社会管理下的公民权利保障——以检察机关参与社会管理视阈下的公民权利保障为视角

张 曦 李益明

（1.杭州市江干区人民检察院；2.杭州市人民检察院，浙江 杭州 310000）

社会管理下的公民权利保障
——以检察机关参与社会管理视阈下的公民权利保障为视角

张 曦1李益明2

（1.杭州市江干区人民检察院；2.杭州市人民检察院，浙江 杭州 310000）

公民权利保障是我国社会建设的根本目标。司法是社会管理的重要组成部分，在加强和创新社会管理中具有特殊功能，担负着重大使命。正确认识新形势下检察使命，是实现检察机关参与社会管理的思想基础。检察机关参与社会管理的根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障公民权利，为经济建设发展营造良好社会环境。检察机关行依托办案，履行职能，促进社会管理中有关机关依法行政、勤政廉洁，减少和破除部门保护主义。检察机关通过维护法制统一、维护社会和谐稳定，坚持执法为民、维护人民群众合法权益，履行司法职能，推动社会管理创新。

检察机关；社会管理；公民权利保障

一、引言

面临社会矛盾凸显与社会治安的冲击，检察机关在不断追求国家法律的统一实施，体现其宪法和法律赋予的检察机关行使着法律监督价值的同时，提供完善的法律监督服务不仅是提升基层检察机关“服务中心工作”，也是为加强和创新社会管理，维护公民权利提供持续、坚实的司法保障。纵观检察机关在社会管理中的作为，应当将执法质量、检察工作科学发展融入社会管理、体现在各项检察工作之中。在社会管理方面，遵循司法规律，解决基层群众的诉求表达不畅问题。

社会矛盾的本质是矛盾的社会性，而社会性就是社会事实。社会事实是表现为思维方式、感觉方式、行为方式和生活方式的各种具有客观性、普遍性和强制性的制度。如果承认社会矛盾是具有社会事实性质的矛盾，而社会事实又是制度，就可以把社会矛盾理解为制度性矛盾。把社会矛盾理解为制度性矛盾，是从社会矛盾体现的本质关系或发生根源上讲的。社会矛盾一定是通过各种社会事件表现出来的。但是这些以生动的社会事件表现出来的社会矛盾，其实质都不过是制度性矛盾，只有从制度之间的联系、对立甚至冲突去分析这些社会矛盾，才能明确地把握它们的本质和产生的根源。法律、法规、规章和组织纪律等正式制度都是经过充分或至少比较认真的论证制定的，每条正式制度不仅有其明确的条文形式、展开逻辑，而且还都针对某种实际问题并因而有现实根据，亦即表现形式和现实根据都具有合理性。但是，这些从不同角度、针对不同问题和依据不同根据制定出来的具体制度，都不可能孤立地在社会中实施和运行，必然相互联系地发生交叉作用，而它们指向各异的原则，就会在复杂的交叉联系中难以避免地发生程度不同的社会矛盾。化解社会矛盾、构建和谐社会而开展的制度建设，应当兼顾制度建设的理性化和感性化，积极地实现二者的融合。只有把那些针对不同目标、追求不同利益、坚持不同准则的理性化制度，同那些在指向目标、追求利益和行为准则等方面都具有模糊性的感性制度联系起来，在社会成员的生活意识中实现二者的结合，才能使理性化制度由逻辑条文变成现实的能够真实规定人们行为的规则。结合Z省H市J区基层检察院“检察干警联系村社”工作（下简称“联系村社工作”），通过具体的工作实例诠释法律监督参与社会管理对上述两者结合具有“催化剂”的作用。

就社会管理而言，它有别于其他的具体管理。社会管理在宏观性不仅涉及立法层面的问题，还涉及执法、司法以及观念转变的问题；不仅与检察职能有关，和其他政府职能部门、社会团体以及公众密不可分。检察机关参与社会管理，对于推进检察工作，促进社会和谐，保障公民权益具有一定的现象意义。从检察机关参与社会管理的工作发展趋势，不难理解其所提供的“服务”具有有限性。一是这一“服务”必须在法律赋予检察机关的职责范围内进行；二是这一“服务”受制于检察干警在服务中的行为素质、情绪及服务对象的感受。透过这些特性，强化法律监督，提高司法公信力，维护司法权威。

