农村集体经济组织成员资格认定相关问题研究——以东丽区城市化进程工作为范例

黄祖帅

（天津市东丽区人民检察院，天津 300300）

农村集体经济组织成员资格认定相关问题研究
——以东丽区城市化进程工作为范例

黄祖帅

（天津市东丽区人民检察院，天津 300300）

随着经济的快速发展，统筹城乡发展的力度加大，城市化进程跨入高速时代。在农村集体土地被征用过程中，因利益分配产生的人民内部矛盾日益凸显，无论是征地补偿费的分配、还是土地承包合同纠纷的解决，均涉及农村集体经济组织成员资格的认定问题，其直接涉及到村民的切身利益，而在司法实践中，集体经济组织成员资格认定问题却争议颇多。因此，正确厘清成员资格的界定标准、确认部门和救济途径，以及在我国现行法律下的可行性操作，是和实践关系密切具有现实意义的课题。

农村集体；成员资格；界定标准；救济途径

近两年来，天津市东丽区作为一个典型大城市的近郊区，城市化步伐不断加快，特别是华明示范镇采取“三区联动”模式，走出了建设社会主义新农村的一个成功范例，也使华明走向了上海世博会，实现了“一样的土地，不一样的生活”[1]，东丽区的城乡面貌正发生着日新月异的变化。但随着对土地、特别是对农村集体土地需求的不断扩大，因集体土地征收和集体土地上房屋的拆迁，而引发的矛盾、纠纷也逐渐凸显，与此同时相关法律政策的缺位也不可忽视。由于土地补偿费只能在本集体经济组织成员内部分配，因此，农村集体经济组织成员资格的认定，是解决土地补偿费分配纠纷的基本前提。我国现行法律中虽然在《宪法》、《土地管理法》以及《农村土地承包法》里或概括或列举规定了农村土地属于农民集体所有，集体经济组织成员享有土地承包权、转让权、收益权等权益，但是对如何准确界定农村集体经济组织成员的资格及享有权益没有明确的规定。本文就农村土地问题矛盾和纠纷的焦点——农村集体经济组织成员资格问题作以研究探讨，希望对我国的城市化进程工作有所裨益。

一、集体经济组织成员资格含义及界定标准

所谓集体经济组织成员[2]，是指在农村集体经济组织中有资金投入或者劳动投入，并自觉承担该组织义务和责任的人。农村集体经济组织中的成员权，是指农村集体经济组织的成员对集体经济组织所享有的权利，可以表现为物化的权利。即每个人拥有对特定土地的承包权、使用权以及该块土地被租用、征用等派生出来的其他权益，也可以表现为股等其他形式。成员权是一种概括性权利，其根本特点在于权利基于成员的资格产生。

在实践中，认定集体经济组织成员资格主要有以下三种方法：1.仅以是否具有本集体经济组织所在地常住户口为依据。2.双重标准，即在具有本集体经济组织所在地常住户口的前提下，仍要在农村户口所在地持续稳定的生产与生活。3.与本集体经济组织形成事实上的权利义务关系。按照第一种标准认定农村集体经济组织成员资格，会导致大量的空挂户的出现，由于经营或其他原因，一些农村村民在城市扎根下来，无法承担耕种农田的义务，却仍分配农田给其耕种，违背了这部分人员的意愿，同时也不能发挥农田的基本生产资料的作用。而有些村民在村集体经济组织生产生活，却没有户口，无法享有村集体经济组织成员的相关权利，对其合法权益构成了威胁。以第二种标准认定村民集体经济组织成员资格也存在一定的问题。以是否在本集体经济组织成员所在地长期生产、生活来判断是否村集体经济组织成员，则可能限制了农村人口的流动而不利于城镇化建设。第三种标准判断村民资格，则界限过于笼统模糊，对于如何界定与集体经济组织形成事实上的权利义务关系在实践中难于具体操作。

