弱势群体事件频发原因探索——以孤儿救助为视角

王长江

(河南财经政法大学社会学系，郑州450046)

弱势群体(social vulnerable groups)，是社会中一些生活困难、自我生存能力不足或被边缘化、受到社会排斥的人的概称。学者一般把弱势群体分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者沦为弱势群体，有着明显的生理原因，如年龄、疾病等;后者则基本上是社会原因造成的，如下岗、失业等。两种弱势群体通过政府和社会的救助后效果有很大差别。社会原因造成的人群有可能在得到科学合理的救助后摆脱贫困;而因生理原因形成的弱势群体中，有的人需要终其一生都要得到政府和社会的救助，一旦救助环节缺失，就会发生这样那样的问题，甚至出现严重的恶性事件。“孤儿是社会上最弱小、最困难的群体”［1］，如果得不到及时、科学的救助就会发生不可挽回的恶性事件。如2012年11月16日贵州省毕节市5名少年死于街头封闭垃圾箱内以及2013年1月4日发生在河南省兰考县的火灾，两起事件吞噬了12条弱小生命。这些恶性事件的频发，说明了我国弱势群体救助，特别是孤儿救助方面存在很多问题。只有探明原因，才能找到切实有效的对策，使弱势群体得到及时有效的救助，从而最大限度地保护他们的合法权益。

一、法制不健全

弱势群体的救助问题归根结底是人权的问题。“权利不只是由怜悯而来、令我们感激不尽的礼物或恩惠……在一个承认权利的世界中，所有的个体，无论在自己或在他人眼中，都是拥有尊严及值得尊敬的对象。这些价值，是任何分量的爱与激情、权威的服从，或高贵的义务所不能替代的。”［2］今天“人权已不再是一个单纯的人的权利问题，而是一个贯通社会政治、经济与文化的根本性问题。经济的发展在于提高人类的物质生活水平，精神文明建设在于提高人类的精神境界，制度文明建设则从物质和精神两个方面促进着社会的进步。而这一切的最终目的则是使人能够有尊严地生活”。［3］孤儿的救助涉及孤儿的抚养、医疗、教育、就业等方方面面的工作，是所有弱势群体救助中时间最长，需要投入大量人力物力的系统工程。这一系统工程的实现必须依靠完善的法律来保障。解放以后，尤其是改革开放以来，我国在弱势群体保护方面采取了不少措施，制定了一系列法律。但是，在孤儿救助方面的立法仍存在很多问题。

1.立法滞后。主要表现在三个方面：首先，目前还没有一部独立的孤儿救助和幼儿福利保障方面的法律。在大量涉及弱势群体的法律中，除了《未成年人保护法》《预防青少年犯罪法》《义务教育法》《收养法》等少数法律外，绝大部分法律主要关注的是成年弱势人员，把孤儿救助问题混同于一般弱势群体救助。其次，有些法律的立法目的不是救助而是限制，是权宜之计，治标不治本。如经过法学界人士大力呼吁而废止的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。该办法从1982年5月由国务院发布施行，到2003年8月1日国务院发布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》而自行废止，共施行了20多年。《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》规定，被收容人员留站待遣时间为：省内一般不超过15天，外省一般不超过1个月。根据该办法，相关的行政部门可以把原本没有违法的人员关押在收容所里，限制他们的人身自由长达半个月或一个月。这样的规定不但起不到救助作用，反而严重侵犯了这些人的合法权益。再次，有些现行法律与现实脱节。《收养法》认定的孤儿是父母双亡。然而，随着社会的发展以及人们的生活压力过大或者异地务工等因素，一部分孩子是父母双方有一方仍存在，但长期消失，没有对孩子承担养育责任;还有的是服刑人员的子女，这些孩子的抚养、教育都成为政府不得不解决的难题。按现有的规定，政府办的福利机构仅接收父母双亡的孩子，这就导致这些本应由政府承担养育责任的“事实弃婴、孤儿”无法进入到官办福利机构。同时，《收养法》规定的收养条件过高，阻止了社会力量对孤儿的收养。

2.立法层级太低。“弱势群体的权益与强势群体的权益相比，处于被漠视的境地司空见惯，而理性的国家应该运用国家力量去尽力维护弱势群体的利益，在必要时，还应该在某些法律中，通过一定的利益倾斜来达到社会各阶层或群体利益的平衡，即实现矫正正义。”［4］我国针对孤儿救助的规范性文件层级很低，主要是规章。一是行政规章，或者是一般规范性文件。如2006年3月29日由民政部、中央综治办、最高人民法院、教育部、公安部、财政部、共青团中央、全国妇联等15个部委联合下发的《关于加强孤儿救助工作的意见》。二是地方规章，或者是地方政府部门的规范性文件。如河南省为了贯彻上述15个部委的工作意见由省民政厅、省综治办、省高级人民法院、省教育厅、省公安厅、省财政厅、共青团省委、省妇联等15个厅局联合下发的《关于加强河南省孤儿救助工作的意见》。由于这些规范性文件层级太低，没有太多的法律约束力，各地在执行的过程中大打折扣，远远达不到文件要求的效果。

