保障性住房政策执行的梗阻与消解

2013-01-21禹黄姣

中州大学学报 2013年3期

禹黄姣

(广州大学公共管理学院，广州510006)

随着改革开放的深入与和谐社会建设的推进，我国逐步形成了以经济适用房、廉租房、棚户区改造和公共租赁房为主要形式的保障性住房政策体系。1991年，国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，提出大力发展经济适用的商品住房，解决无房户、住房困难户的住房问题，拉开了建设经济适用住房的序幕。［1］1998年，国务院颁布《关于进一步深化城镇职工住房制度改革，加快住房建设的通知》，提出最低收入家庭由政府或单位提供廉租住房，标志着我国对廉租房的探索开始。2007年，《国务院关于解决城市低收人家庭住房困难的若干意见》中提出要加快改造集中成片棚户区，妥善解决困难住户的住房问题。2009年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中提出，“要积极发展公共租赁住房”，公共租赁住房首次出现在国家的政策文件之中。保障性住房政策已成为我国当下为解决中低收入群体住房问题的一项重要公共政策。而美国政策学家艾利森指出:“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”［2］我国保障性住房政策的执行情况如何呢?执行遇到梗阻是一个不争的事实。

一、保障性住房政策执行梗阻的表现

所谓政策执行梗阻是指在公共政策执行的实际过程中，政策执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。［3］在我国保障性住房政策执行中的梗阻现象，主要表现在以下几个方面:

(一)政策认知梗阻

公共政策执行主体是否认同和理解政策，是一项政策能否有效执行的前提。只有在执行主体充分认同和理解政策之后，才会坚定地、积极地执行政策，顺利实现执行目标。否则，对政策不认同、不理解，就会出现政策认知梗阻，阳奉阴违，选择性执行政策。当前，我国保障性住房政策在执行过程中出现资金不足、土地短缺，很大程度上是由于地方政府的认知梗阻造成的。地方政府认为，保障性住房建设不仅不能带来收益，还要支付建设经费，是一件费力不讨好的买卖，所以出于自利性，地方政府均把商品房用地作为主要供给对象，不愿意或减少为保障性住房提供无偿划拨的土地。根据国土资源部公布的2010年度住房用地计划，全国住房用地计划供应量约为18.5万公顷，其中保障性住房用地约2.45万公顷，仅占 13.2% 。［4］

(二)政策执行信息梗阻

公共政策在执行过中存在着大量信息的分散和汇集，执行主体必须对与政策相关的各种信息进行动态把握。控制论的创始人维纳认为:“信息是人们在适应客观世界，并使这种适应反作用于客观世界的过程中，同客观世界进行交流的内容和名称。”［5］我们可以认为，保障性住房政策执行过程实际上就是一个对信息的动态掌控过程。保障性住房政策的执行主体，如果能准确把握各方面信息，尤其是与目标群体相关的各类信息，例如目标群体的收入情况特别是除工资外的额外收入，以及目标群体家庭条件的变动状况等，就可以减少政策执行的盲目性，增强执行效果。反之，如果对保障对象的家庭实际状况把握不准确、对其已经改善的经济条件掌控不及时，出现信息梗阻，势必会加剧保障性住房的供需矛盾与社会的不公平，使得住房保障资源得不到优化配置，导致住房保障制度的成效降低。例如今年广州近万套保障房分配结果公示后，经举报，一黄姓居民因瞒报自有产权住房申购经适房被取消资格，一邓姓居民因违反计划生育政策并未达选房家庭(含后备家庭)的最低分数线被取消资格，如果不是经举报，执行主体在掌握不到这些信息的情况下他们就“浑水摸鱼”了。

(三)政策执行沟通与协调梗阻

保障性住房政策涉及到多方利益，如中央政府、地方政府、房地产开发商等等，由于各方所处地位不同、利益不同，难免会产生矛盾和分歧，这就需要沟通和协调，缺乏沟通、协调将会出现“上有政策，下有对策”的情况。一是中央政府为维护社会稳定，促进社会和谐积极推进保障性住房建设。但地方政府出于自身的利益考量，在执行政策时往往采取政策替代、政策敷衍、政策抵制、政策附加、政策截留等方式变相执行。由于保障性住房建设会影响房地产市场的供应格局，导致房价难以上涨，影响地方税收。所以地方政府宁愿建商品房也不愿建保障性住房。二是房地产开发商担心保障性住房的存在会抑制商品房的价格，降低人们对商品房需求从而影响商品房的销售量，损害其利益，所以千方百计地不按政策要求建设保障性住房，甚至有的保障性住房建成了商品房。这就出现种种不良的现象，在保障性住房问题上中央政府出于公共利益讲一套，地方政府出于自身利益总想另搞一套，开发商出于个人或企业利益又另做一套，政策执行缺乏协调性，严重影响了保障性住房政策的应有效果。

