小农户对接大市场亟需跨越制度与法律障碍*

颜廷武 王原雪

(1.华中农业大学 经济管理学院，湖北 武汉 430070；2.湖北农村发展研究中心，湖北 武汉 430070；3.中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100)

小农户对接大市场亟需跨越制度与法律障碍*

颜廷武1,2王原雪3

(1.华中农业大学 经济管理学院，湖北 武汉 430070；2.湖北农村发展研究中心，湖北 武汉 430070；3.中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100)

随着市场化改革的深入推进，我国农业小规模经营日趋表现出与社会化大生产的不适应、不协调，如何提高农业组织化程度，实现小生产与大市场有效对接，成为推进现代农业建设的当务之急。在实践中，制度和法律的不健全甚至缺失首当其冲阻碍了我国以农户家庭分散经营为特征的小生产与大市场的对接。要解决这一问题，首先要对我国农业市场化进程中所出现的制度和法律问题进行仔细梳理，对制度和法律保障的重要性有充分的认识，明确制度和法律因素在小农户与大市场对接过程中的作用机理，再结合农村经济状况和现实需要有针对性地提出具体的解决措施对其予以化解。

小规模经营；农业组织化；农业市场化；制度保障；法律保障

一、引言

理论与实践均证明，千家万户的小农户与千变万化的大市场实现有效对接，是克服农业小规模经营，提高农业组织化程度的必然选择。随着农业市场化进程的加快，小农户与大市场的有效与顺利对接显得十分迫切。以农民专业合作社为主要形式的对接模式近几年取得了明显成效，加快了农户进入市场的步伐。在小农户与大市场对接过程的实践中，也遇到了一系列困难和障碍，特别是制度与法律层面的问题，需要引起政府高度重视。

在国外，有关小农户与大市场对接问题的研究，当前关注更多的是小农户以参与农业产业链形式进入市场的具体途径及收益问题。有观点认为，小农户参与价值链升级的最佳途径就是通过产业集群和农业合作社的方式。Narrod et al.在研究中美洲小农户行为时对此进行了详细的阐述。[1]一系列的研究已经证明农户参加经济组织而进入产业链可以提高收入。[2-3]Flores et al.证明参与现代供应链使农民收入增加了10%-100%。[4]一些跨国实证研究进一步发现契约农户的收入远远高于其他农户。[5-6]目前国内针对小农户对接大市场的相关研究也取得一定进展。李润韬认为提高农民组织化程度是解决小农户与大市场两者矛盾的关键，指出充分发挥政府职能有利于提高农民组织化，龙头企业在组织农户化零为整方面具有牵动作用，同时通过向农户提供高质量的科技服务可以提高农户适应市场的能力。[7]黄祖辉对合作社社员与非合作社社员的生产成本和收益进行了比较分析，认为农民合作社为分散的小农户提供了信息及技术渠道，同时还代替小规模农户进入农业市场。农民合作社这一组织形式不但提高了农户的抗风险能力，也通过规模化生产、农产品质量保证和品牌效应等提高了农户在市场中的谈判能力和地位，改变了农民以往作为价格接受者的身份，降低了交易成本，获取更多利润。[8]游苑认为农产品的超市化、规模化经营已经改变了传统的农产品流通模式。其通过对我国农产品流通现状进行具体分析，从农户与企业之间契约关系的角度论述了小农户和大市场的联结模式，并将其划分为三种类型，即市场交易形式、合同生产形式和垂直一体化形式。[9]

整体来看，现有研究主要集中在小农户与大市场之间的矛盾分析，有效对接的影响因素分析，以及解决争议矛盾的方式和方法等，对相关制度和法律因素在提高农民组织化程度方面的系统性分析并不多见，亟待加强。本文拟对我国小农户对接大市场中遇到的制度与法律障碍进行客观解析，并结合农业与农村发展实际，提出促进小农户对接大市场的制度与法律保障措施，从而为完善我国农业经营机制进行有益探索。

二、小农户对接大市场的制度障碍

农村改革作为一系列改革的先锋和重点，取得了众多成就，市场经济环境下的农业生产展露锋芒。但是要实现小农户与大市场之间的完美对接，还有许多制度障碍需要克服。对这些制度问题进行具体的分析，并找出相应的解决方案，将会加快我国小农户与大市场之间的衔接速度，带动我国农村经济的跨越发展。

