公用事业特许经营中的公众监督委员会制度研究

安丽娜

当前，民营化的浪潮席卷全国，以特许经营为主要方式的公用事业市场化改革也大范围、多领域地展开，此项改革有助于打破传统的公用事业国有垄断经营的局面，在公用事业领域引入竞争机制，以市场的方式激活公用事业的运营体系。“公用事业无小事”，其与人民大众的生活息息相关，然而在这场改革过程中，政府或企业有时为了政绩或是逐利的需要，往往将公众利益置于不顾。目前，公用事业特许经营领域公众参与机制的不健全是导致上述公众利益虚置的主要原因，社会公众对于这种公私合作的形式缺乏有效的表达渠道，其参与的权利没有得到有效保障，公众作为最终用户的利益不能得到充分反映，最终引发公众强力反弹，对公私合作产生误解，因而损害了公私合作的群众基础，也往往导致公用事业市场化改革的失利。[1](P31)由此，本文选择以公用事业特许经营中的公众监督委员会（以下简称“公众监督委员会”）为研究视角，通过对其法律规范、现实运作的考察、分析来探讨公众监督委员会在公用事业特许经营领域中的职能完善等相关问题，以期能在更大程度上促进公用事业市场化进程中的公众参与及民主决策，有效化解与防范特许经营所带来的方方面面的风险，真正地将社会力量、民众力量以及专家力量整合到公用事业改革的大潮之中，推动公用事业市场化改革的顺利进行。

一、公用事业特许经营公众监督委员会制度现行法律规范分析

（一）公众监督委员会现行法律规定概览

目前我国关于公用事业特许经营的专门立法有原建设部的规章1部（《市政公用事业特许经营管理办法》，以下简称《办法》），地方性法规10部（贵州省、青海省、山西省、新疆维吾尔自治区、湖南省、哈尔滨、深圳市、杭州市、淮南市、北京市等地出台的特许经营条例）和地方规章10部（河北省、成都市、邯郸市、合肥市、吉林市、济南市、兰州市、青岛市、天津市、武汉市）。在上述有关公用事业特许经营的立法中，建设部2004年出台的《办法》仅提及各级人民政府应当建立社会公众参与机制，而无具体机构设置的规定，在随后出台的《建设部关于加强市政公用事业监管的意见》中，虽然再次提及要完善公众咨询、监督机制，但仍未提及组建专门的公众参与、监督机构。而各地出台的地方性法规及政府规章，有的明确规定了设置公众监督委员会，有的仅是在总体上要求人民政府及主管部门建立健全公众参与机制，却并未提及具体机构的设置（见表1）。这反映出当下特许经营公众参与立法总体上呈现如下问题：第一，立法位阶低。目前，我国尚无统一的《市政公用事业法》，也无关于公用事业特许经营公众参与、监督的统一或专门立法，在国家层面除建设部出台的《办法》外无其他公用事业特许经营立法，而地方性法规也仅有10部，其余则为地方规章及其它规范性文件。第二，立法内容粗糙。现有立法中对公众监督委员会均是原则性规定，对其具体制度运行、职能定位、内部机制等内容尚无细致的规定，导致了公众监督委员会在现实中的运行缺乏具体的法律依据，可操作性不强。

表1 公众监督委员会现行法律规范概览

（二）公众监督委员会的职能

如上文所述，在当前的立法中也仅有部分省市的立法对公用事业特许经营公众监督委员会的职能进行了规定，但具体内容有互相之间“照葫芦画瓢”的嫌疑，而且各地立法对该机构的职能规定也过于笼统，仅仅将公众监督委员会的职责定位于收集意见、提出建议、代表公众进行监督等简单的层面，很多条例或办法还侧重于强调公众监督委员会仅在关乎公共利益的事项时才可以提出意见和建议，忽略了公众监督委员会在公用事业特许经营日常运行中应履行的职责（见表2）。

表2 公用事业特许经营公众监督委员会职能规定

（三）公众监督委员会的工作方式及成员构成

公众监督委员会的工作方式也就是公众参与到公用事业特许经营的具体途径，通过对各地现行法律文本的分析，发现当前公众监督委员会的工作方式单一，只规定了采用听证会、座谈会及问卷调查的形式，未给公众提供有效的、畅通的、多样化的参与途径。

