我国农村土地承包合同的法律规制

吕晓明

（山东理工大学 法学院，山东 淄博255000）

我国农村土地承包合同的法律规制

吕晓明

（山东理工大学 法学院，山东 淄博255000）

农村土地承包合同不完善、法律法规不健全以及权力的特殊本性是导致农村土地承包合同中发包方滥用行政权的主要原因。现阶段，我国农村土地承包合同纠纷大多由发包方滥用行政权引发。加强以行政权为核心的权力体系建设，不断完善农村土地承包合同中的法律规制，成为未来建立和健全农村土地承包合同制度的必然要求，具体可从签订程序制度和监督制约制度方面着力完善之。

农村土地；承包合同；行政权；法律规制

农村土地承包合同是设立农村土地承包经营权的重要依据，是我国农民土地权利实现的重要保障。近年来，农村因土地承包合同引发的纠纷不断增加，这不仅影响了农村经济的稳定发展，也在一定程度上制约着农村产业结构的优化和升级。现阶段，因农村土地承包合同引发的纠纷大多是因为发包方不正当行使行政权而引发的。基于此，本文针对农村土地承包合同中的违法行政行为，认为只有在我国现有法律制度基础上不断完善农村土地承包合同的法律规制，才能适应农村经济和社会协调发展的迫切要求，促进农村生产力的大发展。

一、农村土地承包合同中滥用行政权的行为表现

农村土地承包合同不同于一般的行政行为。一般来讲，在土地承包合同的签订与履行过程中，发包方的行政权力应当趋于弱化。但是，出于传统观念的影响，发包方往往在土地承包合同的签订与履行过程中肆意行使行政权，从而出现了众多侵犯承包方合法权益的事件和行为，具体表现在以下几个方面：

1.农村土地承包合同签订过程中行政干预现象严重。为了谋求不正当利益，基层政府利用职权强行干预承包合同签订的现象时有发生。如村干部利用手中权力，不经过民主讨论私自发包，有的甚至不顾大多数村民的反对强行发包。行政干预下签订的承包合同背后隐藏着许多矛盾，一旦时机成熟这些矛盾就会引发纠纷，成为社会不稳定因素。

2.发包方在承包合同的履行过程中滥用变更、解除权。主要表现在发包方滥用职权变更、解除农村土地承包合同。如因集体经济组织负责人的变动而变更或解除承包合同；以搞规模经营为名，强行收回农民的承包地；强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而强行进行土地承包经营权流转等。

3.发包方在承包合同的履行过程中滥用监督权。按照《农村土地承包法》的规定，发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，但监督权必须依法行使。但在现实中，发包方滥用监督权，非法干涉承包方合法履行合同的现象却经常出现。如强令承包人种植果树，强令承包人筹建大棚，强令承包方改种自己不愿种植的作物等。

4.发包方在农村土地承包合同的履行过程中违法不作为。发包方在滥用行政权侵犯承包方合法权益的同时，还可能由于法律无明确规定等原因，放弃行使其对土地承包合同的监督权、制裁权等行政权力，从而损害国家或他人的利益。主要表现在发包方对承包方的违法行为听之任之，任其损害国家利益或公共利益而无所作为。如对有的承包人擅自改变承包土地的用途，将承包的土地用于取土、挖沙、建房、建厂的行为视而不见就是一种明显的违法不作为。

发包方在农村土地承包合同中的这些滥用行政权的行为不仅使农民的利益遭受损失，土地承包经营中的权利义务关系不稳定，而且损坏了农民进行农业投资的积极性，破坏了正常的农业生产。

二、农村土地承包合同中滥用行政权的原因分析

发包方在农村土地承包合同中滥用行政权的原因是复杂的，有历史原因、社会体制原因和传统习俗原因等，以下仅从法制层面上分析发包方滥用行政权的原因。

1.农村土地承包合同本身不完善。首先，农村土地承包合同中的权利义务失衡。在合同中明确规定合同双方的权利义务，是保证合同正常履行的重要前提。然而实际农村土地承包合同中发包方与承包方在承包合同订立过程中地位是不对等的，合同条款大部分由发包方事先拟定，承包方几乎没有多少发言权，考虑到各方面因素，承包方往往被迫接受一些不合理的条件，双方权利与义务存在严重失衡。如目前农村土地承包合同中，往往只规定了承包方的责任和义务，而缺少对发包方责任和义务的规定。村集体作为发包方除了承担统一经营这样一些法律约束力较弱的义务外，几乎不负什么义务，而农户除了负有因为农地而产生的义务外还附加了三提、五统、两工等义务。[1]其次，缺乏发包方的违约责任条款。在合同中规定违约责任能够促使当事人双方自觉全面地履行合同，避免和减少违约行为的发生，并能通过追究违约方的违约责任，及时对另一方的损失进行补偿。但是我国目前的农村土地承包合同，多规定承包方的违约责任，缺少对发包方违约责任的规定，当发包方违约时，承包方无法及时依照合同追究发包方的违约责任，致使其合法权益得不到保障，因而极易产生纠纷。