(一)土地产权制度：土地流转不畅使得农业规模经营难以推进

健全农村土地产权制度，促进农村土地流转是加快我国农业市场化进程的一个重要方面。农村土地在农户间实现有效的流转，可以让土地规模化经营得以实现，从而提高农业的生产效率，改变农村的生产面貌，提高农民的实际收入。目前我国农村土地使用权流转并不顺畅，存在一系列问题，这在一定程度上阻碍了我国农业产业结构和农村社会结构的调整，延缓了我国农业产业化进程和农业市场化的发展速度，限制了我国小农户与大市场之间的有效对接。

我国农村土地使用权的流转由于受到市场机制不健全等因素的限制，形式单一，主要以转包的形式实现。流转主要在邻里和亲戚之间进行，而且流转的内容简单，流转期短，流转面积小，使经营主体不敢在土地、机械、设施上做大的投入，不利于农业持续发展。[10]我国农村土地使用权流转目前正处于一种自发的无序状态，政府的引导和服务还不到位，农民没有得到有效的组织，土地资源的优化配置并没有真正的实现。同时，我国农村还没有建立一套统一规范的土地使用权流转程序，农户在自发进行土地流转时缺少有效的凭证，致使农户的权益不能得到有效的保障。农村土地使用权的流转必然会带动农村劳动力的流动。而农村社会保障制度的缺失将农民束缚在了土地上，限制了农村劳动力的流动，进而抑制了农村土地使用权流转的健康发展。

(二)农业经营制度：家庭承包制一定程度上束缚了农户进入市场

我国农村经济体制改革的最主要特征就是以市场化为改革的取向，改革的第一步即是废除人民公社，推行家庭联产承包责任制，使农户具有相对独立的生产经营权力。但是，家庭承包制作为一项制度创新，主要是解决农业生产体制问题，即如何调动农民的生产积极性问题，并没有(也不可能)解决农业生产与市场的衔接问题，这是我国农业市场化改革必须予以继续解决的问题。[11]

家庭承包责任制的产生有其特殊的历史背景，曾经放射出巨大的能量，有力地促进过农村经济的发展，并改变了我国整个社会的落后面貌。但随着市场经济的发展，以及农业市场化进程的深入推进，家庭承包责任制在新的经济环境下，与市场衔接的困难就愈发凸显出来。在家庭承包经营的生产形式下，生产经营规模小，单位家庭的产出有限，导致了农产品商品率偏低。家庭承包责任制将土地的经营权分散给各个农户家庭，这种经营权一旦分散，再次集中进行二次分配就相当困难。[12]而这种将土地化整为零的分散经营的农业生产方式，在相当大的程度上限制了大中型农用机械的使用，妨碍了农业规模化生产的实现。同时，与规模化生产相比，家庭承包经营既无法实现资金的有效配置、先进技术的及时更新，也不利于农业基础设施建设和农业社会化服务体系的发展。在思想上，以家庭为单位的生产方式加剧了农户的小农意识，妨碍了农村社会的建设和发展。

(三)农村金融制度：金融二元结构使得农户难以获得资金支持

农户进入市场从事现代农业生产与经营，离不开农村金融体系的扶持。农村金融市场是农业市场化过程中一个重要的组成部分，它对农村的金融供给、农业生产投入、农村基础设施建设，以及整个社会资金的合理配置有着至关重要的作用。在经济增长和体制变革的推动下，我国农村金融体系建设已经取得了突出成效，但是金融二元结构的特征依然突出，城乡间金融发展不协调，农村金融受抑制并趋于边缘化的现象比较明显。

总体来看，我国农村金融体系还不完善，存在诸多亟需解决的问题，农户从金融机构获取进入市场所需的资金困难重重。当前，县级金融机构大量撤并导致农村金融体系严重萎缩，农村资金“非农化”问题严重，供求关系紧张，农户的正常资金需求及农村企业的流动资金需要，不得不求助于民间借贷。[13]从农村合作金融的角度来看，“两社一会”，即城市信用社、金融服务社、农村合作基金会，在并入农村合作金融机构之后也带入大量不良资产，造成了沉重的负担。农村合作金融作为支农主力军的同时，在政策上受到的限制也非常多，无法与商业银行相竞争，直接影响了其对“三农”的资金支持效果。政策性金融的职能发挥不到位也给我国农村金融体系的构建造成了巨大的障碍，农业发展银行作为唯一一家农业取向的政策性金融机构，近年来虽然在业务范围上有所拓展，但是贷款规模仍然过小，不能满足农村需求。此外，国有商业银行在农村领域的业务收缩和资金抽离也直接减少了农村金融的资金供给。一些彰显活力的新型农村金融机构目前在我国农村领域还面临着身份合法性、操作规范性等诸多问题，还不能完全发挥出带动农村金融发展的潜力。