公众监督委员会的成员构成对公用事业特许经营的民主、科学决策意义重大，公用事业特许经营的最终决策应当是在各方力量进行博弈后的最佳结果，而公众监督委员会的人员应是由各方利益的代表组成，体现并平衡利益集团声音和主张，集中矛盾与协调冲突。而在现行的立法中，只有《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第34条对组成人员进行了较为详细而明确的界定，其规定公众监督委员会由政府主管部门、特许经营者、专家、公众代表组成，遗憾的是该条文中未对具体人员的比例构成做出规定，而在其它有关公众监督委员会的立法中虽然提及委员会成员比例的要求，却无具体人员构成的规定（见表3）。

表3 公用事业监督委员会具体工作方式及成员组成

二、公用事业特许经营公众监督委员会制度现实运作分析

在当前的特许经营改革实践中，各地公众监督委员会现实运作并投入到公用事业市场化改革中的身影可谓是寥寥无几，曾有天津市公众监督委员会成立的报道，而其具体运作情况却没了下文，其它地方更是罕见公众监督委员会运作的痕迹，当前公用事业特许经营实践中公众监督委员会及公众参与的具体活动存在以下问题。

（一）公众参与形式零散、方式简单且流于形式

目前改革的实践中，虽然不乏一些公众参与的形式，但这些公众参与形式较为零散，组织形式也相对单一，主要表现为公众参与的技术手段少，方法简单，形式有限，而且这些形式使用起来非常僵硬，不能有效地将公众的意见整合到改革的大潮之中。

当下常用的公众参与方式莫过于调查问卷、听证会。就调查问卷而言，虽然是一种简单的公众参与方式，但就连此种简单的方式在公用事业特许经营实践中也被运用的极少，即使得到运用，也流于形式，不能发挥其真实反映民意、促进公众参与的作用。如在广州番禹垃圾焚烧项目中，2009年11月初，广东省省情调查研究中心对垃圾焚烧厂规划地周边居民开展了快速抽样问卷调查，在回收的1550份有效调查问卷中，97.1%的受访居民不赞成在该规划地址建设垃圾焚烧发电厂，而广州市番禺日报11月5日头条是《建垃圾焚烧电厂是民心工程》，这种无视、忽视、视而不见公众利益诉求的行为，导致公众参与成为一纸空文，参与不参与结果没差别，也进一步降低了政府的公信力和权威形象。此外，在公用事业特许经营价格管制领域，听证是公众参与的主要形式。尽管听证会是国外普遍采用的公众参与形式，但在国内其主要用来吸收公众意见，而不是一种很深层次的参与手段，而且这一方法被引进国内后，被我们的一些政府做成形式主义、表面文章，失去公众的信任。[2](P23)如自2007年威立雅水务进军兰州供水市场后，兰州自来水价一度上调。在2009年兰州水价上调事件中，甘肃省兰州市居民生活用水价格公开听证会正式举行，而此次听证会中兰州威立雅企业并未提交其在两年间的企业报表，也未说明涨价理由，外界无从了解真实价格成本，所有的担心都来自于公众对水价成本明细的不知情及对涨价可能成为供水企业转嫁不合理成本的猜疑。富有戏剧性的是，本次听证会上14名代表中只有2位反对水价上涨，大多数代表都对水价上涨表示了理解。正如一篇新闻报道中提及的那样：“无论召开多少场听证会，在这场游戏中，市民的意见都无关轻重”。公用事业产品或服务的价格与广大民众生活息息相关，稍有波动，就会触动大众的敏感神经，而现实的情况是，连仅有的公众参与途径都成为了政府与特许企业作秀的场所，这样不仅戳伤了公众参与到公用事业改革中的积极性，也伤害了政府的公信力。

（二）公众话语权无有效的整合平台，公众监督委员会亟需激活

如前文所述，在一些地方出台的特许经营相关立法中，虽然明确要求各地政府组建公众监督委员会，而据当前的实践运行来看，各地并未将这一规定进行具体的落实，举国难觅公众监督委员会运行的影子，也导致了在实践中出现了当公众对公用事业特许经营改革想表达自身诉求时竟投诉无门的情形。如在2011年5月，广州市16中高一学生陈逸华放学后，在烈士陵园站B1出口举着自制横幅，向路人表达反对地铁一号线“统一化”翻新的意见。还有上文提及的广州番禹垃圾焚烧项目，2009年数百名焚烧厂规划地周边的居民到广州市城管委、信访局集体上访，到市政府门前“散步”请愿，以表达其对垃圾焚烧项目选址的反对。这些事件都表明，在公用事业改革不断推进的进程中，公众的参与意识以及参与的积极性都随之提高，但存在的问题是没有一个有效的平台去吸纳公众的声音，更没有一个制度化的渠道将公众的声音有效地进行传达并使其对决策者有所影响。当下在推行特许经营的各地方省市的公众监督委员会均未被激活，公众参与不能被有序的组织化。个体虽然拥有权利，但是，分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得不堪一击。很多时候，分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定要成为“悲怆的失败者”。[3]