笔者认为，以在我国农村集体经济组织具备的自然特征为前提下，以是否具备农村集体经济组织常住户口以及是否为农村集体经济组织成员为依据来判定集体经济组织成员资格得失变更的形式要件，以是否取得替代性基本生活保障为否定成员资格的实质要件。一般讲农村集体经济组织成员资格的取得途径有以下几种：1.因出生取得；2.因婚姻、收养关系取得；3.因法律政策规定取得，如移民；4.其他将户口合法迁移到村集体中，在经过村民会议，由超过半数的本农村集体经济组织成员或村民代表的表决通过，依法同意加入本村集体经济组织的前提下，获得成员资格。农村集体经济组织成员权的丧失有以下几种情形：1.因死亡丧失；2.因婚姻或收养关系丧失，如离婚将户口迁出；3.取得非农业户籍并纳入城市居民社会保障体系而丧失；4.因集体经济组织终止丧失；5.因丧失中国国籍或取得其他经济组织成员资格而丧失。

二、特殊情形的成员资格的界定问题

实践中，容易发生集体经济组织成员资格争议的主要包括“外嫁女”、“上门婿”、“空挂户”、丧偶和离婚妇女、新生子女、违反计划生育出生的人、收养子女、服刑人员、大中专在校生、服兵役人员、外出务工人员等等。关于这几种人农村集体经济组织成员资格的界定不同地区在实践中的做法也都不同。关于农村集体经济组织中成员资格的准确界定不仅仅关系到一个农民到底应当属于哪个农村集体经济组织的问题，更重要的是保障农民享有最基本的利用土地进行生产维持自己生存的权利，也就是生存权的问题。因此在结合具体情况认定是否属于集体经济组织成员时，笔者认为主要考虑应当以下因素并区别对待：1.是否以本集体经济组织土地为基本生活保障；2.是否在本集体经济组织生产、生活；3.是否为农业户口且落户在本集体经济组织。

（一）“外嫁女”和“上门婿”的成员资格认定

外嫁女指按照中国传统，妇女出嫁到男方便成为男方的家庭成员，上门婿是指结婚后成为女方家庭成员的男子，也俗称“入赘婿”。外嫁女和上门婿在一定程度上应当同等对待，对于此类情况又分三种情形，笔者仅以外嫁女为例。

1.农嫁农的情形，妇女出嫁到其他农村集体经济组织资格的认定。（1）妇女因结婚到其他农村集体经济组织，户籍没有迁出，并在户籍所在地生产生活且未享受男方所在村组收益分配权的，应认定为原经济组织的成员。（2）户籍已迁到婆家，并在婆家进行农业生产与生活，但是基于我国“三十年不变”这种土地政策的规定，其在原农村经济组织保留承包土地，在婆家未能分到承包土地，这种情形应认定具有嫁入地集体经济组织成员资格。

2.农嫁非即农村妇女出嫁到城镇的情形，其成员资格认定问题如下。（1）农村妇女出嫁到城镇，在户口没有迁移，未取得非农户口，没有享受到城镇福利待遇，原承包地仍保留并进行农业生产、生活的情形下，应认定仍具有原农村集体经济组织成员资格。（2）户口进行了迁移，取得了城镇非农业户口，并居住在城镇，享受城镇户口福利待遇的，这种情形应认定原农村集体经济组织成员资格丧失。

3.离婚丧偶的情形。此类人员在离婚或丧偶前，已经基于婚姻关系发生了成员资格的变动，取得了本集体经济组织的成员资格，即取得了在本集体经济组织的生活保障。因此，只有对于其农村户籍地与农业生产、生活地都回到原集体经济组织的离婚、丧偶人员 (包括婚后户籍一直未迁出原集体经济组织，离婚或丧偶后本人又回到原集体经济组织生产、生活的情形)，才能认定丧失本集体经济组织成员资格，重新取得原集体经济组织成员资格。