(四)政策执行过程控制梗阻

政策执行过程控制是为了保障政策执行方向、防止政策执行走样，也是一个纠偏、纠错的过程。当前保障性住房政策却在执行过程中出现了控制不力、控制梗阻现象，即执行主体在执行政策过程中由于自身的态度、能力等原因没有对保障性住房建设、分配等环节进行有效的监控，从而使得保障性住房政策的执行变了形、走了样，有的保障房小区建成了“公务员小区”，有的不是中等收入群体却获得了保障房，有的保障房屡屡出现质量问题。例如安徽省安庆市太湖县最大拆迁安置小区——龙安商贸小区，2010年底，50多户居民的房屋陆续出现承重梁、屋面、外墙裂缝和渗水等现象，部分住户甚至出现楼板踩穿、房屋沉降等严重现象。2010年10月，北京大兴区明悦湾保障性住房项目部分楼栋被拆除。这是北京保障性住房建设中首次因质量问题拆除重建的案例。因为监督缺陷，开发商为争取利益最大化，一方面在建设时偷工减料，导致保障性住房成了豆腐渣工程，安居房变成“闹心房”，不少人有苦难言，有家难居;另一方面采取各种手段贿赂决策者，致使各种“寻租”活动泛滥。而一些政府官员也运用手中的权力，威逼利诱开发商向其提供好处。这都是因为保障性住房政策在执行过程中出现控制梗阻使执行出现了异化。

二、保障性住房政策执行梗阻的原因

一项政策的执行往往不是一帆风顺的，也不是很快就可以见效的，尤其是涉及面广的政策，其总是在不断的试验、调整中慢慢完善。保障性住房政策的执行出现执行梗阻原因，主要有以下四个方面。

(一)政策执行信息控制不力

信息控制力是指公共政策执行主体为达到政策目标，通过各种方式收集和掌握信息的能力。执行主体如果能对目标群体各方面的信息进行准确把握，并能进行动态监控，则其信息控制力强，反之，则弱。如果政策执行过程中信息控制不力或信息控制力弱，那么将使政策执行主体难以及时掌握现实的执行情况，也就必然弱化政策执行的预期效果。目前，我国保障性住房政策在执行的过程中由于对保障对象缺乏有效的信息控制，所以难以对其实施动态、及时掌控。首先是收入难以确定，除了正常的工资收入外可能还有额外的奖金、津贴等。尤其是隐性收入是难以测定的。其次是我国个人收入申报机制和个人信用制度缺乏，所以容易出现“浑水摸鱼”的情况，导致对保障对象甄别的模糊性与随意性，为政策的有效执行留下了明显的漏洞，易造成政策执行的偏离，甚至出现“开着小车住保障性住房”、“这边拥有产权房，那边申请经适房”的怪现象。

(二)政策执行资源调配不力

政策执行本身就是一个对各种资源进行有效整合的动态过程，政策执行必须以一定的资源为依托，资源投入是政策执行的物质保障。如果政策执行过程中缺乏必要的资源要素，其执行效果势必会受到很大影响。“充足的经费和优良的物质设备供给是公共政策执行的必要投资和重要条件”。［6］任何政策的有效执行都必须要有良好的物质基础，要有雄厚的财力资源作保障。无论是人员的安排、机构的设置，还是设备的准备等，都需要经费才能运转。如果没有足够的资金，政策难以执行，执行的效果也无法达到预期目的。在保障性住房政策的执行过程中，不仅需要足够的资金支持，还需要充足的土地供应。但是在实际的执行过程中，作为政策执行主体的地方政府出于自身利益的考虑，往往不愿意拿出充足的土地和资金来用于保障性住房建设。因为据有关专家测算，保障房的供给每增加5%，就会迫使房价下降3%～4%。而房价的下降，又会带来地价的下降，从而直接影响地方政府土地出让金收入。所以，保障性住房政策执行中资源调配不力作为一个普遍存在的现象，已严重影响了保障性住房政策的实施效果。