（三）公众参与未能有效贯彻到特许经营的各个环节之中

公用事业特许经营改革的过程包括诸多环节，具体包括最初的市场准入到运营期间的中期评估以及最后的市场退出等重要阶段，而从诸多的实际案例来看，越是在这些关键的环节中，越是缺乏公众参与，进而导致公众的利益不能得到切实的保障与维护，也使得特许经营项目在具体的实施过程中屡屡碰壁。

第一，市场准入环节的公众参与严重缺失。市场准入是公用事业特许经营的首要环节，是政府遴选特许经营企业的重要关卡，在决定引入社会力量进入公用事业之前，就应及时发布信息，保障公众的知情权与参与权，进而征求其意见，使公众融到公用事业产品或服务提供者角色的遴选过程中来，择优而用。而现实的情况却不容乐观，如2009年福建公交新线路，在新辟线路时就没有广泛听取民众意见，没有进行实地调研，导致线路民营化后上座率不佳，出现了“新线公交空跑，老线公交挤爆”的现象。[4]《望东方周刊》曾报道，一份通过非正常渠道曝光的广州市政府[2008]39号文件，在未公开征求意见的情况下，将广州城市建设涉及民生的项目特许给了七大集团经营。[5]这份文件揭示了广州关于城建投融资改革的重大举措，但公众却被排除在改革的大门之外，何谈知情与参与。在湖北南漳浊水事件中，由于政府在遴选特许经营企业时没有邀请专业的人员参与到市场准入环节，有效把关特许企业进入供水市场的门槛，导致入选特许经营的企业缺乏相关技术经验，最终导致浊水事件的发生，严重影响了当地人民正常的生产与生活。以上案例说明，政府不能将公用事业产品及服务的特许权交给没有技术、人才、经验的纯资本性投资主体，在公用事业特许经营的实际运作中，在市场准入这样的关键环节应全面的贯彻公众参与机制。

第二，中期评估阶段公众参与力度尚浅。各地出台的有关公用事业特许经营的文件中，大多规定了政府应定期开展对特许企业的绩效评估。中期评估可以使政府及公众定期、全面了解特许经营企业运营、管理、财务等状况，加大特许企业对社会公众的透明度，使其更好为社会公众服务。作为一种中期的政府监管手段，绩效评估已经在我国当下公用事业特许经营后续监管中得到了局部运用，并为我国中央和地方特许经营立法初步认可，但是，在该阶段公众参与机制的不足也成为了绩效评估的功效尚未彰显的重要原因之一。一是评估主体欠缺多元组织形式。就各地出台的有关法律规范而言，除山西、天津两地规定了由主管部门或监管部门组织评估外，其余多数省市将评估主体规定为由公用事业特许经营主管部门组织专家或专业机构进行评估，这些规定虽然已经将专家力量整合在公用事业改革的大潮中，但仍然存在问题，如规定过于笼统，仅仅吸纳了专家的意见，忽视了其他民众如公用事业终端的消费群体在中期评估的参与权。二是评估过程缺乏公众回应机制。就当前的实践而言，在公交、水务、燃气等领域都有推行中期评估的有益实践，但是在具体操作过程中，均存在着忽视公众参与的情形，如“江苏省淮安市主城区污水处理特许经营项目中期评估”和“湖南省益阳县城市公交和管道燃气特许经营项目中期评估”在对采集信息的后续处理上，都屏蔽了公众的跟踪回应，这无疑使得绩效评估的公正性大打折扣。[6]

第三，市场退出领域公众参与难觅踪影。在公用事业特许经营中，市场退出往往分为正常退出与非正常退出两种情形。从目前中央及地方特许经营立法来看，正常退出是因为签订协议的期限届至而退出，非正常退出主要包括特许经营者单方提出解除特许协议、特许经营者因不可抗力而提出解除特许协议、政府撤销特许经营权及撤回特许经营权等四类情形。[7]对于后两种非正常退出情形，具体实践中往往是政府以特许企业的运行危及或严重危及公共利益而收回特许经营权，而公共利益概念向来无具体、精确的界定。在危机时刻，仅凭政府一方而且不经过任何公众参与的程序就独自来判定公共利益，进而将特许权收回，有违将竞争体制引入公用事业的初衷。