（二）新生子女、违反计划生育出生的子女及收养子女成员资格的认定

这种情形下如果其父母双方或一方具有该农村集体经济组织成员资格，户籍地也在该集体经济组织的，新生子女、违反计划生育出生的子女及收养子女虽然没有获得农村土地承包权，但涉及农民的生存权，且征地补偿款项的分配是法定权利，可以依法自然取得征地补偿费分配权，对于是计划内生育还是计划外生育在所不问，因为即便违反计划生育之政策，也具有生存权利，都应享有征地补偿费的分配权，不得以任何借口加以剥夺。夫妻双方依法收养的子女，办理了户籍登记并在集体经济组织所在地生产生活的，也应认定为该集体经济组织成员。

（三）大中专在校生、服兵役人员及服刑人员成员资格的认定

对于已取得本集体经济组织成员资格的大中专在校的学生、服兵役人员（非高级军官）及服刑人员（包括监狱服刑人员及劳改、劳教人员）户籍和居住地虽然暂时与本集体经济组织脱离，但其没有独立的经济来源，农村土地仍然是其生活的主要来源，仍然以本集体经济组织土地为基本生活保障，其成员资格应予保留。至于在校攻读硕士学历以上的研究生，因其已经基本具备独立获得经济来源的能力，其成员资格一般不应再予以保留。

（四）外出经商、务工等人员成员资格的认定

此类人员在外出经商、务工前已经取得了本集体经济组织的成员资格，此后虽然长期不在本集体经济组织生活和从事农业生产，甚至也不以农业收入为其日常的生活来源，但在其尚未取得城镇户籍，没有被纳入城镇社会保障体系之前，本集体经济组织土地对其仍具有生活的最终保障职能。因此，对于此类人员的成员资格不能轻易予以否定，而应结合集体经济组织成员资格丧失的标准进行判断，一般应认定其不丧失成员资格，但在一定程度上可以按照比例确定其成员资格的份额。如：在外务工期间务工单位给缴纳“五险一金”，务工期间纳入居民社会保障体系，则在计算其享有成员资格的份额时应当减去其享受这十年的份额比例。即享受份额=资格份额*[1—（务工年限/中国人平均寿命75岁）]。

（五）关于“空挂户”的成员资格认定

此类人员的资格认定较为复杂，也颇具争议。“空挂户”或称“寄户”、“爬户口”、“外来户”。 指的是某些人员基于利益或其他原因（比如有利于就学、就业或从商）将自己或其全家的户口迁移到本农村集体经济组织，却不在此进行农业生产与生活的现象。这类人员有自己的生活保障，基本不依赖于本农村集体经济组织的土地的收入，户口虽然迁入，但由于是“空挂”，不认定其具有本农村集体经济组织成员的资格。退休（养）回乡人员虽然将户口迁回本集体经济组织并在此生产、生活，但与其他集体经济组织成员的最大区别就在于，其在原单位享有退休金及各项福利待遇，仍被涵盖在城乡居民社会保障体系之内，而并不以集体经济组织土地作为基本生活保障，故该类人员也应认定不具有集体经济组织成员资格。但对于那些因历史或个人原因迁徙至新的村组，生活多年（笔者认为十年以上为宜）并在此地建房，生儿育女，完全融入了本地村民的生活。在原地已没有了承包地，迁入后得到村组大多数成员的认可，也在实际生活中赋予了其相同的村组成员资格，享有同样的权利并承担同样的义务，如参加了村民委员会的选举、获得了一定的承包土地，按普通的农业户口给以登记。这种情形不因其在迁入时有放弃权利的申明或协议而否认其实际获得的集体成员资格。

