，将他们的相关信息公之于众，不仅有法理依据，还是世界上政治文明发达的一些国家的通行做法。只有将电子档案对普通民众开放，才能够真正地将领导干部纳入社会监督的大网之中，在群众的众目睽睽之下，领导干部想作奸犯科是很难逃脱监督和惩罚的。另外，透明和公开又是最好的防腐剂。电子廉政档案可以为扩大领导干部的“透明度”提供一个便捷、有效的平台。此外，还必须有相关的配套措施和法律保障，对领导干部如实申报，群众的监督途径，对监督的反馈等都必须有明确的条文细则规定，否则，一切监督都会落空。

2.3 电子廉政档案无法涵盖领导干部的工作作风问题

从各地已经实施的电子廉政档案管理工作实施细则来看，主要包括两部分内容，一是属于要求个人如实填写的个人基本情况、财产、婚姻、住房、家庭人员情况等信息，二是有关组织部门填写的信访、违纪、党风廉政建设等内容。从这些内容来看，目前电子廉政档案所重点关注的信息基本上与领导干部重大事项报告制度基本一致，或者可以不客气地说，相当于把以往纸质采纳的领导干部重大事项报告制度内容加以电子化、数字化。而笔者以为，领导干部电子廉政档案所涵盖信息内容应该比领导干部重大事项报告制度更宽泛，不仅应有可以量化考核的政绩内容，而且还应包括被广大人们群众所评价所褒贬的工作作风内容。一届政府为了取得面子上好看的政绩，往往会向各种数据内注水，甚至急功近利大兴土木搞拆迁、大干快上一些破坏环境资源的项目。而诸如行风评议、群众满意度测评等内容往往不纳入电子廉政档案信息，所以在查阅领导干部廉政档案时，不管是勤政还是懒政，无论是能官还是庸官，不管是真干事还是假忙碌均无法在电子廉政档案中体现出来。

3 .进一步完善电子廉政档案体系，发挥电子监督预防腐败作用的策略分析

3.1在国家制度层面，通过立法的形式推行电子廉政档案建设。近些年，每一次官员重大腐败案例曝光之后的制度追问，几乎都归因于官员财产公开制度迟迟未能推行。而官员财产申报可以作为领导干部电子廉政档案内容的一部分。领导干部重大事项申报制度在我国领导机关已经推行了许多年，积累了一定的信息资源和工作经验;官员财产申报制度也在全国范围内许多地方探索试行了多年时间，因多种原因造成了目前只申报、不公开的局面。笔者认为，当前在国家层面，可以总结这几方面工作的经验教训，科学研究，合理规划，适时通过立法的形式，推行建立全国统一的电子廉政档案体系，扩大公众的知情权，充分发挥人民群众的监督作用。

3.2明确职责，纪检监察机构作为电子廉政档案的主管部门，协调组织人事、宣传、信访等，确保电子廉政档案信息内容的真实性。要确保领导干部电子廉政档案内容的真实性，只靠提高领导干部个人的政治品格素养是不够的，依靠人民群众的监督也只是一种弥补的手段，无法做到全面及时准确。最主要的是应建立起对领导干部申报之后行之有效的核查机制，作为电子廉政档案的主管部门，由纪检监察机关协调组织人事和信访等部门，代表党和人民通过对领导干部个人申报的财产和重大事件一件件、一桩桩地核实清楚，并将核查的情况通过网络的形式，请公众参与评判，广泛征寻社会各界的意见与看法，请群众帮助组织部门来整理领导干部的档案，这样所登出的干部电子廉政档案才能具有说服力和透明性。

3.3运用云计算等网络技术，建立科学统一的管理系统，逐步分级扩大信息开放范围。信息技术的创新发展是电子廉政档案建设的科技保证，目前我国的电子信息技术、网络安全系统、电子资料管理等科技力量已达到世界领先水平，对电子廉政档案管理系统的建设维护可以起到有效保证。电子廉政档案如何建立，建成之后如何管理，已经不再是科学技术上的难题，而是缺少国家层面的相关制度规定。相对于电子廉政档案信息内容的真实性而言，信息的分级开放更为重要，说到底，建设的目的就是为了运用。也只有逐步扩大电子廉政档案的开放范围，扩大人民群众的知情权，调动舆论监督的积极作用，才能反过来促进电子廉政档案建设更加科学合理地发展。

综上，建立电子廉政档案的必要性，一是反腐败是长期性的课题，当前处于反腐败斗争的相持阶段［4］，只有运用更加科学合理的制度和方法才能从源头上遏制腐败、预防腐败，挽救我党优秀的干部人才。二是世界范围内民主文明的进步历程表明，官员财产公开，扩大人民群众的知情权，才能更好地发挥舆论监督的作用，进而推动我党的反腐倡廉建设伟大工程，增强执政能力和稳固执政地位。三是电子廉政档案的产生，是建立在官员重大事项及财产申报制度基础之上的，电子廉政档案更加着力于对公众的开放上，容易查询、容易看懂是其最基本的特点，这一特点决定了电子廉政档案的阅读对象是广大人民群众，从而可以调动广大人民群众参政、议政、监督的积极性，为我国政治体制改革打下良好基础。

［1］仇惠栋.每位公务员将建电子廉政档案［N］.扬子晚报，2012－07－04(A36).

［2］杜婕.南京市国家税务局2008年度工作总结及2009年工作计划［EB/OL］.［2009－01－10］.http：//www.jsnjn － tax.gov.cn/pub/njgs/xxgk/jhgh/200901/t20090110_57495.html.

［3］中国共产党新闻网.官员新“三怕”：网络反腐 电视问政财产公开［EB/OL］.［2013 －02 －07］.ttp：//fanfu.people.com.cn/GB/n/2013/0207/c64371 －20461525.html.

［4］新华网.中央纪委官员：腐败和反腐败当前正处于相持阶段［EB/OL］.［2012 －08 －23］.http：//news.xinhuanet.com/legal/2012 －08/23/c_123620419.htm.