(四)农业社会化服务制度：主体发育不完善使得农户难以获取专业化服务

要实现农业市场化，完成小农户与大市场的顺利对接，就需要在农村建立多层次、全方位的农业社会化服务体系保障制度。农户进入市场从事现代化大农业生产，无论是产前的生产资料供应，还是产中的一系列技术支持，抑或产后的加工、储藏、运输、销售等环节，都需要有专业的社会化服务组织提供相应的服务，而我国当前的农村社会化服务体系还难以达到这样的要求。

在我国现有的农业社会化服务体系制度内，服务主体在功能性和配套性上都无法满足农户进入市场的需求，并且各类服务主体之间缺乏统一组织和协调，除各级农业技术推广部门外，其他大部分民间服务组织，特别是各行业协会尚处于起步阶段，开展服务工作也是各自为政，缺乏同其他组织联手服务的主动性和自觉性。[14]此外，在农业社会化服务体系建设中投入不足，政策扶持不到位，也给社会化服务体系有效服务“三农”造成了困难。

(五)农村社会保障制度：水平低下无法解除农户进入市场的后顾之忧

农业本身作为一个收益率低、受自然条件约束严重的高风险产业，在国民经济中处于弱势地位。要把农业推向市场化，必然进一步加大农业生产的风险。农业生产和农村生活中的种种风险，如果不通过社会保障制度进行必要的转移，必然会全部落在农户身上，给农户造成沉重的负担。目前我国农村的教育、医疗、养老等社会保障制度还不健全，正束缚着农户参与到现代市场农业的建设中来。

就目前社会保障制度的覆盖面来看，我国农户基本上没有被纳入到社会保障体系之中，以农户的养老保险为例，尽管近年来有了一定程度的开拓，但其覆盖范围与保障水平仍然有限，农户养老主要还是依赖于家庭保障。同时，我国社会保障制度作为一项基本的国家民生制度，缺少完备的法律对其进行保障。[15]社会保障资金的来源不稳定也直接影响着社会保障制度的可持续性发展，农村社会保障面临的最为突出的问题是资金缺乏的问题。而农村社会保障缺少科学化、规范化的管理也进一步加重了其与农户需求不相适应的现实问题。

(六)激励与约束制度：赏罚不明使得农户进入市场既缺动力又难监管

要加快农业市场化进程，还要充分激发农户进入市场的积极性，并在其进行市场化农业生产销售过程中对其行为进行必要的约束。从我国农村的实际状况来看，一方面，由于缺少有效的激励手段，农户要求进入农业市场的积极性没有得到有效的挖掘；另一方面，在农户对接市场的过程中违反市场交易规则的现象时有发生，但是缺少能够对农户行为进行有效约束和惩处的措施。

以订单农业的违约问题为例，作为我国农业产业化运营的主导模式，订单农业在解决农民就业、加强生产与市场联系等方面都取得了突出成绩，因而备受推崇。但是随之而来的违约行为也成了订单农业不可回避的一个重要障碍。农户在订单农业中的违约行为具有隐蔽性强的特点，难以实行有效监管，但是又具有极大的危害性。[16]这些因素很大程度上阻碍了小农户与大市场的有效对接。

三、小农户对接大市场的法律障碍

在市场经济条件下，农户的生产和销售活动需要相适应的法律对其进行有效约束和保障。当前法律障碍是我国小农户在对接大市场过程中需要面对的一个主要问题。法律保障的缺失缺位致使农户利益在市场运作中受损，不但抑制了农户的积极性，也最终阻碍了农业生产的市场化进程。一些蓬勃发展的新型生产模式也由于法律障碍不能发挥出应有的效应和潜力。

(一)农户进入市场的法律法规不健全

在农户进入市场的过程中，各主体利益的实现需要法律法规的保障，各主体间的关系也需要通过相关法律法规进行必要的调节。从我国当前农业相关的全国性立法和地方性立法的颁布实施情况来看，并不能够完全满足我国农业市场化的实际需求，小农户与大市场对接过程中的法律保障还不健全。从相关法律的种类、范围、可操作性来看，农户在进入市场的过程中权益不能得到全面有效的保护，同时其行为也没有得到必要的规范和约束。