3.立法技术落后，不好操作。现有法律中涉及到弱势群体救助的条款，大都存在立法语言笼统、不好操作的问题。主要表现在：一是权利的规定过于笼统，立法语言多属原则性的宣示，缺乏程序性的保障。“我国弱势群体人权保障的法律制度更多的仅限于实体法层面上，即更多地是赋予弱势群体一些实体法上的权利……然而却没有规定这些权利的救济权，正所谓无救济则无权利，对于实体权利救济途径的缺乏致使弱势群体享有的实体权利受到减损。”［5］二是法律责任规定的不明确，互相推诿，互相扯皮。“法律规定有10多个部门在承担孤儿保障的职责，但尚未明确哪个行政部门起牵头负责的作用。”［6］在我国目前的政治文化环境下，有时多个部门管辖，实际上意味着哪个部门都不管。受害的或者受损失的只能是孤儿，相关的部门不可能受到问责。

二、政府工作不力

除了法律不健全外，政府工作不力也严重影响了我国孤儿救助工作的质量。这主要表现在以下几个方面：

1.各级政府开展孤儿救助工作时间较晚，问题积重难返，与改革开放成果极不相称。我国第一次真正关注孤儿救助问题是前文提到的2006年3月29日民政部、最高人民法院等15个部委联合下文加强孤儿救助工作。此时，改革开放已进行了将近30年，各行各业都取得了巨大成就，绝大部分人都享受到了改革开放的成果，而弱势群体中最弱的一部分人才刚刚被顾及到。更有甚者，这个文件下发后，并不是所有的省份都立即行动起来，有的省到2008年才有具体落实的文件下发。

2.各级政府在孤儿救助方面没有承担起主要责任，投入太少，没有构筑好完善的社会救助体系，为社会弱势群体提供最后一道社会安全保障。由于多方面的原因，政府连最基本的孤儿数量都很难摸准，2010年公布的数字是65.5万，2013年1月兰考火灾后，民政部门经过全国普查确定为61.5万。最终确定的61.5万孤儿中，只有10.9万在民政部门设立的儿童福利机构中集中收养，其余50多万名孤儿被担当监护人的亲属或一些爱心人士、寺庙分散供养。处于中部的河南省是一亿人口的农业大省，目前有弃婴、孤儿近7万。截止到2011年6月，全河南省生活在政府开办的福利机构、敬老院内的孤儿和弃婴，总计只有5000多人。另外，处于改革开放前沿的广东省，是我国经济最发达的省份之一，目前有4.9万弃婴、孤儿，这其中只有8000多人在政府开办的福利机构中管养，约4万弃婴、孤儿由家庭、社会管养。需要提及的是，只有地市一级的城市才设有专门救助孤儿的机构。这些官办机构之外的孤儿，在安全、户籍、生活、教育、医疗等各个方面都存在很大问题。

3.政府部门的政绩考核出现偏差。长期以来，各级政府追求的是GDP的增长。弱势群体救助是花钱多、见效慢的工作，不像发展经济那样容易出成绩。“不出事”往往被作为衡量一个地方政治、社会稳定的指标。弱势群体工作“不拖后腿”是基本要求，保护得好也只能成为地方政府工作锦上添花的因素。在弱势群体保护方面所做的工作，基本上不在地方政府及主要官员的政绩考核范畴。有的救助和慰问总是以作秀的方式出现，救助政策缺乏连贯性和持续性。甚至一些地方政府在孤儿救助方面还有推脱责任的嫌疑。例如，有的省在制定孤儿安置办法时，把亲属抚养放在首位，其次才是机构养育、家庭寄养、依法收养。

三、社会关注度低

社会关注度低也是孤儿救助工作落后的重要因素。社会关注包括两个方面的含义。其一，社会对弱势群体特别是孤儿的人文关怀。这是社会发展到一定程度在精神文明、社会文化方面的集中体现。人文关怀经常体现出一种人本精神，即以人为本，关心人、爱护人，不分阶级地位、关系亲疏，都应该得到同等对待，这是任何一个公民都享有的平等权利。特别是弱势群体，更应该得到社会大众的爱护。“一个任凭弱者自生自灭的社会，必然是不讲道德、没有仁义、不讲平等、没有正义的社会。而这样的社会绝不是有理性的人类所追求所向往的。”［3］但是长期以来，由于人们价值观的改变，弱势群体慢慢变成了人们心目中阻碍社会发展的累赘，从而得不到应有的人文关怀。往往是一些恶性事件发生后，在新闻媒体的宣传下，才激起社会的关注和同情。这是一种非正常、非理性的关注。其二，全社会参与的救助活动。对弱势群体特别是孤儿的救助，政府是当然的主体，但也是全社会的责任。由于种种原因，目前社会各界广泛参与的活动开展的较少，社会参与度低，大部分是一些零星的、自发的民间行为。这方面需要政府的正确引导，同时也需要社会各界踊跃参与。

［1］民政部，中央综治办，最高人民法院，等.关于加强孤儿救助工作的意见［Z］.2006－03－29.

［2］［美］范伯格.自由、权利和社会正义［M］.转引自叶保强.人权的理念与实践.香港：天地图书有限公司，1991：42.

［3］屈广清，王秋玲.弱势群体特殊保护的法理分析［J］.福建政法管理干部学院学报，2007(6).

［4］侯俊富，曾怡洋.我国弱势群体的法律保护及对策［J］.法制与经济(上半月)，2008(4).

［5］李立国.民政部部长谈孤儿保障兰考大火后排查民间收养［EB/OL］.(2013－03－04)［2013－03－18］.http：//www.china.com.cn/news/local/2013 － 03/04/content_28122110.htm.

［6］王继新.和谐社会视野下弱势群体的法律保护［J］.经济师，2011(4).