(三)政策执行行动协调不力

保障性住房政策的执行是要靠各级机关与政策执行人员来进行的，其贯彻落实不仅需要政策执行人员自身的高素质、高水平，更需要各部门各机构的协调配合。公共选择理论指出，“人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人”［7］，“任何政府机构都是由人组成，政府行为也由人去完成，而组成政府的这些人都不可避免地具有‘经济人’性质”。［8］因此在执行政策时，政府各部门各机构及其人员会从其自身利益出发，对其有利的政策，他们可以积极主动地创造性地执行，使政策得以顺利实施;无利可图的，他们可能效率低下或抵制政策、钻政策的空子而造成政策失误、甚至政策夭折。我国保障性住房开发建设中也存在多方利益博弈，因此在政策执行过程中，如果没有协调好各方利益，将阻碍保障性住房政策的有效落实。一方面是中央政府与地方政府之间存在利益失衡，保障性住房需要地方政府提供土地并拨付一定的财政资金，这些对地方政府来说损害了自身利益;另一方面是地方政府与房地产开发商之间的利益失衡，建设保障性住房会抑制商品房的价格，降低人们对商品房需求从而影响商品房的销售量，对其不利。

(四)政策执行过程监控不力

保障性住房政策执行的监控机制欠缺，是其执行出现梗阻的重要原因。当前政策执行监督种类主要有权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督以及社会监督和新闻舆论监督。一方面大都是事后监督，带有滞后性;另一方面有些流于形式，监督的实质效果不强。保障性住房政策执行监督不力主要表现在:监督意识不强，突出表现为地方政府各职能部门的监督意识缺乏;监督力度不够;监督依据不足;监督处罚太轻。［9］保障性住房政策执行监控力不足，降低了政策执行的效果，给政府留有选择性执行、消极执行的空间，造成保障性住房政策执行走样，许多开发商为牟取自身的经济利益，或偷工减料或贿赂政府决策者，或不按政策要求建设经济适用住房，或打着保障性住房的幌子建成了商品房。某开发商曾表示:“保障性住房是个筐，啥都往里装。现在只要你的项目和保障性住房沾边，审批都特快，银行贷款也能很快到位。其实我们拿了钱去干什么，谁也不知道。”［10］就是因为执行过程中没有得到严密的监督。

三、保障性住房政策执行梗阻的消解

保障性住房政策执行出现梗阻，既不利于政策目标的实现，损害了政策本身的权威性，又不利于政策执行的公平公正，具有极坏的消极影响。因此，我们应该采取有效措施消解保障性住房政策的执行梗阻。

(一)明确保障对象，完善保障性住房准入、退出和复核机制

当前廉租房主要针对特困家庭、低收入人群，经适房针对中低收入人群，但是“低”、“中低”具体的划分标准，应该按照每个地区的经济发展程度而定。首先，只有明确了保障对象才能采取有针对性的措施，达到预定的目的。其次，对保障对象要实施严格的资格认定，完善公示制度，增加保障性住房政策执行的透明度，并建立完备的复核机制，定期检查实施动态管理，一旦发现有不符合要求、造假者坚决依法制止。最后，构建保障性住房信息管理与控制体系，完善退出与复核机制。在实时动态掌控保障对象信息的同时，还要建立个人收入申报机制与个人信用体系，督促家庭状况改善的保障对象自动及时退出保障系统，让保障性住房真正保障急切需要的人。

(二)多种投资建设模式相结合，保证保障性住房建设资金来源

融资难一直是阻碍保障性住房政策执行的重大障碍。多渠道融资，建立以政府投资为主的多种投资建设模式，保证资金来源。首先，加大对保障性住房建设的财政投入，提高土地出让金、住房公积金用于保障性住房建设的比例。设法转变地方政府以土地财政作为主要收入的现状，防止地方政府只愿建商品房而不愿建保障性住房。允许地方政府投资建设的保障性住房项目，可按城市规划设计要求配建商业服务设施，统一经营管理，租金收入和其他经营收入专项用于保障性住房建设。其次，采取“政策优惠+有效激励”、“租金回报+商铺租售”的激励模式，吸引社会投资与企事业单位、房地产开发商，以独资、集资或股份制的方式投资、建设和运营保障性住房。另外还可以发行债券，国家发改委已下发《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，明确允许投融资平台公司申请发行企业债券为保障性住房建设筹措资金。