二、法律监督参与社会管理对保障公民权利影响所体现的特性

（一）体现司法核心价值

社会管理是政府职能的重要组成部分，社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是国家通过制定一系列社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。所以，社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。

司法是社会管理机制的重要环节。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等。完成这些任务，需要综合运用多种社会管理手段，而司法在其中具有独特作用。司法是维护人民群众权益机制的重要组成部分，是人民群众寻求公正最后的制度化途径，同时在社会管理中又是最具国家强制力的方式。相反，各级政法机关依法推进其本职工作，便是为社会管理创新创造良好的外部环境，并且其中有些职能本身就是直接参与社会管理创新工作。无论是法院依法判决、裁定，还是检察院的依法抗诉监督，对于社会管理创新机制制度的形成和不断完善，提高其制度化、法制化乃至法治化的水平，都具有重要的规范、促进和监督制约作用。

检察机关参与社会管理，通过强化法律监督和必要的权力制衡、执法办案来化解社会矛盾，维护司法公正，理顺群众情绪，维护和促进社会和谐稳定。执法办案是履行一切检察职能的本源和归宿，也是检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作。

我国检察机关职能是实施法律监督，有效维护国家法律的统一实施。过去，我们过于依赖成文法的作用，从一种理论构建一个制度，再从这个制度来形成一定的成文规则，法律实务者则根据这个规则进行各类法律实践。现在，这样的一条路径已逐渐被突破。从执法困惑、改革试点、全面推广到形成理论，推动司法改革，形成法律法规，这样一条路径更加体现了法律流动和鲜活的本性，而法律的生命是经验并非是逻辑，也能有针对性地回应社会公众对正义的新要求新期待。

维护司法公正是检察机关参与社会管理工作的生命线。当中国特色的法律体系形成之后，检察机关更要在有法可依的基础上，重视人民群众对社会公平正义的强烈渴求，应充分满足人民群众维护自身合法权益的强烈愿望，通过扎实的工作，让人民群众感受到法律监督的力量。诚然，为民是法律监督工作的根本宗旨。法律监督的最终目的使法律统一实施，让公平正义的成果由人民共享。显然，法律监督越贴近民众，人民就越信任其公正。通过有效的法律救济手段最大限度地适应社会、适应群众对司法需求。同时，和谐是法律监督参与社会管理工作的基本目标。在参与社会管理创新中要以构建和谐社会为职能定位，以和谐的理念、标准、方式，最大限度地激发社会创造力。充分适用法律监督手段定纷止争，从源头上预防、减少和缓解社会矛盾。遵循司法规律是法律监督的有效方式，从司法理念、法律价值、法律原则、政策向导多角度出发，通过遵循司法规律，完善参与社会管理工作机制。且通过具体案件，传递运用司法的经验、适度保持法律弹性，最大限度地实现政治效果、法律效果和社会效果的有面统一，从一定意义而言上述这些也是检察机关参与社会管理的一种价值体现。