（六）对于有多个成员资格界定时点，在时点之间出生和死亡人员成员资格的认定

此类问题在现实生活中随着城市化进程的加快十分多见，而且也是产生利益分配问题的难点和焦点。现今各地区因大项目撤村、城中村改造、新市镇建设等原因城市化不一而足，有时其城市化占地只是部分进行的，特别是在大项目撤村工作中十分多见。这时因占地拆迁利益分配的问题就产生了多个界定成员资格的时点。如：某村有土地10万亩，在2003年1月1日因大项目撤村占地6万亩，2011年1月1日新市镇建设占地4万亩，现今统一对村集体利益进行分配。这时对于2003年1月1日至2011年1月1日间出生和死亡的人员资格界定就具有十分重要的意义。如果以2003年1月1日为界定时点则应“出生入死”（即将此阶段出生的人员排除成员资格，将此阶段死亡的人员纳入成员资格），如果以2011年1月1日为界定时点则应“出死入生”（即将此阶段出生的人员纳入进来，将死亡的人员排除在外）。如果现今统一进行利益分配，如何确定其成员资格。笔者认为：应分别计算此阶段出生和死亡人员的成员资格份额比例，即其具有成员资格时应享受利益分配的比例。如上例所述，死亡人员的成员资格比例=1*6/10,即享有3/5的成员资格份额。出生人员的成员资格比例=1*4/10,即享有2/5的成员资格份额。按此种方法确定比例进行利益分配，有人提出：时间变化占地的费用也变化了，利益应该按照各时点占地补偿费用的比例分配，而不应按照各时点占地数量的比例分配。其实，土地补偿费用的变化是动态的，其他的各种生活费用也在相应变化，只有土地是不变的，因此笔者认为应该以作为生活依靠和来源的土地划定比例作为分配的依据为宜。

三、解决集体经济组织成员资格纠纷的救济途径

（一）司法是否应介入集体经济组织成员资格纠纷

对于司法是否介入村民资格之诉，在实践中存在很大争议。有观点认为，该问题属于村民自治，事关宪法和法律所规定的基本权利，理应由全国人大常委会对此作出法律解释，在法无明确界定农村集体经济组织成员资格标准的情形下，司法不适宜直接干预，法院不宜直接受理此类案件。另一部分意见则认为，无救济则无权利，权利必须被救济，否则权利即形同虚设。村民进行自治的过程中，村民正当权利受到损害时，司法理应救济，不应凭空架空农民应有的权利，法院不能以法无明文规定而拒绝裁判。

笔者同意第二种意见，即有关村民资格界定的诉讼，司法机关应予介入。我国《村委会组织法》规定村民会议是处理农村事务的最高决策机关，有权处置村集体的财产和收益，然而实践中，村委会在管理村事务中，经常有侵犯村民合法权益却没有司法救济路径的情形，在村民会议上，经常出现以民主的方式剥夺少数人利益情况发生。“在乡村社会的特定区域内，针对特殊事项，自治权力所具有的规避、排斥甚至对抗国家公权力合理介入和制约的绝对效力，实质是乡村自治主体以民主投票的形式，以秩序和公益为指导原则，实行多数人对少数人的自治。”[3]唯有裁判的介入，方能从个体救济的角度对村民自治的良性发展予以微调。[4]因此如果村民自治权没有制约，必然会被滥用。司法机关应该合理介入村民资格确认纠纷的处理，法院必须成为保障村民基本权利的最后一道防线。

（二）司法介入农村集体经济组织成员资格诉讼的法律资源

当前我国法律资源中，对于村民以自己的权利受到损害而向有关机关提起诉讼，最直接的依据是我国《物权法》规定的权益受到侵害的农村集体成员向法院申请撤销的权利。①《中华人民共和国物权法》第63条第2款规定：集体经济组织，村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。我国修改后的《妇女权益保障法》规定了权益受损害的农村妇女可以申请仲裁或向法院起诉的权利。②2005年修改后的《中华人民共和国妇女权益保护法》第55条规定：违法本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害妇女在农村集体经济组织中各项权益的，------由乡镇人民政府依法调解，受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉。人民法院应当依法受理。另外我国《村委会组织法》也对村民自治作出了限制。③2010年修订的《村民委员会组织法》第26条第2款规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。因此，村民的自治不是完全的自治，应在宪法和法律的框架内运行。以上列举的法律规定已经赋予村民进行司法救济的权利，而且法院对该诉讼应当受理，这些法律规定是司法介入村民自治直接的法律依据，是村民合法权益的最终保障。