2.法律规定不健全。从当前的法律规范来看，涉及农村土地承包合同内容的法律、法规较多，如民法通则、农村土地承包法和合同法。另外，村民组织法、婚姻法、继承法等法律规范中对此内容也有所涉及。但是这些法律规范不系统、不具体，缺乏制约发包方权力的系统规定，而已有的相关规定也较为笼统宽泛，致使大量滥用行政权的现象产生。

3.农村土地承包合同相伴权力行为，存在滥用行政权的可能。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，权力的运行规律告诉我们权力在任何时候都需要控制。在农村土地承包合同的签订与履行过程中，土地承包合同始终是与行政权紧密相连的。发包方基于行政职权才可以与承包方签订承包合同；为了确保承包合同目的实现，在合同的履行过程中，发包方享有对合同的监督管理职权，因此，农村土地承包合同中的权力因素是不可或缺的。而权力运行的规律在任何存在权力的地方都不会改变，既然行政权与农村土地承包合同相伴始终，那么土地承包合同中发包方就存在滥用行政权的可能，尤其是在行政权缺少监督的情况下更如是。

4.公共利益与发包方负责人自身利益相分离。权力意味着对一定社会资源的支配权，社会资源意味着利益，权力与利益因此是可以相互置换的。在农村土地承包合同中，具体操作合同签订的负责人是权力的实际操作者，但非合同的最终受益人，“行政公益与公务员私益的相对分离足以导致行政自由裁量权的异化，即这种权力会走向法律赋予它的本初目的之反面。”[2]所以，合同发包方负责人为追求其自身利益，可能会滥用权力，导致权力的变异，从而大量滋生寻租与腐败现象。而且，在双方合意的名义之下，增强了以公共利益置换私人利益的隐蔽性。

三、完善农村土地承包合同的法律规制

为规范发包方行使行政权，防止发包方滥用权力侵犯承包方的合法权益，应当对农村土地承包合同行为进行法律规制。只有将行政权力控制在法律的范围内并依法定程序行使，才能既发挥发包方在农村土地承包合同中的主导作用，又防止发包方对承包方权益的不法侵害。

1.完善签订农村土地承包合同的程序制度。我国目前农村土地承包合同的法律规制主要是实体法规制，而且主要是由单行法律、法规对签订农村土地承包合同的条件和内容作出明确的规定，为农村土地承包合同提供行为的范本，从而防止行政权的滥用。但是实体法规则不可能对农村土地承包合同形成严密规范。行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序，[3]行政程序由于对繁杂多变的实体并不直接涉及，从而为发包方行使行政权保留了应有的空间；行政程序通过严格规范行政权行使的过程、步骤和方式，可确保发包方的权力朝合法、合理的方向有序运行。故，程序法规则应当成为对农村土地承包合同进行法律规制的主要手段。农村土地承包合同应当遵循以下程序制度：(1)公开制度。公开制度要求发包方在订立农村土地承包合同时事先要公开承包方案及合同的内容，使所有对合同感兴趣的人都能及时参与合同的签订。承包方案应由村民会议讨论并经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意才能通过。公开制度还要求所有农村土地承包合同的参加者都有渠道了解有关土地承包的实际情况，使其能够在平等的基础上有目的地参与合同的签订。（2）协商制度。协商是农村土地承包合同的本质要求。只有经过协商，双方充分表达各自的意思，才能形成合意，达成合同。农村土地承包合同往往是格式合同，但对于其中的重要条款，如承包费用条款、责任条款等，发包方应当在与承包方协商后最终确定，从而防止农村土地承包合同纠纷的发生以及以后的履行障碍。（3）标准格式制度。《农村土地承包法》第21条明确规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”合同采用书面形式，可以增强双方当事人之间法律关系的稳定性和明确性。农村土地承包合同除了应采用书面形式外，为保证农村土地承包合同内容的统一性，最好还采用统一的合同标准格式。我国多数行政机关已经采用标准格式的农村土地承包合同，但与不同政府机关之间使用的格式不尽相同。同类农村土地承包合同在不同政府机关之间没有统一的标准格式，不利于政府机关对合同的统一管理。