全国人大常委会于1993年7月2日颁布并实施了《农业法》，该法作为我国的农业基本法，对农业市场化进行了基础性的规定。其中，在第四章第二十七条规定“国家逐步建立统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系，制定农产品批发市场发展规划。对农村集体经济组织和农民专业合作经济组织建立农产品批发市场和农产品集贸市场，国家给予扶持。”此后，《农民专业合作社法》于2007年7月1日正式实施，该法对我国农民专业合作社的建设起到了巨大的推进和保障作用，带动了我国农业市场化进程。但是在该法的实施过程中，许多问题也显现了出来，其对小农户的支持和保护力度明显不足。《农民专业合作社法》的部分规定借鉴了《公司法》等较为成熟的立法，增加了本身的科学性，但是也产生了脱离农业生产实际的弊病。这些规定对于文化水平相对较低、法律意识相对淡薄的农民来讲，理解、执行比较困难，成为一种负担，从而客观上成为阻碍法律实施的障碍。[17]此外，《农民专业合作社法》对合作社成员的资格权利等相关内容的规定过于模糊，不利于具体的操作。同时，在我国农民专业合作社的发展实际中，政府发挥着最重要的作用，是推动农民专业合作社健康发展的主导力量，然而《农民专业合作社法》中对政府的支持和引导职责缺乏明确具体的规定和相应的约束条款，这就极大影响了该法在实际运行中的可操作性和有效性。

(二)农户法律意识淡薄

农户是农业市场化进程中的行为主体，同时也是相关农业立法的保护对象和约束对象。随着农村的发展和教育的推广，我国农民的素质获得了极大的提高，农户的法律意识也在不断增强。但是法律意识淡薄依然是我国农户间普遍存在的现象，这也成为阻碍小农户与大市场对接的一个主要障碍。一方面，农户在生产与经营过程中，不重视法律规定，缺少必要的法律知识储备，时常会出现违法行为，不但破坏了市场秩序，还致使农产品交易过程中各主体之间的关系恶化，并最终导致了农民在交易活动中的劣势地位。另一方面，农户由于缺少对相关法律的了解，也就难以辨别市场化过程中的违法行为，在自身利益受损的时候不能很好的利用法律武器维护自己的合法权益，使得违法分子有机可乘，也让自己蒙受了不必要的经济损失。

从农户个体来讲，因法律意识淡薄难以有效维护自己在参与现代农业中的合法权益，并且时时面临着逾越法律的危险。但是，由于法律意识淡薄已经成为我国农户间的一种普遍现象，所以其影响也就远远不只是对农户个人权利和利益的影响。农户整体法律意识淡薄阻碍了我国农业相关法律法规的顺利贯彻和实施，使得相关立法不能有效地保障农户的合法权益，影响了其应有的效力。同时，农户整体法律意识淡薄导致了农业市场化过程中行为主体间的不信任，致使农业市场环境的恶化，直接影响了小农户与大市场的有效对接，严重抑制了农业市场化的发展进程。提高农户的法律意识已经成为我国农业市场化进程中一个刻不容缓的任务，农户法律素质的高低不但影响着农业立法的贯彻效果，也与农户自身的利益休戚相关。

(三)农村市场法治缺位

法治建设是我国农村市场建设的根本保障。目前，我国正在大力建设的农村市场经济体制，除了受到长期计划经济的固有模式、传统习惯和观念的影响外，还受到市场规则和法治环境不完备、不健全的制约，[18]我国农村市场存在着严重的法治缺位问题。各类违法行为在农村领域滋生泛滥，坑农害农的事件层出不穷，严重扰乱了农村的市场秩序，也使得农户在市场化进程中的权益频繁受损，无法获得及时有效的保障。

农村基层干部直接与我国农村的生产生活相联系，是农村市场最主要的管理者。农村基层干部素质的高低、法治能力的强弱，对我国农村市场的法治状况有着密切的关系。而当前我国农村基层干部在工作中经常会出现工作方法简单粗暴、以权代法的现象，严重损害了国家法律的威信和农村的法治环境。