三、完善公用事业特许经营公众监督委员会制度的具体构想

公众监督委员会的设置及职能，不仅仅是一个简单贯彻执行现行法律规定的问题，而是从根本上改善和完善公用事业行业的监督机制问题，同时也能提升公用事业特许经营监管水平。如上所述，无论是在立法层面还是在实践层面，公用事业特许经营公众监督委员会的现状都不尽如人意。作为一个公共利益贯彻的平台，在未来的改革进程中，公众监督委员会应扮演好何种角色，才能不辱使命地肩负起维护公共利益的重任，肩负起促进特许经营科学决策、民主决策的重任，应从以下方面完善其职能。

第一，拓展公众参与的方式与渠道，设定公用事业特许经营公众参与的具体路径。如果仅有公众参与公用事业的意识与热情，而缺乏参与的良好途径，则无法全方位发挥公众的力量，而且，公众参与方式的不同往往也决定了公众参与的深度与广度。公众监督委员会应积极探索多样化的公众参与方式，进而拓展公众参与的渠道，引导公用事业领域的公众参与向纵深方向发展，而不是局限于现行法律规定的听证会、座谈会与问卷调查等简单的参与方式。例如，台湾地区学者许宗力依据参与强度由弱至强的顺序，将公众参与分为陈述意见、听证、参与决定、公民投票四个类型。[8]我国公众监督委员会应该在现有参与方式基础上，积极创新公众参与方式。随着互联网的普及，新的通信技术及传媒平台的涌现，公民与政府间的沟通变得更趋便利。借助新技术，政府能更好的理解公民的需求，公民也能够更有力地影响政府的公共决策，因此，我国公众监督委员会也应适时利用新技术、新手段来设定公众参与的具体路径，如时下流行的“微博”，其信息资源之庞大，资讯传递之便捷也应成为公众监督委员会设定公众参与路径的一种方式。总之，公众监督委员会应尽可能的发挥各种技术方法的优势，对每种参与方法的利弊了然于胸，视情况与环境的不同而采取不同的参与方法。

第二，保障公众有效参与，调动公用事业特许经营公众参与的积极性。有效的公众参与，不仅是一种民主政治下的参与权利和知情权的体现，更是在多元利益下保证公共政策有效制定与实施的手段。首先，有效的参与应该是一种有组织有秩序的参与。公众监督委员会应成为公用事业特许经营领域中公众参与的组织者与落实者，成为政府、特许企业以及广大民众交流、对话的广阔平台，真正起到促进政府科学决策的作用，特别要完善价格管制领域普遍采用的听证制度，公众监督委员会应在听证意见的基础上提出价格调整方案，促成合理的价格制定与调整机制，不让听证会成为政府及特许企业“作秀”与“走过场”的平台，切实保障各方有效、有序地参与。其次，通过回馈机制，调动公众参与的积极性。一个没有调动广大群众积极参与的改革是很难惠及公众利益的，只有及时、有效地参与才意味着能保证公众从决策体系或决定过程中尽可能早地注意到那些影响到他们的建议，公众清楚地了解通过参与使自己可以对决策作出贡献的那些事实情况，哪些是可以或不可以改变的，公众有机会和途径参与并使他们的意见被决策者知晓，公众可以得到清晰的关于决策如何作出、为什么会这样作出的解释。有效的参与并不意味着公众的意见必须被采纳，但是他们应该知道公众意见不被采纳的公开合理的解释。[9]所以，公众监督委员会应对民意进行及时的跟进，推行说明理由机制，及时将对公众意见的处理结果进行反馈，以回应公众的参与的诚意与热情。