（二）体现检察生态发展

在经济发展较快增长的同时社会在进步，法治在进步，当然法律监督内在属性也被越来越多人所认识。尽管如此，但在社会中还有相当多的人群对法律监督性质知之甚少。通过参与社会管理，从表面看，能有利于破解群众对法律监督的“陌生”感。从深层次看，通过参与社会管理，使检察人既看到其有助于消解检察制度中的若干“矛盾”，又能理顺检察生态科学发展。例如，在检察机关的刑事公诉职能中，同时具有指控犯罪和监督侦查与审判这两种功能，检察机关一方面作为指控犯罪者，在刑事诉讼中处于当事人（原告）的地位，承担指控犯罪的职责；另一方面作为侦查与审判的监督者，又应负客观公正义务，并以维护国家法制为使命。而客观公正义务又要求检察官超越于当事人，依法兼顾对被告利或不利的一切方面，在指控犯罪的同时注意维护被告人的合法权益。这样，检察制度中就似乎存在着若干“矛盾”，如在刑事诉讼地位上，检察官既是当事人，承担刑事原告、提起公诉的职责，又要超越当事人，履行检察官客观公正义务；在与被告人的关系上，检察官既要将被告人告上法庭，又要维护被告人的合法权益；在行为的目的上，检察官既要追诉犯罪，又要守护法律，维护国家法制统一，等等。对上述“矛盾”，一些人由于只看到检察机关的指控犯罪功能，而看不到其监督的功能，因而常常觉得不可思议。在他们看来，检察机关的职能主要是公诉，公诉就是指控犯罪，故检察机关在刑事诉讼中只能是当事人；所谓“超越当事人”、“维护被告人合法权益”、“维护国家法制统一” 等，并非检察机关自身所固有。检察机关要追诉、指控犯罪，充当刑事原告，在诉讼心理上就会积极主动地去谋求胜诉，这就难免具有过分的追诉热情和片面的控诉倾向，就难免发生不依法办案甚至侵犯人权、损害法制的情况；检察官要超越当事人、维护被告人合法权益、维护国家法制，则又必须中立、超脱于诉讼中的任何一方，以法律为依归，坚持客观公正。上述两个矛盾的方面很难共存于一体。通过法律监督参与社会管理，让更多人了解检察机关是国家的法律监督机关，既揭示了检察机关内在的监督属性，使人们认识到“超越于当事人”、“维护被告人合法权益”、“维护国家法制”等是检察制度自身固有的特性，又说明了法律监督是检察机关的性质，指控犯罪仅是检察机关实施法律监督的一项职能。这就要求检察机关在指控犯罪时，不能以指控犯罪为最高目的，而应以维护法制统一为最高目的，站在客观、中立、公正的立场上履行职责。让民众知晓，如果犯罪嫌疑人罪该起诉，就依法予以起诉；犯罪嫌疑人不该起诉或可以不起诉，就依法不予起诉；犯罪嫌疑人有影响犯罪成立的事实、证据或者从轻、减轻处罚的情节，就依法予以关注；嫌疑人的合法权益有受到侵害，就依法予以保护。这样，检察官客观公正义务就会得到较好的履行，指控犯罪与“超越当事人”、“保护被告人合法权益”、“维护国家法制”之间似乎存在的“矛盾”就会得到消解。

（三）体现法律规制功能

法律监督参与社会管理主要职能是解决当前社会矛盾纠纷，面对错综复杂的社会矛盾纠纷的现实情况，我们已经不可能用法律这一把尺子衡量所有事物了。因为我们所面临的矛盾纠纷已经不全是一条直线而可能是曲线、多边形、不规则体，因此或许使用其他的衡量方式更适合于它们。但从检察院的角度来看，或许我们可以更加智慧地理解、改造、运用法律监督，使我们自身更适合于面对的矛盾纠纷现实。法律监督有其法律规制功能，而检察工作的任何功能都只能附属于这种法律功能。对检察机关参与社会管理的评价，民众主要还是对这方面较为关注，如果检察机关最佳实现自己的法律功能，也就较好地实现了其他功能，它与“实现了法律效果就是最好的社会效果”相似。

在法律监督参与保障民生利益上，检察机关的“看家本事”就是适用法律监督解决纠纷。其中含义有二：一是没有纠纷就不会有司法，而民众对司法的结果期望是公平公正，只有必要的法律监督才能保证结果产生。二是检察机关解决纠纷的方法或手段是法律而不是其他。这也是一种经典的传统认识。但是，现实也给我们提出四个问题：一是有限的司法资源如何对源源不断发生的矛盾纠纷？二是很多未必适合法律监督的矛盾纠纷一定要挤占有限的司法资源？三是所有矛盾纠纷都用法律监督标尺度量一定有好效果？四是社会上存在的其他非法律规制性的纠纷解决机制如何处置？立足于检察院本身进行分析。在价值多元、利益多极、镜像多棱、关系多面的社会中，检察机关的法律监督逐渐在人们心目中形成一个维护正义的符号。由于司法资源的有限性和司法活动的严肃性，1997年之前我国在刑事强制措施制度设计方面完全是偏重于积极追求国家权力对犯罪的追诉。而法律监督的每一结果未必可以满足各种当事人（或潜在当事人）的不同需求，于是就有了检调对接、社区矫正监督等以满足当事人解决纠纷的需求。同时，在切实发挥检察机关法律监督，体现其法律规制功能时不仅要反映出应有法律监督职业道德水平，重视和关注民生利益。在法治社会中必须充分认识“政府总是准备为人民面牺牲政府，而不是为了政府而牺牲人民”，所以，我们要始终坚持明确法律监督的规范性和权威性，切忌在工作过程中出现随意性。