我国农业内部行业及执法机构长期以来分散设立，并自成体系。在少数未开展农业综合执法的地区，农业行政执法的机构和手段是分专业的，缺少统一有效的权威体系，力量薄弱。同时，在农业行政执法过程中还普遍存在“以事代政”“以企代政”的现象，部分事业单位未按《行政处罚法》等法律法规的相关规定进行委托授权就进行执法活动，更有甚者随意委托聘用不合格的组织、人员，少数企业甚至也在参加执法活动。农业执法机构的不健全、不规范严重影响了执法效果，以及农业行政执法的公正性和权威性，致使农村市场的法治不能有效实现，农户的利益得不到有效的保护、行为得不到应有的约束。

四、完善小农户对接大市场的制度与法律保障机制

要实现小农户与大市场的有效对接，加快农业市场化的进程，就必须解决好以上提出的各种问题，为加快推进农业市场化进程提供完善的制度和法律保障。

(一)充实完善相应的制度保障机制

完善农业市场化过程中的制度保障机制，必须结合农业发展的实际状况和现实需要，在制度体系内实现全方位、多层次、紧凑式的机制设计。首先，要在现有的家庭承包责任制的基础上对我国农业经营制度进行创新完善，结合农产品供应链的培育与发展，通过农民专业合作社等手段将分散的农户整合进来，同时辅之以完善的土地流转制度，以实现农业的规模化生产。其次，建立完备的农村金融制度，保障农村金融供给，进一步完善农村金融机构的制度改革和职能安排，以确保农业规模化、市场化、机械化对金融服务的需求。再次，从生产、经营、加工、销售各个环节实现农业社会化服务，制定相应的政策扶持建立专业的社会化服务组织。最后，要加大农村社会保障制度的覆盖面和保障力度，解决农户进入市场的后顾之忧，并通过完善的激励和约束机制在调动农民积极性的同时规范其行为。

(二)建立健全相应的法律保障机制

健全的法律保障机制不但是保障农业市场秩序规范有效运行的关键，还为制度保障提供了依据和准则。要建立一个完善的法律保障机制，首先，要完善农业的相关立法工作，对现行法律法规中与农业生产实际不相适应的条款进行必要的修改，同时应对新制度的需求和新形势的需要出台新的立法，为农业市场化提供全面的法律保障。其次，应当加强农户的法律意识，基层政府应该充分发挥自身职能，加强农业相关法律的宣传力度，并为农户提供必要的法律咨询服务，增进与农户间的联系。再次，要时时关注农业交易中出现的坑农害农事件，加强对农业市场的管理，通过法律手段保障农户的合法权益，鼓励农户依法守法的同时善用法律打击不法行为。最后，还应该加强农业法律的执法力度，建立完善的监督管理机构，严格执法、严厉打击扰乱市场秩序的行为。

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HowtoOvercometheInstitutionalandLegalObstaclestoConnectSmall-ScaleAgriculturalProductionandLargeMarket

Yan Tingwu1,2, Wang Yuanxue3

(1. College of Economics and Management, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China;2. Hubei Rural Development Research Center, Wuhan 430070, China;3. College of Management, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

As China is pushing through a marketization reform, the small-scale agricultural management cannot satisfy the need of socialized production any more. How to enhance the degree of agricultural organization and then realize the effective connection between small-scale production and large market has become the most important issue in constructing modern agriculture. In practice, the lack of institution and law obstacles the connection between small-scale production and large market. To solve the problems, we should analyze the institutional and legal factors carefully, and realize the importance of institutional and legal guarantees. On the basis of this, we can propose some effective measures to solve these problems.

small-scale management; agricultural organization; agricultural marketization; institutional guarantee; legal guarantee

C913.7

A

1672-335X(2013)03-0067-05

责任编辑：王明舜

2012-12-14

教育部人文社会科学研究青年基金项目“农产品供应链与贫困地区农户减贫增收的关联效应研究”(11YJC790228)；国家社会科学基金项目“农村贫困人口对收入不平等现象的反应程度及扶贫政策研究”(11BZZ027)；湖北省高等学校优秀中青年科技创新团队计划项目“农业资源与环境问题研究”(T201219)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“新农政实施对农户抗旱保收的影响及调控机理研究”(2012ZYTS014)、“农业废弃物利用与产业可持续发展的联动机制研究”(2012RW002)。

颜廷武(1978- )，男，山东安丘人，华中农业大学经济管理学院副教授，主要从事现代农业产业发展、农业资源与环境问题研究。