(三)建立健全保障性住房相关法律法规，为保障性住房政策执行提供明确的法律依据

几乎每个发达国家都对住宅有专门的法律体系。如美国《公共住宅法案》(1937)、《全国可支付住宅法》(1990)、《布鲁克修正案》(1971);英国的《住房法》(1949)、《住房补贴法》(1967)、《社会保险和住房福利法》(1982)、新加坡《土地征用法》等。［11］这些法律法规为住房政策提供明确的法律保障，为目标群体维护自身利益提供法律依据。而我国关于住宅的相关法律法规不健全，缺乏专门的《住宅法》，只有一些行政条例，缺乏法律、法规的强制约束。所以，我们应该借鉴国外经验制定专门的《住宅法》保障人们的住房权利，划定政府和市场在解决住房保障问题上的职责，明确政府不作为的法律责任，为保障性住房政策执行提供法律依据。

(四)健全保障性住房执行与监督机构，完善监督机制

为有效规避保障性住房政策执行过程中的腐败行为，确保保障性住房分配公平公正，必须健全、完善保障性住房政策执行监督机制。推行信息披露制度，鼓励全体社会公众及媒体参与政策监督，促使廉租房制度能够公平、公正及公开地全面推广，真正实现“大庇天下寒士俱欢颜”。［12］充分利用网络信息技术，构建网络数据平台，拓宽民众监督渠道，打造全方位、全过程的监督模式。利用网络反腐这一新型的监督模式，及时掌握各种信息，对网民所披露的相关腐败行为及时查实并做出回应。《广东省住房保障制度改革创新方案》将单位建的公租房纳入政府监管，这说明政府监管范围进一步扩大，政府对保障性住房的监管力度进一步加强。

(五)完善政府绩效考核机制，强化地方政府保障性住房政策执行问责机制

目前我国政府绩效考核机制并不完善，尤其注重对经济发展指标的考核，所以地方政府只关注GDP数值的增加，而房地产业的快速发展对地方GDP的增加有极大的促进作用，所以地方政府才热衷于商品房的开发建设。为了促进保障性住房政策的迅速高效执行，应该完善地方政府绩效考核体系，完善绩效考核指标体系，将经济发展、社会和谐、生态文明等因素综合起来考虑，并且“将地方政府住房政策执行情况纳入政府绩效考核体系中，地方政府稳定房价、保障性住房建设完成情况等纳入问责范围之内，对于住房政策执行不力的地方领导人给予严肃处理，追究其责任”，［13］促使他们严肃认真地把保障性住房政策执行到位，落实到位。

［1］成志刚，曹平.我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状、问题及对策［J］.湘潭大学学报：哲学社会科学版，2011(6)：36.

［2］丁煌.政策执行［J］.中国行政管理，1991(11)：38.

［3］金太军.公共政策执行梗阻与消解［M］.广州：广东人民出版社，2005：150.

［4］董丽晶，田源.保障性住房运行过程中的问题及对策研究［J］.管理现代化，2011(5)：46.

［5］赵曙明，陈传明.现代企业管理概论［M］.南京：江苏人民出版社，1997：235.

［6］宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2003：382.

［7］Dennis C.Mueller.Public Choice Ⅱ［M］.Cambridge：Cambridge University Press，1989：2.

［8］张健.布坎南与公共选择理论［J］.经济科学，1991(2)：72.

［9］刘雪明.保障性住房政策执行的监督缺陷及其完善路径［J］.中国房地产，2011(11)：5.

［10］陈莹莹.三乱象添堵保障房，资金监管亟待破题［EB/OL］.地产中国网，http：//house.china.com.cn/newscenter/view/404400-3.htm.

［11］马光宏，李宪立.建立健全保障性住房规划建设管理体制研究：基于廉租房的视角［J］.城市发展研究，2010(4)：66.

［12］韩文海.廉租房政策执行的困境及解决对策［J］.辽宁经济，2008(7)：23.