（四）体现服务社会功能

法律监督参与社会管理是加强社会建设、推进检察工作科学发展的内在要求。法律监督参与社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。这一根本目的，正是检察工作的基本追求。法律监督的自身禀赋和固有功能，使其成为公民权益的重要保障。我们讲法律监督是社会管理机制中的一个的重要环节，是基于社会管理的基本任务所言，其内容包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等。完成这些任务，不仅需要综合运用多种社会管理手段，而且离不开法律监督在其中独特作用，从而也证明了法律监督在保障民生中作用是其他功能所不可替代的。依法追诉和惩治犯罪，保障人权和公民各种合法权益，真正让民众认为“我们享有权利”。对刑事、民事、行政诉讼活动的监督，维护社会秩序、实现社会公正的过程，也是直接参与社会管理的过程。同时，法律监督将法律条文中所蕴含的一般的、抽象的公平正义精神贯彻到每个具体案件的处理中，体现司法公信，有助于在全社会树立法治信仰，进而提高社会管理品质、降低社会管理成本。

（五）体现对社会“服务”的救济性

民众对法律监督参与保障民生权益的验证标准比较看重其“服务”的质量。而这些“服务”主要表现在，检察机关不断追求国家法律的统一实施，体现宪法和法律赋予的法律监督价值的同时，为社会管理中的保障民生权益提供“服务”，让公众感受到社会公平公正就在自己身边。在此，我们可以借鉴法国学者的一些思路。司法监督对于实务的洞见，常常是有从业经验的结果，通过深入全面收集数据进行研究，而这些研究则具有一定的实证性。

通过有效样本的叙述性统计（Frequencies数据汇总），对“联系村社工作”调查问卷进行集中趋势测量，从Md=L+（N/2-Cf）/n（U-L），估计定序变量的数值和效果。通过因素分析、因果分析，对“联系村社工作”进行系统性的回顾。在相关分析（Bivariate Correlation）中，对“联系村社工作”中的“服务”内容与对象的认可度之间的关系进行分析，为这项工作的发展趋势作了相对准确的定距变量分析。再信度检定与多元回归分析。得出在开展“联系村社工作”中因为消极处理，其所得到的平均值为3.158，标准差为0.630，它对履行职责（r=0.142，p﹤0.05）、客观回避（r=0.369，p﹤0.05）和群众认可（r=0.197，p﹤0.05）等有显著相关。其次，群众意见的平均值为3.570，标准差为0.493，它对客观回避（r=-0.076，p﹤0.05）有显著相关。再者，履行职责的平均值为3.514，标准差为0.626，其对客观回避（r=-0.206，p﹤0.05）与群众认可（r=-0.444，p﹤0.05）有显著相关。最后，客观回避平均值为3.005，标准差为0.720，它对群众认可（r=-0.1104，p﹤0.05）等有显著相关。经过因素分析及多元回归分析（见下图一、二），可以较为直观地反映社会管理与检察工作之间的关联性，既反映了检察机关参与社会管理的必要性，又反映了检察机关所承担的社会责任对社会管理的意义。

图一

图二

三、检察机关参与社会管理对民生权利保障的社会价值

（一）保障民生权利理顺社会关系的价值

发现社会问题、弥补管理漏洞的过程是参与社会管理、理顺社会关系的过程。检察机关保障民生权利理顺社会关系的价值，落脚点应当显现于执法办案处理各类案件化解矛盾纠纷的过程之中。检察机关对推进社会管理创新，发挥检察职能有着实际应用价值。开展这项工作以来，通过受理群众举报、控告与申诉案件，初查案件有关线索，在依法查办职务犯罪案件中确立事实真相，公正处理诉讼。同时，也要认真剖析其成案的原因、特点与规律，制定相应的防范措施，提出检察建议，督促有关单位建章立制，实现打防并举，标本兼治，推进社会管理创新。以事实为根据、法律为准绳与以服务于和谐社会相统一，准确把握宽严相济的刑事政策，探索检察工作新思路，最大限度地缓和社会对抗，维护社会稳定。

秉持法律的中立态度，启动纠正程序，促进相关行业部门的内控机制建设，营造平安和谐的社会环境。在法律监督参与社会管理中要正确行使纠错建议权，这是检察机关对于已经发生的违反法律的情况，不需要或不能够追究法律责任时，发出检察建议要求有关机关、单位或部门纠正违法的一种权力，结合检察机关在办案中发现有关管理中违反法律规定，建议采取措施，改进工作，以防止犯罪发生，促进建制堵漏，在一定程度上达到解决执法不严、司法不公的突出问题，达到保障法律正确有效实施的社会效果。