（三）司法介入村民资格诉讼的性质

对于村民自治过程中侵害村民合法权益而提起的诉讼，到底是属于行政诉讼、民事诉讼还是公共权利的司法审查，实践中观点各异。其根本分歧主要集中在由于村民资格认定权益受损所引发的诉讼是否属于平等主体间的纠纷上。

1.属于民事诉讼。该观点依据《土地管理法》第10条规定，村集体经济组织或村委会进行经营管理村集体所有的土地，其管理权源自农村集体组织成员的委托，管理权的行使也要征得绝大多数成员或成员代表的同意。故农村集体经济组织与其成员之间是一种民事代理关系，二者是平等的民事主体。关于土地因征用发生的补偿费用的分配是一种民事行为，是农村集体经济组织代表成员行使财产权利，对该财产权的损害是民事侵权行为，因此属于民事诉讼受案范围。

2.该观点认为农村集体经济组织或村委会、村民小组组织召开村民会议对村集体的重大事项作出决策，带有行使公权力的色彩。虽然村委会不是行政机关，但当它行使这种由全体村民赋予的公权力时所引发的纠纷，应属于行政诉讼的权利救济。

3.属公共权利的司法审查。基于村民自治的权利是一种宪法性权利，因农村集体经济组织成员资格认定所引发的纠纷既不属于民事财产关系，又不属于行政关系。农村集体经济组织成员对村民会议或村民代表会议所制定的文件或决议有争议，村民有权提起司法审查的诉讼。

村委会和村民之间的纠纷虽然看似一个财产性纠纷，但实际上村委会和村民之间并不处于一个平等的地位，依照我国《行政诉讼法》规定，行政机关和组织都能成为被告，由法律、法规授权的组织所做的具体行政行为，该组织是被告。村委会虽然不是行政机关，但其行使对村集体重大事务的决策权力无疑是法律、法规所授权的，其成为被告，符合法律的规定。同时村委会以自己名义作出的行政行为，作为其行政行为的对象——村民无法拒绝，而并非像平等的民事主体双方可以自由的缔结或取消彼此的权利义务，在这种意义上分析，村委会作出的决定，更类似行政主体的职权行为，作为行政行为的相对方村民来说，是被动的接受一方。因此而提起的纠纷，应按照行政案件来处理。通过行政诉讼来解决更符合相应法律关系的特征。

例如贵州省高级人民法院审理贵阳某村张文秀等163人与村民委员会、贵阳市某乡人民政府征用安置补偿费纠纷案件，认为张文秀等人与乡政府、村民委员会因征地补偿费及安置补偿费所引发的争议，不是平等主体之间的民事纠纷，人民法院不宜作为民事案件受理。[5]这一判例对因村民自治过程中侵害村民合法权益而提起的诉讼的性质为行政诉讼的观点，提供了佐证。

（四）解决农村集体经济组织成员资格的路径

在农村集体经济组织成员资格发生纠纷的情形下，村民如何寻求救济，救济的机关就立法和实务来说，有村民自治、农业主管部门或基层乡镇人民政府、人民法院及农村土地仲裁委，村民自治的法律依据在《村委会组织法》中有明确规定，该法第十九条规定，涉及村民利益的事项，需村民会议讨论决定，因村民资格认定，关系到全体村民的利益，由此可将村民资格确认问题包括其中。农业主管部分或基层乡镇政府对村民资格的确认权利并无直接法律依据，但从《农村土地承包法》以及一些地方性法规中，有关农业部门与乡镇人民政府对农村土地承包合同的管理职能的规定中，可推断其具有成员资格的确认权力而且在实践中有许多地方有过尝试。因为成员资格确认与土地承包是紧密联系的，对土地承包权的确认也是对成员资格的确认。在没有法律明文规定的情况下，对法律如此解读，无论是在理论还是在实践中都是具有合理性和可操作性的。《农村调解仲裁法》规定了农村土地承包仲裁委员会的的相关职责，其将土地承包经营的确权纠纷纳入人民法院的受案范围，但村民资格能否独立为仲裁案件，法律未明确规定。