2.健全对农村土地承包合同的监督制约制度。农村土地承包合同是双方当事人的合意，因此，实现对农村土地承包合同的法律规制，我们不能寄希望于过分限制发包方的权力，而应当完善对农村土地承包合同的监督制约机制，尽量缩小发包方权力恣意行使的空间，使发包方既能享有充分的合意空间，又不至于滥用权力。（1）监督检查制度。县级以上人民政府农业、林业行政主管部门对农村土地承包合同依法享有管理和监督检查职责。对此，监管部门应当提前做好政策及法规宣传工作，及时了解承包合同签订情况，指导合同双方规范签约行为，发现违法签约的行为，应当及时指出指正。另外，达到一定标准的农村土地承包合同应当经过上级行政机关审查甚至批准，如承包土地面积达到一定标准的，土地承包合同需上级批准后方能生效。审查制度能进一步保证土地承包合同的合法效力，约束行政权在承包合同中的膨胀，保障承包方的合法权益。（2）登记制度。农民通过土地承包合同取得农地承包经营权，农地承包经营权作为一种不动产物权，登记具有重要的法律意义。而从我国目前法律法规的规定可以看出，农村土地承包经营权的设立在法律上未规定以登记为要件，仅仅以合同成立为要件，这与物权法中不动产物权需要通过登记才能设立的规定相违背，应当建立农村土地承包合同的登记制度。土地承包合同签订之后，发包方应当及时向行政主管部门递交登记申请并提交承包方的姓名、住所，土地的坐落、面积、用途，土地的承包合同等文件，登记部门收到土地使用权登记申请及上述文件后，经地籍调查、审核，对符合登记规定的，报人民政府批准后，注册登记。登记后的土地经营权能够对抗善意第三人，减少行政权对承包权的干涉，保障承包方的合法权益。（3）完善农村土地承包合同纠纷解决机制。完善农村土地承包合同的纠纷解决机制，可以及时解决纠纷，限制日益膨胀的公权力的滥用，稳定社会关系，保护农民的权利不受侵害。现行法律规定的农村土地承包合同纠纷解决方法共有四种：协商、调解、仲裁和诉讼。《土地承包法》已经明确了仲裁的解决方式，各地政府一般是在农村承包合同管理部门设立农业承包合同纠纷仲裁委员会，以仲裁的方式解决纠纷。但是我国各地的土地仲裁机构发展并不平衡，有的地方还没有建立农村土地承包合同纠纷仲裁委员会，已建立的地方也比较简陋，人员缺乏，素质不高，仲裁裁决无法最终解决问题。上述问题的存在和发生，成为引发冲突纠纷，导致上访、信访的重要根源。结合我国现状，完善农村土地承包纠纷仲裁机制，首先应对仲裁机构准确定性，淡化仲裁机构的行政性，重现仲裁机构契约性、民间性、中立性的本性，不完全排斥政府机构的支持作用。[4]其次，应当健全仲裁机构，明确规定仲裁机构成员的组成、管辖的范围并赋予仲裁裁决解决争议的终局效力。按照现行法律及最高人民法院司法解释的规定，农村土地承包合同纠纷适用民事诉讼法解决。适用民事诉讼法，更多地考虑民事合同的原则与规则，在否定发包方不合理的特权地位方面具有重要价值。但是，因民事审判中不能对行政权进行司法审查，则合同中发包方滥用行政权侵犯承包方的合法权益，或者发包方出卖国家权力以满足行政人员私人利益的行为都不能在民事审判中得以发现并处理。当前，我国农村土地承包合同纠纷中较为突出的是乡(镇)政府或村级组织利用公权力单方变更或终止合同，因此，应规定在农村土地承包合同缔结、履行、变更、终止等方面出现上述现象，承包方应当可以提起行政诉讼，按照行政诉讼的规则对发包方的权力进行审查，并由行使公权力的主体举证证明自己行为的合法性。这样可以防止权力滥用，最大限度保护公共利益和农民的合法权益。

[1]张平华.农村土地承包权的个案调查与研究［M］//物权法专题研究.吉林：吉林人民出版社，2002：1140.

[2]季涛.行政权的扩张与控制——行政法核心理念的新阐释［J］.中国法学，1997，（2）.

[3]罗豪才.行政法学［M］.北京：北京大学出版社，1996：294.

[4]段莉.农村土地承包纠纷仲裁制度研究——构建和谐社会的抉择［J］.仲裁研究，2008，(2).

F321.1

A

1002-7408（2012）08-0077-03

吕晓明（1973-），女，山东淄博人，山东理工大学法学院副教授，法学硕士，研究方向：行政法。

[责任编辑：张亚茹]