（二）保障民生权利规范执法行为的价值

调解社会矛盾推进管理创新，以自身建设为突破点，推进社会管理创新。社会管理创新属于检察机关外部管理的创新。推进社会管理创新，必须依赖于检察机关内部司法理念、方法、机制的管理创新，形成内部和外部管理创新的良性互动。一方面提升检察机关的执法理念。引导检察室干警牢固树立社会主义法治理念，切实把服务大局作为履行职责的首要任务，实现由单纯强化法律监督向在服务大局中强化法律监督的转变。另一方面完善执法规范化建设。制定了执法办案工作流程和执法工作机制，严格执行讯问全程同步录音录像等制度，积极推行人民监督员制度，对三类案件、五种情形，接受人民监督员的监督，以公开促公正，以公正出公信，使办案和监督质量的提升，使案件受理、立案侦查到结案等各个环节权责明确、环环相扣、互相制约。

四、法律监督参与社会管理机制的建构

（一）构建调控秩序，解决矛盾纠纷

作为基层院在辖区内通过行使检察权，对争议事实加以判断，对法律规范加以适用，从而化解矛盾纠纷，修复被破坏的社会关系。通过依法受理案件，回应社会诉求，解决社会纠纷，维护社会公正，实现对社会秩序的有力调控。

（二）构建维稳秩序，参与综合治理

社会管理创新需要综合运用法律、政策、经济、行政、教育等多种手段。基层检察院除了要依法办理好案件，还要在法律的框架之下，最大限度地延伸司法职能，积极参与综合治理和平安创建活动，引导村社群众提高自我管理和调节的能力，促进社会和谐稳定。

（三）整合社会资源，创新工作机制

基层检察院受理案件数量一直在持续增长，面对巨大的办案压力，只有不断创新工作机制，整合资源，形成工作合力，才能有效化解矛盾纠纷。可以尝试将一部分社会矛盾通过“联系村社工作”还原到社会解决，建立捕与非捕、诉与非诉相衔接的矛盾纠纷解决机制，将司法化解社会矛盾的时间前移，利用法律的指引功能，促进社会管理；通过加强与各基层调解组织的工作联系，及时给予业务指导，帮助他们提高工作水平，齐心协力推进社会管理，加强源头治理，合力化解信访难题。

（四）完善调研机制，预警社会风险

当前，影响和制约社会和谐稳定的因素不断增多，社会管理面临的潜在压力和风险不断加大。在“检察干警联系村社”工作每一项工作内容、每一宗案件的查办、每一件纠纷的调处，稍有不慎就容易引发社会矛盾。为防患于未然，把矛盾解决在萌芽状态，把风险控制到最低程度，我们要求乡镇检察室加强对各类诉讼案件情况的综合调查研究，广泛收集第一手资料，构建案件评查和涉检信访评估预警机制，深入分析反映在司法领域的各种情况和问题，为党委、人大、政府依法决策提供前瞻性、有价值的参考。切实加强对不稳定因素的排查摸底，特别是处理社会敏感度较高的案件，要及时进行风险评估预警，做到事先研判，准备在前，应对有方，防止因工作措施不当影响社会矛盾化解，不断提高社会管理的针对性和操作性。

[1]刘晓兵.法哲学思考[M].北京：知识产权出版社，2005.

[2]周旺生.论权力资源的法律调控动因[J].现代法学，2004,（4）.

[3]李忠诚.刑事强制措施制度研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，1995.

[4]（法）卢梭.社会契约论[M].北京：九州出版社，2007.

[5]（美）弗里德曼.选择的共和国法律权威与文化[M].高鸿钧译.北京：清华大学出版社，2005.

[6]（英）杰奎琳·霍奇森.警察检察官与预审法官:法国司法监督的理论与实践[J].中国刑事法杂志,2010，（2）.

[7]（美）本杰明·卡多佐.司法过程的性质[M].苏力译.北京：商务印书馆，2000.

C916

A

1672-6405（2012）01-0071-04

张 曦（1957-），男，浙江杭州人，法学学士，杭州市江干区人民检察院四高级检察员。

李益明（1975-），男，浙江杭州人，法学硕士，浙江省杭州市人民检察院研究室助理检察员。

2012-02-04

张钦]