村民自治形成的关于成员资格的决定并不能具有终局性法律效力，应当对其进行必要的监督，行政、仲裁、诉讼都是公力救济的方法，对村民自治都具有监督功能，当村民自治被滥用时，被侵权人得以向农业主管部门或基层人民政府、农村土地承包仲裁委员会或人民法院申请保护。关于农业主管部门或基层乡镇政府所进行的成员资格的行政确认与法院诉讼间的关系，可按照行政诉讼的规定解决，纠纷未经行政处理及司法诉讼，可申请仲裁，行政确认后可以申请行政诉讼，法院可直接受理。虽然，在实践中，村民资格被认为是一个非独立之诉，附随于土地承包经营权等纠纷的从诉进行处理，《农村调解仲裁法》将因确认农村土地承包经营权发生的纠纷纳入仲裁与诉讼管辖范围，应视同将成员资格的确认纠纷纳入了仲裁与诉讼管辖，因为村民资格是土地承包经营权的前提，只有在解决成员资格的基本上，才可谈及土地承包经营权的问题。

目前，基于对农村集体经济组织成员的界定问题没有明确的认定标准，又基于该问题属于村集体自治事务范畴，同时农村集体经济组织成员的界定问题直接涉及到产权制度改革中股份量化以及日后的收益问题，故在进行农村集体经济产权制度改革前，应提请相关立法机构在公正、公平、科学、诚信的基础上，尽快从立法上对农村集体经济组织成员的资格进行合理界定。一方面，有利于推动产权制度的进一步改革，另一方面也可以减少基层农村因确权问题而产生的争议。切实做到依法治国、有法可依，让村民在对资格确认有争议时，能有相应的救济途径，从而可以有效、合法的解决纠纷，减少不稳定因素，共建和谐社会。

[1]叶剑平、张有会.一样的土地不一样的生活[M].北京：中国人民大学出版社，2010.36.

[2]法释[2005]6号《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》.

[3]韩德强.论乡村社会自治权利区域效力的绝对性[J].山东大学学报（哲社版），2005，（3）.

[4]胡金龙.村民自治司法裁判制度探微[J].长江论坛，2006，(2)：72.

[5]唐德华.民事审判指导与参考[M].北京：法律出版社，2000：228.

The research of rural collective econom ic organization’s qualification related issues—Taking the work of Dongli area’s changes as an example

Huang Zu-Shuai
(People's Procuratorate of Dongli District，Dongli，Tianjin，300300)

With the rapid economic development,Intensified urban and rural development,city changes process into a highspeed era.In rural collective land by commandeer process,due to the interest distribution resulting from the people's internal contradictions increasingly prominent,whether the land expropriation compensation distribution,or land contract dispute,involving members of the rural collective economic organizations qualification problem,which is directly related to the vital interests of the villagers,in judicial practice,the collective members of the economic organizations of qualification is controversial.Therefore, correctly clarifying membership defined standards,confirming departments and relief channels,as well as under the existing legal in our country the feasibility of operation,is a realistic significance topic closely related to the practice.

rural collective;membership;defined in the standard;ways of relief

D921.8

A

2095-1140（2012）02-0018-05

2012-02-24

黄祖帅（1974- ），男，辽宁铁岭人，天津市东丽区人民检察院政治处主任，主要从事农村法治研究。

叶剑波）