第三，促进政企信息公开，整合公用事业特许经营各个环节中的有效参与。“知情”是公众参与的前提与基础，而公用事业特许经营又是一项系统工程，由众多环节构成，公众参与作为促成民主决策的重要手段，理应渗透到特许经营的每一环节。由此，公众监督委员会应确保政府与特许企业在日常工作与运营中的信息公开并统筹特许经营各环节的公众参与事宜，在每一环节都应建立健全信息公开制度进而落实一种全方位、全过程的公众参与监管机制。首先，在市场准入阶段，公众监督委员会应促进政府一方实现招标的信息化和过程的公开化，建立透明、公正的特许企业遴选机制，将参与竞争者的条件、参与程序、选择结果及依据等进行公开，确保中标结果的公正，并体现择优原则。其次，在中期评估阶段，公众监督委员会应积极融入到对特许企业的中期评估中，建立健全多元评估主体参与机制，有效借助专家智识与民众意见推进中期评估的有效开展，对特许企业的日常运营，特许企业提供的公共产品与服务的质量、价格及安全等方面进行全面的评估，并将评估结果及时向社会公布。公众监督委员会对于在评估中发现的问题，及时向社会公众披露并对特许企业提出相应的意见及进行跟踪。若发现企业一方未及时整改或完善，应当向政府方提出对特许企业进行处罚或责令整改的意见，政府一方若不采纳，应当向公众监督委员会说明理由。再次，在市场退出阶段，公众监督委员会除督促政府与特许企业在日常工作与运营中制定安全生产紧急情况应对工作预案外，还应针对市场退出阶段出现的不同情形进行不同程度的参与及监督，特别是在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，需要启动临时接管时进行的监督，因临时接管是公用事业特许经营进程中的一种非常态手段,其适用的谨慎性决定了适用条件的严格性，[10]所以，对于“紧急情况”、“公共利益”的判定以及临时接管的主体、条件、程序、终止等事宜，公众监督委员会均应参与其中，而不能仅由政府一方恣意判断与决定。在遵循比例原则与正当程序的前提下，实施临时接管，进而确保紧急情况下公用事业产品及服务提供的稳定性与连续性。

第四，弥补政府监管不足，构建完善的公用事业特许经营监管体系。在公用事业领域，尚无独立的监管机构。囿于行政体制的原因，公用事业监管主体多头并存、职责不清、乱象丛生，特别是在水务管理领域，大家均以“九龙治水”形容当前的监管局面。如此分散的监管力量，如何进行有效整合，也是当前亟需解决的问题。公众监督委员会的组建及运作，有效弥补了当前公用事业特许经营公众参与缺失的重要环节，是公众参与原则在公用事业监管领域的重要体现。在短期内公用事业特许经营独立监管机构尚难建立的状况下，公众监督委员会应协调好与其他监管部门的关系，借助于外部的专门技能、经验与知识，弥补监管机构决策过程中的信息不充分和智识上的不足，为监管决策的形成提供更为周延的决策基础。在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求一个平衡点，重塑公用事业监管制度，并努力探索降低监管成本，提升监管效率的新模式。通过与其他监管部门的通力合作，合力营造公平、平等、透明的民营化环境，全力保证市政设施的连续供应，减少运营中事故的发生，保证城市居民能够喝上安全水，用上放心气，坐上公平车和公平地享有其他公共服务。任何制度的变革都是一个循序渐进的过程，政府监管机构的科学构建及其制度完善也不例外，只要我们的方向是正确的，就将通向阳光大道。[11](P273)

[1]余晖，秦虹.公私合作制的中国试验[M].上海:上海人民出版社，2005.

[2]李霞.公共事业管理中的公众参与[A].公众参与——风险社会的制度建设[C].北京:法律出版社，2009.

[3]王锡锌.利益组织化、公众参与和个体权利保障[J].东方法学，2008，（4）.

[4]闽运进军福州公交新开线路遭遇缺客尴尬[EB/OL]. http://news.163.com/10/0520/09/67489I8H00014AEE.html. 2011-10-2.

[5]网易新闻.是谁公开了“广州39号文件”[EB/OL]. http://news.163.com/11/0517/02/747KTQKL00014AED. html.2011-5-17.

[6]章志远，黄娟.公用事业特许经营绩效评估法律制度研究[J].甘肃行政学院学报，2011，（1）.

[7]章志远，黄娟.公用事业特许经营市场退出法律制度研究[J].学习论坛，2011，（6）.

[8]许宗力.行政程序透明化与集中化[A].宪法与法治国行政[C].台湾：台北元照出版公司，1999.

[9]蔡定剑.欧洲的公众参与的理论与实践[A].公众参与：欧洲的制度和经验[C].北京:法律出版社，2009.

[10]章志远，李明超.公用事业特许经营中的临时接管制度研究——从“首例政府临时接管特许经营权案”切入[J].行政法学研究，2010，（1）.

[11]马英娟.政府监管机构研究[M].北京:北京大学出版社，2007.